Територіальні громади -учасники цивільних правовідносин

Загальні положення. Поряд з фізичними та юридичними особами учасниками цивільних відносин ЦК визнає державу Україна (далі - дер­жава), Автономну Республіку Крим (далі - АРК), територіальні грома­ди, іноземні держави та інші суб'єкти публічного права (ч. 2 ст. 2); за­кріплює правові форми участі держави, АРК, територіальних громад (далі - публічних утворень) у цивільних відносинах (статті 167-169); ви­значає органи та представників, через яких вони можуть діяти у цих від­носинах (статті 170-173); встановлює засади відповідальності за їх зо­бов'язаннями (статті 17Ф-176).

Включення публічних утворень до кола учасників цивільних відно­син пояснюється необхідністю вирішення останніми поряд з публічни­ми, загальнодержавними, місцевими задачами додаткових, допоміжних

Розділ II

ЦЩІЛЬНІ ПРАВОВІДНОСИНИ

Є1

завдань як учасників майнових відносин, що потребує наділення цих ут­ворень цивільною правоздатністю. Поєднання у останніх владних пов­новажень з цивільною правоздатністю визначає і особливий підхід до ви­знання публічних утворень учасниками цивільних відносин. ЦК відокремив публічні утворення від таких суб'єктів цивільних відносин як фізичні особи та юридичні особи, хоча і визнав, що публічні утворен­ня діють у цих відносинах на рівних правах з іншими учасниками, тобто користуються одним і тим самим правовим режимом.

Слід зауважити, що при розробленні нового ЦК пропонувалося державу, АРК і територіальні громади разом з іншими публічними утвореннями (органами державної влади, органами влади АРК, орга­нами місцевого самоврядування, державними підприємствами тощо) визнати юридичними особами публічного права¹, охопивши, таким чином, терміном «юридична особа публічного права» майже всі види публічних утворень: від господарюючих публічних організацій, орга­нів державної влади, органів місцевого самоврядування до публіч­но-владних організацій. Вважаємо, цей підхід мав суто утилітарний характер, а саме бажання обійтися традиційними інститутами цивіль­ного права з тим, щоб не виділяти нового додаткового суб'єкта ци­вільного обороту. Виходячи з того, що публічні утворення - не при­родні, а штучні, логічним було прирівняти їх у межах цивільного обороту до статусу штучного утворення - юридичної особи. Між тим при застосуванні даної концепції виникає певне протиріччя, якого не просто позбутися. Зокрема, держава - це універсальна політико-управлінська система в суспільстві, що виконує публічні функції і ви­ступає у цьому і як цілісний суб'єкт, і як система пов'язаних між со­бою інститутів і структур, що здійснюють її функції. Конститутив­ною ознакою держави завжди є публічна влада. А звідси - вступ держави у цивільні відносини, що засновані на засадах юридичної рівності і вільного волевиявлення їх учасників, по суті, призводить до руйнації вказаних засад, не зважаючи на те, який статус державі буде надано для участі у цивільних відносинах. Можна, безумовно, пого­дитися з тим, що у вказаних відносинах публічні утворення не мо­жуть проявляти свої публічно-владні властивості². Але як цього до­сягти?³ Цивільну правоздатність, наприклад, держави неможливо розглядати ізольовано від її політичної влади⁴.

¹ Напр., законодавство Німеччини визнає публічно-владні утворення юридичними
особами публічного права.

² Белое В. А. Гражданское право. Общая и Особенная части: Учеб. - М.: АО «Центр
ЮрИнфоР», 2003. - С. 108.

³ Певні рекомендації щодо цього наводить проф. Ю. Г. Басін (див.: Його: Правовое
регулирование сделок, заключаемых государством. Цивилистические исследования. -
Вып. первый: Сб. науч. труд, памяти проф. И. В. Федорова / Под ред. Б. Л, Хаскельбер-
га, Д.О. Тузова. - М.: Статут, 2004. - С. 18-35.

⁴ П. Виткявичюс. Гражданская правосубъектность Советского государства. - Виль­
нюс: Минтис, 1978.-С. 76.

До того ж державі притаманна правотворча функція, а це означає, що вона сама визначає порядок, форми і характер належних їй прав у межах цілей свого існування.

Саме для уникнення вказаного протиріччя законодавець вже в останній редакції нового ЦК відійшов від згаданої вище концепції, сприйнявши традиційну теорію держави і не відніс ні державу, ні ін­ші публічні утворення до юридичних осіб публічного права, визнав­ши, між тим, їх самостійними учасниками цивільного обороту.

Перелік публічних утворень, що діють у цивільних відносинах, грунтується на системі адміністративно-територіального устрою Ук­раїни (ст.133 Конституції) і є вичерпним. Причому, хоча держава тра­диційно визнавалася особливим суб'єктом цивільних відносин, чіт­кого її статусу як безпосереднього суб'єкта останніх законодавство не визначало. Нормативно регулювалися лише окремі аспекти участі держави у цивільному обороті, зокрема перехід у її власність деяких видів майна (статті 136, 137 ЦК УРСР), відшкодування шкоди, запо­діяної незаконними діями державних і громадських організацій, а та­кож службових осіб (ст. 442 ЦК УРСР), участь держави у спадкових відносинах (ч. 2 ст. 524, ст. 534 ЦК УРСР). Новий ЦК визначив статус держави у цивільних відносинах, визнавши її нарівні з АРК і терито­ріальними громадами учасником цих відносин. Визнання АРК і тери­торіальних громад учасниками цивільних відносин обумовлюється здійсненням територіальної автономії та місцевого самоврядування.

Всі публічні утворення діють у цивільних відносинах на рівних пра­вах з іншими їх учасниками. Але яким чином це досягається? Розу­міючи, що до цивільного обороту залучаються нові учасники, закон встановив: вони набувають і здійснюють права та обов'язки через від­повідні органи у межах компетенції¹ останніх, яка встановлена законом. Держава набуває і здійснює права та обов'язки через органи державної влади, АРК - через органи влади АРК, територіальні громади - через органи місцевого самоврядування (статті 170—172 ЦК). Зокрема, відпо­відно до Конституції України, а також Закону України «Про Верховну Раду АРК»² вищим представницьким органом АРК є Верховна Рада АРК. Це ж стосується й Ради міністрів АРК (ст. 136 Конституції).

Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»³ місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (виконавчі комітети, відділи, управління тощо) — ч. 2 ст. 2; ст.11. Органи місцевого самоврядування від імені та у інте-

¹ Категорія «компетенція» пов'язана із встановленням публічно-правового статусу
відповідного органу державної (публічної) влади, а тому не є цивільно-правовою і пере­
дбачається нормами конституційного або адміністративного права.

² Прийнятий 10 лютого 1998 р.//Відомості Верховної Ради України.-1998. -№99.-
Ст. 191.

³ Стаття 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня
1997 р. // ВВР України. - 1997. -№ 24. - Ст. 170.

" «Цивільне право України», т. 1

Розділ П

ЦИВШЬНІ ПРАВОВІДНОСИНИ

ресах територіальних громад здійснюють правомочності щодо воло­діння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, у тому числі виконують усі майнові операції, можуть пере­давати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати пи­тання їх відчуження, визначати в договорах умови використання і фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у корис­тування і оренду (ч. 5 ст. 60 Закону).

Для того, щоб не руйнувати основний принцип цивільно-правово­го регулювання у відносинах за участю публічних утворень, для яких основною ознакою є і залишається публічна влада (а це стосується не тільки держави, а у певній мірі також АРК і територіальних гро­мад), законодавець знаходить їм для участі у цих відносинах заміну, застосувавши відому цивільному законодавству модель представ­ництва. Враховуючи те, що відповідно до доктрини цивільного права до участі у цивільному обороті допускаються тільки ті організації, що є юридичними особами, органам влади надається статус юридичних осіб публічного права. Саме ці органи (органи державної влади, орга­ни влади АРК, органи місцевого самоврядування) є суб'єктами ци­вільно-правових відносин.

Між тим до останнього часу в науковій літературі стосовно право­вого статусу цих органів теж існували різні точки зору. Одні правни-ки вважали, що вони повинні мати статус юридичної особи, інші ж виступали проти цього, висловлюючи побоювання, що поява юри­дичних осіб публічного права перетворить державний апарат у ци-вілістичну структуру, по суті ототожнюючи такі поняття як державна служба і публічна юридична особа. Вважаємо, наведений підхід зву­жує поняття юридичної особи публічного права, а для перетворення державного апарату в цивілістичну структуру немає підґрунтя, бо ор­гани влади діють у цивільних відносинах тільки для виконання пев­них завдань.

До того ж новий ЦК поставив крапку у вирішенні цього питання. Для того, щоб стати учасником цивільних відносин, органи влади на­бувають статусу юридичної особи публічного права, будучи одним з її видів. Публічні юридичні особи - це публічні утворення, що мають на меті державні інтереси, тобто визнані державою і забезпечені пра­вом інтереси соціальної спільноти, задоволення яких слугує неодмін­ною умовою і гарантією її існування та розвитку. Порядок створення, організаційно-правові форми, правовий статус юридичних осіб пуб­лічного права визначається не положеннями цивільного законодав­ства, а нормами держаівного, адміністративного та інших галузей публічного законодавства. Звідси і основою їх виникнення є публіч­но-правовий акт, що одночасно визначає також внутрішню сторону відносин юридичної особи публічного права. Коли ж публічні юри­дичні особи стають учасниками цивільних відносин, на них, якщо ін-

ше не буде встановлено законом, поширюються правила ЦК (ст. 82), оскільки саме у цих випадках вони немов би прирівнюються до юри­дичних осіб приватного права, але, безумовно, ними не стають. При цьому вказані публічні утворення позбавляються будь-яких привілеїв перед іншими учасниками цивільних відносин — фізичними та юри­дичними особами.

У випадках і у порядку, встановлених законом, іншими норматив­но-правовими актами, від імені держави, АРК, територіальних гро­мад за спеціальними дорученнями можуть виступати фізичні та юри­дичні особи, органи державної влади, органи влади АРК та органи місцевого самоврядування (ст. 173 ЦК). Так, відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» певні повноважен­ня для вступу в цивільно-правові відносини можуть бути покладені на сільського, селищного, міського голову, але у межах його компе­тенції (ст. 42).

Виходячи з викладеного вище, слід розрізняти, тим не менше: хто стає стороною у договорах, які укладаються такими представниками. Так, якщо договір укладається безпосередньо компетентним органом держави від її імені, остання і стає стороною цього договору. Саме у держави у такому випадку виникають права, обов'язки та відпо­відальність за невиконання або неналежне виконання умов договору. Навпаки, якщо договір укладається, наприклад, державним підпри­ємством без посилання на те, що воно діє як представник держави, то така публічна юридична особа діє як самостійний учасник цивільного обороту і за її дії держава не відповідає.

Публічні утворення як учасники цивільних відносин мають спеці­альну цивільну правоздатність, що відповідає меті їх створення.

Участь публічних утворень у цивільних відносинах. До цивільних відносин, у яких можуть брати участь публічні утворення, слід віднести речові, спадкові, зобов'язальні, виключні правовідносини тощо.

До суттєвих ознак учасників цивільних відносин ЦК відносить їх майнову самостійність (ст. 2). А це означає, що кожен з останніх має майно, яке належить йому на відповідному праві (титулі). Право власності — основне з речових прав, яке свідчить про майнову са­мостійність учасника. Звідси логічним є той підхід, що застосував за­конодавець при визначенні видів права власності, здійснивши її поділ за субєктним принципом, закріпивши існування таких видів права власності, як право власності Українського народу, право приватної власності, право державної власності та право комунальної власності (статті 324-327 ЦК),

Між тим ЦК не наводить переліку майна, що знаходиться у дер­жавній власності, встановлюючи лише, що у такій власності є майно, у тому числі грошові кошти, яке належить державі Україна (ч. 1 ст. 326). Перелік вказаного майна містить Закон України «Про влас­ність», ст. 34 якого встановлює, що у державній власності перебуває майно, яке, зокрема, забезпечує діяльність Верховної Ради України та