Класифікація актів державного управління: критерії та види

Правові акти державного управлінняможуть бути класифіковані у певні групи.

За основу класифікації правових актів державного управління беруться найзагальніші і найістотніші їх ознаки і властивості.

Так, у теорії адміністративного права правові акти державного управління прийнято класифікувати за такими критеріями:

1. За юридичними властивостями;

2. За межею дії;

3. За характером компетенції органів, які приймають акти;

4. За положенням органів, що видають акти, за ієрархією.

Розглянемо класифікацію цих критеріїв.

1. За юридичними властивостями усі правові акти державного управління поділяються на дві великі групи: нормативні (правовстановлюючі, акти загального характеру) та ненормативні (індивідуальні, правозастосовчі, правовиконавчі, окремі адміністративні, акти реалізації норм адміністративного права).

Нормативні акти безпосередньо виражають регулятивну функцію адміністративного права. Саме вони містять адміністративно-правові норми, що встановлюють загальні правила належної поведінки. Ці акти розраховані на довготривале, багаторазове застосування з метою регулювання однотипних суспільних відносин і не мають персоніфікованого (конкретного) адресата.

Правотворче призначення — важлива властивість нормативних актів. Нормативний акт не просто викладає відповідні адміністративно-правові норми, він їх встановлює, вводить юридичні норми до правової системи.

Правотворча роль нормативних актів державного управління знаходить прояв у:

а) конкретизації норм вищої юридичної сили;

б) визначенні типових правил поведінки в галузі державного управління (митні правила, правила дозвільної системи);

в) втіленні в життя різних соціально-економічних програм (програми приватизації);

г) визначенні організаційно-правового статусу суб'єктів адміністративного права;

д) встановленні необхідних обмежень і заборон;

е) формуванні міжгалузевих зв'язків і способів взаємодії різних учасників управлінських відносин;

є) забезпеченні охорони встановленого у галузі державного управління порядку відносин.

Ненормативні (індивідуальні) правові акти державного управління мають яскраво виражений правозастосовчий (правовиконавчий) характер. Ці акти завжди є актами застосування норм права. Ненормативний (індивідуальний) правовий акт державного управління — це індивідуальний юридичний акт, який розв'язує конкретну управлінську справу, персонально визначає поведінку адресата, має державно-владний характер, застосовується уповноваженим органом у встановленому порядку.

Основні ознаки акта застосування норм адміністративного права такі:

а) має індивідуальний характер, який виявляється, по-перше, в тому, що він вирішує цілком визначене і конкретне питання; по-друге, в ньому вказується конкретний адресат, який повинен дотримуватись вміщеного в акті припису;

б) має державно-владний характер і обов'язковий для всіх, кому адресований. Виконання акта гарантується, а за необхідності забезпечується примусовою силою держави.

Слід зазначити, що такі акти не завжди містять владні приписи особі, до якої звернена норма безпосередньо. Іншими словами, сам акт може бути звернений до однієї особи, а вміщені в ньому приписи — до іншої. Наприклад, наказ про нагородження цінним подарунком. Такий акт безпосередньо звернений до тієї особи, яка таким подарунком нагороджена. Водночас вміщені в ньому державно-владні приписи спрямовані органу, що зобов'язаний цей подарунок видати;

в) завжди видаються в односторонньому порядку. Вони виходять від компетентного органу (посадової особи) — суб'єкта застосування норм адміністративного права. Дана обставина залишається в силі й тоді, коли акт є результатом погодження волі учасників правовідносин. Наприклад, акти про призначення пенсії, надання відпустки, матеріальної допомоги тощо;

г) спричиняє виникнення, зміну, припинення адміністративних правовідносин, тобто є юридичним фактом. Водночас він не тільки юридичний факт. Такі акти виконують і регулятивні функції. Норми адміністративного права регулюють абстрактні управлінські відносини. Ця абстрактість нормативних приписів не дозволяє використовувати 'їх для безпосереднього впливу. З цією метою використовуються акти застосування норм права, які стають самостійним засобом управління соціальними процесами.

2. За характером компетенції органів, які видають акти, останні діляться на акти загального, галузевого і функціонального управління. Перші регулюють управлінські відносини в усіх сферах і галузях; другі — відносини, пов'язані з якоюсь однією галуззю державного управління; треті — регулюють одну чи кілька державних функцій.

До першої групи актів державного управління належать: акти Президента України, Кабінету Міністрів України, місцевих державних адміністрацій. До другої — акти управління галузевих міністерств, комітетів, відомств, а також керівників галузей і служб місцевих державних адміністрацій; до третьої — акти функціональних органів управління (податкова адміністрація).

3. За положенням органів, які приймають акти, за ієрархією, останні класифікуються залежно від того, які органи їх видають. При цьому для різних органів управління встановлені різні назви актів.

Президент України видає укази і розпорядження.

Кабінет Міністрів України — постанови і розпорядження.

Акти управління Президента України і Кабінету Міністрів можуть бути нормативними й індивідуальними, їх нормативні акти, поряд з законами, становлять правову основу всіх інших актів державного управління.

Міністерства, комітети, відомства, як правило, видають накази й інструкції.

Голови державних адміністрацій видають розпорядження, а керівники структурних підрозділів державних адміністрацій — накази.

Державні адміністрації наділені правом приймати рішення, що передбачають за їх порушення адміністративну відповідальність.

Накази — самостійний різновид управління. Вони можуть бути як нормативними, так й індивідуальними. Наказами міністрів та керівників інших відомств можуть вводитися в дію положення, устави, правила, інструкції.

Інструкція завжди є нормативним актом, який встановлює порядок застосування (виконання) законів, указів, актів вищих органів управління, проведення організаційних заходів чи матеріально-технічних операцій.

За загальним правилом акти управління, що приймаються міністрами і керівниками інших центральних відомств, діють у сфері функціонування даного міністерства і відомства й обов'язкові для виконання усіма підвідомчими їм органами, міністерствами, установами, організаціями та їх посадовими особами.

Але в деяких випадках такі акти управління мають надвідомчий характер, поширюють свою дію за межі даної управлінської системи, обов'язкові для виконання органами, підприємствами, установами, організаціями та їх посадовими особами, що не входять до даної системи.

Серед нормативних актів місцевих органів державної виконавчої влади особливе місце займають рішення, що передбачають адміністративну відповідальність за їх порушення.

Відповідно до Положення про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію та Положення про районну, районну у містах Києві та Севастополі державну адміністрацію, вказані органи державної виконавчої влади приймають відповідно до законодавства рішення, що передбачають за їх порушення адміністративну відповідальність, з питань боротьби із стихійним лихом і епідеміями, також рішення з питань боротьби з епізоотіями, за порушення яких встановлено відповідальність Кодексом України про адміністративні правопорушення.

Крім цього, обласні Київська і Севастопольська міські державні адміністрації затверджують правила, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність (наприклад, ст. 152 (порушення правил благоустрою територій міст та інших населених пунктів), ст. 159 (порушення правил торгівлі на ринках), ст. 182 (порушення тиші в громадських місцях) Кодексу України про адміністративні правопорушення).

У таких рішеннях завжди чітко визначений орган, на який покладається обов'язок здійснення контролю за його виконанням. У більшості випадків такі контролюючі функції покладаються на міліцію, що виступає контролюючою інстанцією чи самостійно, або спільно з іншими органами державного управління (наприклад, з органами охорони здоров'я з питань дотримання санітарних правил, органами торгівлі — з питань дотримання правил торгівлі).

Вони в обов'язковому порядку публікуються у місцевій пресі для загального ознайомлення населення, а тексти деяких з них вивішуються, крім цього, у найдоступніших для населення місцях.

Рішення мають відповідні реквізити, а саме: назва органу, що прийняв рішення, дата і місце його прийняття, порядковий номер, назва самого рішення, окреслення території, на яку поширюється рішення, перелік встановлених зобов'язань, дані про відповідальних за невиконання даного рішення, перелік державних органів, що здійснюють контроль за виконанням рішення, розмір санкції, термін вступу рішення в силу, підписи посадових осіб, які виступають від імені органу, що прийняв рішення.

Вимоги, що ставляться до актів державного управління. Акти державного управління повинні відповідати законам і підзаконним актам вищих органів державного управління. Незаконний акт управління автоматично визнається недійсним.

Будь-який акт державного управління повинен бути прийнятий компетентним органом і в межах його повноважень. Чітке визначення компетенції кожного органу державного управління на видання акта управління, тобто забезпечення правильного уявлення про коло питань, які підлягають веденню даного органу, є обов'язковою умовою правильного здійснення функцій і завдань кожним органом державного управління.

Акти державного управління повинні видаватися в певному порядку з дотриманням процесуальних правил. Наприклад, одні акти видаються колегіальним органом, інші — єдиноначальним; одні публікуються у місцевій пресі, інші — просто доводяться до відома виконавців тощо.

Однією з важливих вимог, які ставляться до актів державного управління, є дотримання певної форми акта.

Найчастіше акти державного управління втілюються у письмовій формі, мають певну назву, підписуються певними посадовими особами, нумеруються, датуються, забезпечуються іншими реквізитами. Деякі акти державного управління втілюються, у, так би мовити, конклюдентну форму (дорожні знаки).

До актів державного управління у ряді випадків можуть бути поставлені й інші додаткові вимоги. Так, деякі з них можуть бути видані лише за наявності спеціального дозволу вищого органу; деякі можуть бути прийняті лише в межах певного терміну; деякі вимагають наступного затвердження вищого органу. Письмові акти державного управління повинні бути викладені грамотною, чіткою, загальнодоступною мовою, конкретно формулювати вміщені в них вимоги.

При порушенні певних вимог закону акти державного управління можуть бути визнані неправомірними, і, залежно від характеру порушень, не породжувати юридичних наслідків з моменту їх прийняття (порушення закону);

виявитися заперечними, тобто такими дефектними актами, які обов'язкові до виконання, але можуть бути заперечені заінтересованими органами чи особами у судовому або адміністративному порядку.

В праві, в тому числі адміністративному, діє презумпція законності прийнятих актів управління. Питання про визнання даного акта неправильним, дефектним вирішується компетентним державним органом.

Особливі завдання щодо забезпечення законності виданих органами державного управління актів покладаються на органи прокуратури. В порядку здійснення загального нагляду органи прокуратури можуть оскаржити будь-який акт будь-якого органу державного управління.