Система органів державного контролю у сфері екології: проблеми координації

Механізм державного управління охороною навколишнього середовища в Україні ґрунтується на концепції платності природокористування, яка передбачає систему економічних важелів, спрямованих на акумуляцію матеріальних ресурсів для реалізації природоохоронних програм, з одного боку, і спонукання товаровиробників до підвищення екологічності застосування технологій та продукції – з іншого. Утвердження ринкових підходів до управління екологічною сферою в Україні вимагає належного наукового підґрунтя та постійного вдосконалення і практичного впровадження економіко- правових механізмів оздоровлення довкілля на всіх рівнях господарювання. У зв’язку з цим виникає проблема створення таких інституційних, організаційних, економічних і правових умов, які б зробили вигідними для всіх заходи щодо захисту навколишнього природного середовища: для суспільства, держави, бізнесу, кожної людини. Її вирішення потребує подальшого вдосконалення механізму державного управління в екологічній сфері. Регіональне управління та місцеве самоврядування 179 Дослідженню особливостей механізму управління екологічною складовою відводилось чільне місце у багатьох працях відомих українських вчених. Зокрема слід відмітити роботи В. Бакуменка [7], О. Ковалюк [14], О. Коротич [15], О. Веклич [5], С. Дорогунцова [8], Т. Завгородньої [12], Б. Данилишина [9] та ін. Результати досліджень, здійснених як вітчизняними, так і зарубіжними вченими у сфері застосування різноманітних механізмів управління в екологічній сфері, доводять, що основні наукові завдання, які були поставлені ще багато років тому, і досі не втрачають своєї актуальності: які методи управління (адміністративні, економічні, соціально-психологічні) найбільшою мірою відповідають концепції сталого розвитку; як повинні бути змінені механізми управління природокористуванням, щоб найбільш адекватно враховувати екологічні витрати; яка роль економічних стимулів в управлінні еколого-економічними системами; які міжнародні організації є найбільш ефективними для досягнення регіональної та глобальної екологічної безпеки; чому екологічні податки та збори, що направлені на ресурсо- та енергозбереження не достатньо ефективні на практиці. Завдання механізму управління у сфері екології зазвичай формулюються в літературі з позиції досягнення екологічної безпеки і мотивації дотримання екологічних вимог, що, безумовно, є його пріоритетними цілями. Разом з тим регулювання економічних відносин у сфері охорони довкілля вивчає більше завдань, включаючи економічний захист державних інтересів у сфері природокористування, забезпечення умов для ефективного залучення природних ресурсів у господарську діяльність, економічну відповідальність за вилучення та нанесення збитків довкіллю, справедливий перерозподіл доходів від експлуатації природних ресурсів в комплексі із застосуванням економічних механізмів екологічно збалансованого розвитку [3, с. 5].

Механізм охорони довкілля має особливості, які зумовлені такими чинниками: – інфраструктурним характером товарів та послуг в екологічній сфері; – довготривалістю основних відтворювальних процесів у природокористуванні і переплетінням економічних та природних процесів; – специфікою відносин власності на природні ресурси; – специфікою ринкових відносин в екологічній сфері і значною роллю держави в управлінні природокористуванням [18, с. 45]. Треба зазначити, що механізм управління такого призначення має бути вбудований у загальну економічну систему, а не бути розрізненим набором методів та інструментів, спрямованих на вирішення тих чи інших екологічних проблем [10]. Існуючий в Україні механізм управління в екологічній сфері, можна віднести до м’якого типу, який має за мету, в основному, боротьбу з негативними екологічними наслідками, а не з причинами виникнення екологічних деструктивних впливів [17, с. 21]. 180 Актуальні проблеми державного управління. – № 2 (42) Головною метою механізму управління екологічною складовою є: – стимулювання до зменшення шкідливого впливу на довкілля; – стимулювання раціонального використання та збереження компонентів довкілля, зменшення показників ресурсомісткості; – створення за рахунок коштів, отриманих від екологічних зборів та платежів, джерел фінансування природоохоронних заходів, незалежних від державного та місцевого бюджетів [16, с. 207]. Головними недоліками існуючого механізму охорони навколишнього середовища на регіональному рівні є: – плата здійснюється вже після нанесення збитків навколишньому середовищу; – ставки платежів майже завжди встановлюються централізовано, а не з урахуванням реальних ринкових процесів; – часто в реалізації існуючого механізму ускладнюючим є “людський фактор” на стадіях узгодження, вирішення та затвердження, що не виключає можливість корупції; – даний механізм не стимулює використання підприємствами сучасних природоохоронних технологій [12]. На нашу думку, механізм державного управління в екологічній сфері має носити комплексний характер. Пропонуємо таку структурну схему такого механізму (рис. 1). Розглянемо запропонований комплексний механізм. Важливу роль у реалізації такого механізму, у першу чергу, відіграє інституційне забезпечення. У контексті здійснення адміністративної реформи в Україні система органів державного контролю у сфері охорони довкілля зазнала суттєвих змін. Так, 9 грудня 2010 р. Президент України підписав Указ “Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади” № 1085, яким з метою оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, усунення дублювання їх повноважень, забезпечення скорочення чисельності управлінського апарату та витрат на його утримання, підвищення ефективності державного управління та, відповідно до п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції України [2, с. 334] оптимізовано систему органів державного управління у сфері охорони навколишнього середовища в Україні. Проте сьогодні не ухвалено уніфікований законодавчий акт, який містив би вичерпний перелік органів, що мають здійснювати державний контроль у цій сфері. Інституційне забезпечення державного управління в екологічній сфері на рівні регіону, а саме Івано-Франківської обл., можна зобразити так, як показано на рис. 2. Для забезпечення виконання цими органами своїх функцій в Україні створено відповідну законодавчу базу, однак, на жаль, на даному етапі цивілізаційного поступу ще не вдалося досягнути ефективності законодавчого забезпечення дієвості природоохоронної політики. Регіональне управління та місцеве самоврядування 181 Об’єкти природоохоронної діяльності: - Довкілля - Техногенн о-н ебезпечні об’єкти - Суб’є кти господарської діяльн ост і - Соціум Інфо рмаційне заб ез печення Інформаційне забезпечення Інформаційне забезпеч ення Інформаційне забезпеч ення Економ ічн і норм ативи і лім іти п ри забрудненні НС Еколого – е кономічни й контр оль Санкції та штрафи за п орушен ня пр и- родоохоронног законодавства По датко ві піль ги, податкови й кредит Платежі і податки за забруднення НС Метод и управління природо охоронною діяльністю Ор ганізаційн о Соціально-пс ихологічні -адміністративні Р егіон альне інституційне за безпечення Фінансове забезпечення Нормативно-правове забе зпеченн я Закони і під законні нормативно- правові акти З де ржавно де бюджету З прибутку підпри- ємств З еко логіч- ний і стра- хових фондів Кредити банків Стратегії, програми, проекти в екологічній сфері Державна екологічна політика Еко номічні інструменти і важелі Науково-технічне забезпечення ні дослідж ення Фундаменталь Прикладн і дослідженн я Дослідно - конструкторсь кі роботи Еко логічний мар кетинг Еколо гічний к онтро лінг Екологічний мо ніторинг Освітня діяльність Еко логічне вихова ння Культурна діяльнсть Рис 1. Комплексний механізм державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища 182 Актуальні проблеми державного управління. – № 2 (42) Інституційне забезпечення державного управління у сфері екології в Івано-Франківській області Виконавчі органи Контролюючі органи Державне управління охорони навколишнього природного середовища в області Юридичний сектор Відділ бухгалтерського обліку, кадрового, документального та господарського забезпечення Відділ комплексного управління та координації природоохоронної діяльності Відділ комплексного управління та координації природоохо- ронної діяльності у складі Відділ розвитку екологічної мережі, заповідної справи та біологічних ресурсів Відділ регулювання техногенних навантажень, державної екологічної експертизи та регуляторної діяльності Обласна державна адміністрація у складі Головне управління економіки у складі Сектор екології, природокористування та мінерально-сировинних ресурсів Виконавчий комітет Івано- Франківської міської ради у складі Управління економіки та інтеграційного розвитку у складі Відділ енергозбереження та комунальних підприємств у складі Сектор сталого розвитку Івано-Франківська у складі обласна рада Комісія обласної ради з питань екології, раціонального природокористування, рекреації та розвитку туризму Івано-Франківське обласне управління лісового та мисливського господарства Івано-Франківське обласне управління водних ресурсів Головне управління Держкомзему в Івано- Франківській області Державна екологічна інспекція в Івано-Франківській області у складі Юридичний сектор Відділ бухгалтерського обліку, адміністративно-господарського і кадрового забезпечення, контролю виконання та зв?язків з громадськістю та ЗМІ Відділ оперативного міжрайонного контролю Відділ екологічного контролю біоресурсів та природно- заповідного фонду Відділ екологічного контролю водних об?єктів, атмосферного повітря та поводження з відходами Відділ екологічного контролю за використанням і охороною земель та надр Відділ екологічного контролю та радіаційної безпеки на митниці Відділ інструментально-лабораторного контролю Прокуратура Івано-Франківської області у складі Івано-Франківська міжрайонна природоохоронна прокуратура Державна податкова служба в Івано- Франківській області у складі Управління оподаткування юридичних осіб у складі Відділ адміністрування платежів за землекористуван ня та місцевих податків і зборів Державна фінансова інспекція в Івано-Франківській області Головне управління Держкомзему у Івано-Франківській області у складі Управління державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель Рис. 2. Інституційне забезпечення державного управління у сфері екології в Івано-Франківській обл. Регіональне управління та місцеве самоврядування 183 Це можливе за умови формування більш ефективної структури органів державного управління охороною навколишнього середовища і розмежування повноважень у цій сфері між усіма гілками влади. Адже, така кількість органів державного управління та наявність подвійних, а то й потрійних систем підпорядкування значною мірою перешкоджає здійсненню ефективного управління. Наприклад, варто урегулювати контролюючі функції органів державного управління, так як їх здійснення виконавчими органами місцевої влади є суто декларативними, без конкретних засобі впливу, що робить ці повноваження недієвими та зайвими. Також при виконавчих органах районних, міських, селищних рад немає створених відділів екології, які би займалися тільки питаннями охорони навколишнього середовища, а не паралельно ще й комунальними проблемами територій, що нерідко ототожнюються з природоохоронними. Беззаперечним є той факт, що реалізація механізмів державного управління екологічною складовою є неможливою без застосування сучасних інформаційних технологій, тобто належного інформаційного забезпечення, яке необхідне на кожному етапі реалізації екологічної політики в цілому. Зокрема серед форм інформаційного забезпечення слід назвати такі, як “інформаційний моніторинг”, “інформаційну діагностику”, “інформаційний супровід” тощо.

Найпоширенішими є інформаційний моніторинг та інформаційний супровід. Інформаційний моніторинг визначається як технологія безперервного інформаційного спостереження за об’єктом у фіксованому інформаційному полі за вибраними індикаторами для діагностики і прогнозу розвитку об’єктів [19, с. 29]. Інформаційний супровід – сукупність робіт, спрямованих на забезпечення необхідною інформацією, починаючи від наукових досліджень і закінчуючи екологічним контролінгом усіх господарських процесів. Треба зазначити, що реалізація ефективної екологічної політики можлива лише за умови наявності ефективного нормативно-правового забезпечення, що є сукупністю відповідних законодавчих актів, методик, нормативів, норм, які встановлюють права, обов’язки, обмеження, процедури тощо щодо реалізації екологічної політики.

Повинна здійснюватись їх постійна систематизація, конкретизація, усунення існуючих протиріч і вдосконалення. Також варто зазначити, що в сучасному світі для забезпечення ефективності механізму державного управління в екологічній сфері необхідним є застосування економічних інструментів, виходячи із принципів сталого та збалансованого еколого-економічного розвитку. Такими інструментами та важелями є податкові пільги, податкові кредити, платежі за забруднення навколишнього середовища, еколого-економічний контроль, санкції та штрафи за порушення природоохоронного законодавства. Неможливо перебільшити значення науково-технічного забезпечення, зокрема таких його складових, як фундаментальні дослідження, прикладні дослідження та дослідно-конструкторські роботи. Фундаментальні наукові 184 Актуальні проблеми державного управління. – № 2 (42) дослідження – це основа для наукового прогресу, що являють собою наукову теоретичну та (або) експериментальну діяльність, спрямовану на одержання нових знань про закономірності розвитку природи, суспільства, людини, їх взаємозв’язку. Під прикладними дослідження розуміють наукову діяльність, спрямовану на одержання нових знань в екологічній сфері, що можуть бути використані для практичних цілей [1]. Дослідно-конструкторські роботи – сукупність взаємопов’язаних процесів зі створення нових або модернізації діючих природоохоронних засобів екологічно чистої продукції, виготовлення та випробування їх дослідних зразків [6]. Для ефективного функціонування комплексного механізму управління навколишнім середовищем вважливим є також застосування організаційно- адміністративних та соціально-психологічних методів управління. Одним з найважливіших адміністративних методів є екологічний моніторинг – комплексна система спостережень, збору, обробки, систематизації та аналізу інформації про стан навколишнього середовища, який дає його оцінку і прогнозує зміни, розробляє обґрунтовані рекомендації для прийняття управлінських рішень [8]. Під екологічним контролінгом слід розуміти систему екологічного планування, обліку, контролю, аналізу та аудиту, реалізацію яких сприяє обґрунтуванню альтернативних підходів при здійсненні оперативного і стратегічного управління, спрямованих на підвищення еколого-економічної ефективності діяльності [13, с. 6]. На даному етапі суспільного розвитку все більша увага надається і такому методу управління, як екологічний маркетинг – управлінська функціональна діяльність у складі загальної системи менеджменту підприємства, спрямована на визначення, прогнозування та задоволення споживацьких потреб таким чином, щоб не порушувати екологічної рівноваги в довкіллі й не завдавати шкоди здоров’ю людей [4]. Очевидно, що забезпечення ефективності комплексного механізму державного управління неможливе без належного фінансового забезпечення. Це, передусім, вимагає перегляду механізму акумуляції коштів, принципів і процедур вкладання мобілізованого капіталу, вдосконалення банківської системи тощо. Нарешті, ефективний механізм охорони довкілля має базуватися на збалансованому поєднанні примусово-обмежувальних і стимулюючо- компенсаційних регуляторів, що забезпечить сприятливіші умови для природокористування, а також для застосування екологічно безпечних технологій і методів господарювання. Також необхідно істотно збільшити природоохоронні виплати з державного та місцевого бюджетів, впровадити ефективний економічний механізм природокористування, сформувати ринок екологічних послуг, систему екологічної сертифікації, ліцензування та аудиту, передбачити розвиток лізингу у сфері природокористування, розробити систему державної підтримки екологічного підприємництва [11]. Регіональне управління та місцеве самоврядування 185 Таким чином, для забезпечення максимальної ефективності державного управління в екологічній сфері запропоновано концепцію застосування комплексного механізму управління, який поєднує науково-технічне забезпечення, використання сучасних інформаційних технологій, економічних інструментів і важелів, методів управління довкіллям, удосконалення наявної структури системи органів державного управління. Державне управління в екологічній сфері – процес складний, і тільки застосування комплексного підходу в змозі забезпечити вирішення викликів і проблем у суспільстві.