Уровень 16 страница

Техническое обеспечение заключается в организации и осуществлении технически правильной эксплуатации, ремонта и эвакуации машин и других технических средств, состоящих на оснащении формирования, а также в обеспечении их техническим имуществом и горюче-смазочными материалами.

Транспортное обеспечение заключается в обеспечении формирований соответствующим транспортом для своевременного выдвижения формирований в район ведения спасательных работ. Например, сводная территориальная спасательная команда состоит из 198 чел., включающих спасательную группу, группы эвакуации людей и имущества и группу дегазации (дезинфекции). Команда укомплектована при наличии:

бульдозеров 2

экскаваторов 3

автокранов 2

компрессорных станций 2

электростанций силовых 2

грузовых автомобилей 11

автобусов 20

автоцистерн 3

поливочных машин 3

аварийно-ремонтных машин 4

пескоразбрасывателя 1

автотопливозаправщика 1

трейлера 1

газосварочных аппаратов 5

Особенности проведения АСиДНР в очаге комбинированного поражения. Очагом комбинированного поражения (ОКП) считается территория, в пределах которой в результате воздействия двух или более видов СМП и других средств поражения произошли массовые поражения людей, с/х животных и растений, разрушения и повреждения зданий и сооружений.

Спасательные работы в ОКП характеризуются необходимостью: одновременного или последовательного привлечения специально подготовленных и оснащенных, различных по своему назначению сил и средств, способных к действиям в условиях применения противником разных видов ОМП;

обязательным использованием всем личным составом воинских частей ГО и формирований СИЗ органов дыхания и кожи и обеспечения пораженных противогазами;

проведения режимных изоляционно-ограничительных мероприятий для локализации очага от окружающих районов;

проведения экстренной профилактики личного состава, участвующего в ликвидации очага, а также населения, оказавшегося в очагах поражения, путем применения антидотов, радиационных препаратов, противобактериальных и других средств;

организации санитарной обработки людей с учетом их поражения радиаоктивными, отравляющими веществами и биологическими средствами;

одновременного проведения дегазации, дезинфекции и дезактивации проездов (проходов), путей эвакуации, защитных сооружений и транспорта;

срочной эвакуации пораженных в лечебные учреждения, а остального населения - в безопасные места.

Решение о проведении АСиДНР в ОКП принимает начальник ГО субъекта Федерации на основании данных всех видов разведки (инженерной, пожарной, медицинской, радиационной, химической и биологической). В этом решении он, кроме обычных вопросов, дополнительно определяет пункты размещения и порядок эвакуации населения из районов химического и радиоактивного заражения; районы карантина и обсервации, сроки их установления, порядок обеспечения формирований средствами защиты, а также препаратами для оказания помощи населению; участки местности и объекты, подлежащие дегазации, дезактивации или дезинфекции в первую очередь; объем и содержание противоэпи-демиологических, специальных профилактических и санитарно-гигиенических мероприятий.

При организации АСиДНР необходимо учитывать многообразие привлеченных к работам сил ГО, действия которых в ОКП должны тщательно координироваться.

Действия подразделений воинских частей ГО, формирований общего назначения и служб в ОКП такие же, как и в очагах ядерного, химического и биологического поражения: определяется самый опасный поражающий фактор и принимаются меры по предотвращению или снижению до минимума его действия; затем ликвидируются последствия остальных факторов.

Смена сил ГО, работающих в очаге поражения при биологическом заражении, производится при строгом соблюдении режимных изоляционно-ограничительных мероприятий. Сменившиеся формирования и подразделения выводятся в районы, назначаемые в пределах зоны карантина или обсервации, где проводится их специальная обработка с учетом наличия радиоактивного и (или) химического заражения.

Глава 9 ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИЙ В ЧС

Нынешнюю ситуацию в России исследователи и политики все чаще называют системным кризисом. События в Приморье в конце 2000 г. и 2001 г., гибель АПЛ "Курск", пожар на Останкинской телебашне и т.д. следует отнести к "комплексным" или "системным", поскольку трудно назвать конкретную причину, одно ведомство или, тем более, одно лицо, несущее полную ответственность. Причинами этих событий стали совокупность экономических и социальных изменений, деградация управленческой и тех­нологической инфраструктуры.

Нынешнее положение России можно характеризовать сопоставлением жизненно важных показателей для российского общества и экономики со значениями, считающимися катастрофическими в мире (рис. 9.1). В настоящее время более, чем по 20 показателям страна находится в опасной критической зоне.

Сложившаяся ситуация требует государственного управления (регулирования) в области управления рисками и безопасностью в природно-техногенной сфере, единой государственной политики в области защиты населения и территорий в ЧС.

Принятая в 1997 г. "Концепция природно-техногенной безопасности Российской Федерации" представляет собой систему официально принятых взглядов на вопросы обеспечения защиты личности, общества и государства от негативных проявлений производственных и транспортных аварий, катастроф и стихийных бедствий.

Возникновение ЧС техногенного характера связано с наличием внутренних и внешних источников опасностей техногенного характера.

dd Предельно 50 -----------------------------------------------------------

Рис. 9.1. - Соотношение предельно критических мировых и реальных показа­телей развития российского общества в 1996 г.,%: 1 - уровень промышленного производства; 2 - доля импортных продуктов питания; 3 -доля населения, живущего за чертой бедности; 4- уровень безработицы; 5 - доля лиц старше 65 лет к общей численности населения; 6 - экологические потери по отношению к ВВП; 7 - доля в экспорте продукции обрабатывающей промышленности; 8 - доля в экспорте высокотехнологичной продукции; 9 - доля в ВВП государственных ассигнований на науку

30 20 10

Наиболее опасными из внутренних источников опасностей являются:

продолжающиеся кризисные явления в экономике России и снижение уровня государственного контроля над базовыми отраслями экономики;

снижение эффективности государственного управления отраслями экономики и организациями;

прогрессирующий износ средств производства, особенно на предприятиях химического комплекса, нефтегазовой, металлургической и горнодобывающей промышленности;

резкое снижение темпов обновления основных фондов, особенно на предприятиях добывающих отраслей;

увеличение масштабов использования опасных веществ и материалов;

снижение уровня государственного надзора в добывающих и перерабатывающих отраслях экономики, упадок культуры производства, государственной и технологической дисциплины;

снижение уровня профессиональной подготовки персонала предприятий промышленности;

сложность выполнения требований по технике безопасности в промышленности, на транспорте, энергетике, сельском хозяйстве, системах управления в условиях финансово-экономического кризиса;

отсутствие в современной нормативно-правовой базе требований к частным предприятиям по защите окружающей среды, ограничивающих размещение на территории страны потенциально опасных производств;

ухудшение общей социально-экономической обстановки в государстве.

К внешним источникам техногенных угроз относятся:

сохраняющаяся опасность трансграничного переноса загрязнений и распространения особо опасных токсичных веществ и инфекционных заболеваний;

возникновение на иностранных территориях глобальных техногенных катастроф трансграничного характера;

международный техногенный терроризм.

В настоящее время осуществляется переход в государственной политике страны в области защиты населения и территорий (ЗНиТ) от концепции "реагировать и выправлять" к концепции "предвидеть и предупреждать".

Основными целями системы обеспечения безопасности в природ но-техногенной сфере являются:

защита жизненно важных интересов личности, общества и государства от опасностей техногенного и природного характера;

эффективное противодействие внутренним и внешним природным и техногенным опасностям;

обеспечение безопасности жизнедеятельности населения в чрез­вычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Реализация целей и задач системы обеспечения безопасности в природно-техногенной сфере обусловливается правильным выбором принципов ее построения, главными из которых являются:

соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества, государства и их взаимная ответственность за обеспечение безопасности в природно-техногенной сфере;

комплексность, экономичность, достаточность и своевременность мероприятий, выполняемых в целях обеспечения безопасности;

сочетание централизма в управлении процессами обеспечения безопасности с активным участием и инициативой субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в осуществлении соответствующих мероприятий;

организация руководства системой в соответствии с существующей структурой государственной власти и управления экономикой;

системность, определяющая безопасность в природно-техногенной сфере как элемент общей системы национальной безопасности России;

функционально-территориальный подход к обеспечению безопасности;

максимально полное соответствие организации системы требованиям мирного и военного времени;

взаимосвязь национальной и международной сфер обеспечения безопасности.

Основными направлениями государственного регулирования в области управления рисками и безопасностью в природно-техногенной сфере являются:

создание нормативно-правовой базы;

осуществление научно-технической политики государства в области ЗНиТ от ЧС;

совершенствование организационных методов государственного регулирования;

совершенствование экономических механизмов предупреждения ЧС и смягчения их последствий.

9.1. Государственное регулирование в природно-техногенной сфере в

промышленно развитых странах

В различных странах мира в зависимости от исторических, эко­номических, политических, социальных и других условий сложились в основном три концептуальных подхода к решению проблем безопасности. Первый подход базируется на принципе "ненулевого риска", второй -детерминистский подход, и третий подход сочетает в себе принцип "ненулевого риска" и элементы детерминизма.

В 1980-е гг. концептуальный подход "ненулевого риска" утвердился в США, Великобритании, Голландии. Такой подход предполагает невозможность достижения абсолютной безопасности и ориентирует на установление научного и экономически обоснованного риска.

В Германии обеспечение промышленной безопасности основывается на детерминистском подходе, который предполагает создание безопасных технологий с практически " нулевым" риском, поэтому управление безопасностью осуществляется через процедуру выдачи лицензий.

Подход к обеспечению безопасности, принятый в Японии, отличается своеобразием, связанным с культурными и политическими традициями. Этот подход основывается на принципе "ненулевого риска" в сочетании с элементами детерминизма. Свидетельством наивысшей эффективности японского подхода является показатель ежегодной смертности на химическом производстве - самый низкий среди промышленно развитых стран.

Современная практика обеспечения промышленной безопасности основывается на системном подходе к тому, что происходит в сложных технологических системах, в частности, во время производственных процессов. В результате возникает необходимость оптимизации всех аспектов производства и снижения риска (вероятности) возникновения аварий, подрывающих экономическую эффективность предприятий. Тяжелые последствия промышленных аварий заставляют минимизировать наносимый ущерб, для этого необходимо, в первую очередь, выявить причины их возникновения и дать реальную оценку вероятности их возникновения.

Важнейшим вопросом для принятия решения по обеспечению безопасности производства является определение того, какая степень риска аварий (опасности) может считаться приемлемой и обеспечить нормальные условия для деятельности предприятий и работающего на нем персонала. Один из подходов свое прикладное воплощение получил в виде принципа практически достижимого уровня безопасности (as low as practically achivable) - ALAPA, при котором уровень опасности в ходе промышленной деятельности должен быть настолько низким, насколько это может быть практически осуществимо в данных условиях. При этом необходимо обеспечить, чтобы приемлемый уровень не был в то же время результатом чрезмерных затрат на обеспечение производственной безопасности.

Отсюда вытекает введение другого общего принципа - разумно достижимого уровня безопасности (as low as reasonably achivable) - ALARA, т. е. установление такого низкого уровня опасности, который можно обоснованно обеспечить при существующих условиях. Этот принцип имеет особое значение для правовой практики, поскольку дает основания для судебной практики достаточно широко интерпретировать понятие "разумность" осуществляемых мер по обеспечению безопасности и исходя из этого определять размеры убытков и вину ответственных за нарушение норм закона должностных лиц.

Особенности анализа и оценки риска в этом случае заключаются в том, что рассматриваются возможные причины и степень вероятности возникновения аварий, а также потенциально негативные последствия, которые могут возникать в результате отказов в работе технологических систем. Результаты анализа риска имеют важное значение для принятия обоснованных и рациональных решений как при проектировании промышленных объектов, выборе мест их размещения, режиме функционирования, сроках и методах обслуживания и ремонта, так и для организации мероприятий по предупреждению ЧС техногенного характера, создания систем обеспечения безопасности.

Западные специалисты считают, что опасность технологических катастроф в современном мире возрастает как за счет повышения их вероятности, так и за счет увеличения масштабов возможного ущерба, несмотря на проводимые превентивные мероприятия. По данным Международной организации труда, частота крупных аварий в мире на протяжении последних 40 лет возрастала по экспоненте. Согласно данным Центра ООН по транснациональным корпорациям и ЮНЕП с 1970 по 1985 гг. на промышленных предприятиях в мире произошло 200 тыс. аварий, а с 1985 по 1995 гг. -; более 180 тыс. аварий. Исследование 5 тыс. наиболее серьезных аварий показало, что 90...95% из них произошли в про-мышленно развитых странах.

Анализируя результаты расследований крупных промышленных аварий за рубежом, среди факторов, обусловливающих тенденцию роста числа аварий, можно выделить:

общее увеличение объемов промышленного производства;

рост числа предприятий с высокой степенью концентрации производства, увеличение и концентрация энергетического потенциала;

увеличение в промышленности доли высоких технологий и сложности технологических систем;

увеличение взаимозависимостей различных по характеру производств и усложнение инфраструктуры;

высокие скорости производственных процессов, сжатые сроки введения производств в эксплуатацию, жесткая конкуренция во многих случаях исключают проведение в полном объеме необходимого (или желательного) комплекса мероприятий и работ по обеспечению максимальной безопасности;

сложность проектирования промышленных комплексов и участие в нем большого числа организаций, способствующих " размыванию" конкретной ответственности за безопасность всего комплекса;

сложности, связанные с организацией эффективного международного сотрудничества.

Одним из важнейших социальных факторов обеспечения про­изводственной безопасности является существование государственных механизмов регулирования в этой сфере.

Увеличение опасностей, связанных с промышленной деятельностью, особенно крупными авариями и их негативными последствиями, привели в последние десятилетия в западных странах к пониманию необходимости введения государственного контроля за деятельностью предприятий, разработки и создания специализированных государственных учреждений, уполномоченных решать многочисленные проблемы, связанные с промышленной деятельностью и обеспечением безопасности, минимизацией ущерба от промышленной деятельности и негативного воздействия на окру­жающую природную среду.

С учетом того, что риск любой аварии, в том числе и крупной, никогда не может быть полностью устранен, задача, в сущности, сводится к тому, чтобы с помощью различных государственных (по возможности в масштабах страны) мероприятий снизить этот риск до "приемлемого" уровня, т.е. такого, который могли бы принять и с ним согласиться как отдельные люди, так и общество в целом. Однако следует учитывать, что вопрос о "приемлемости" риска связан с рядом трудностей, поскольку люди по-разному воспринимают опасности, вытекающие из их деятельности или условий жизни.

Достаточно быстро, всего лишь на протяжении двух -трех десятилетий, в большинстве промышленно развитых стран были созданы развитые системы государственных органов, в совокупности образующие механизм государственного регулирования и контроля за уровнем производственной безопасности практически во всех отраслях промышленности. Эти механизмы действуют на основе принимаемых парламентами законов или других обязательных для выполнения актов. Анализ государственного механизма регулирования в промышленно развитых странах показывает, что он складывается, в основном, из двух взаимосвязанных, взаимозависимых видов деятельности - законодательной и исполнительной. Характерно, что пики законодательной деятельности в сфере производственной безопасности во многих случаях приходятся на периоды возникновения крупных аварий, поскольку именно в это время отмечается активизация общественности за принятие мер по ужесточению государственного контроля за работой особо опасных промышленных предприятий. Можно выделить ряд общих принципов, на основе которых действует система государственного регулирования в промышленно развитых странах Запада в сфере обеспечения производственной безопасности. Они свойственны регулирующим механизмам практически всех развитых стран, хотя по понятным причинам в каждой из них имеются свои специфические особенности и существует разная степень регламентации процедур, правил и норм.

Общей целью государственного регулирования в сфере произ­водственной безопасности является:

ограничение в установленных законом пределах тех видов про­изводственной деятельности, которые связаны с риском нанесения материального ущерба, вреда здоровью людей и т.д.;

осуществление контрольных функций, выявление нарушений действующих законов, процедур и принятие административных и других мер по прекращению противоправной деятельности;

разработка нормативных документов для использования в за­конодательной и административной деятельности.

Государственное регулирование осуществляется через центральные или местные органы власти, департаменты, комитеты, комиссии, муниципалитеты или же в некоторых случаях через муниципальных чиновников. Во многих развитых в промышленном отношении странах существенное значение в реализации механизма государственного регулирования придается участию различных общественных организаций, а также объединениям жителей соответствующих регионов или районов. Участию общественности в решении вопросов, связанных с промышленной безопасностью, особенно с размещением высокорисковых предприятий, придается особенно серьезное значение в Великобритании, где, например, в состав Комиссии по здравоохранению входят представители многих заинтересованных общественных организаций.

В сфере регулирования безопасности в последние годы можно г последить тенденцию усиления значения количественных показателей при анализе и оценке риска от промышленных аварий, оценке ущерба от их последствий. При этом можно выделить ряд специфических аспектов в процессе государственного регулирования в сфере безопасности в развитых странах:

широкое распространение системы лицензирования, т.е. выдачи разрешений на проектирование, строительство и эксплуатацию промышленных предприятий, особенно опасных с точки зрения возможных аварий или негативных последствий для населения и окружающей природной среды;

ответственность конкретных производителей (в том числе и уголовная) за нарушение законодательства и нанесенный ущерб, при этом государство никакого отношения к возмещению нанесенного ущерба не имеет (за исключением отдельных случаев, например, аварий в атомной энергетике);

широкое участие муниципальных органов в процессе обеспечения производственной безопасности на предприятиях, расположенных на территории муниципалитета, независимо от того, кто является собственником предприятия;

проведение инспектирования производств независимыми экспертами и аудиторскими организациями при оценках состояния безопасности на промышленных предприятиях, что обеспечивает большую объективность оценки реального положения на производстве;

большая роль страхования промышленного риска, особенно в отношении высокоопасных производств.

Важным элементом безопасного функционирования производств является развитая нормативно-правовая база. Нормативно-правовые системы отдельных государств иногда значительно различаются, что объясняется спецификой государственно-политического устройства, традициями, ходом исторического развития. В ходе проведенного анализа обозначились две большие части. Первая часть содержит изложение общих принципов и подходов к решению проблемы промышленной безопасности и определяет рамки этой деятельности. Вторая часть содержит детальные требования (нормы, стандарты, предписания), которые обеспечивают выполнение провозглашенных в законах подходов.

Эти требования как технического, так и административно-правового характера кладутся в основу более детальных технических документов, выпускаемых уполномоченными на это государственными исполнительными органами. Основным механизмом, который объединяет правовую основу системы регулирования производственной безопасности с регламентирующими положениями, в том числе и с конкретными обязанностями сторон, чья деятельность попадает под действие системы регулирования в про-мышленно развитых странах, является лицензия, т.е. официальный документ, который разрешает осуществление определенной деятельности или комплекса мероприятий, относящихся к проектированию, строительству, эксплуатации и выводу из эксплуатации конкретного промышленного объекта, для которого получение лицензии является по закону обязательным.

Существование лицензионной системы - одно из основных различий в деятельности по обеспечению промышленной безопасности между странами с рыночной экономикой и странами с административно-управленческими социально-экономическими системами. Необходимо подчеркнуть следующие три заметные тенденции, которые проявляются в нормативно-правовой сфере:

существующие в странах Запада развитые нормативно-правовые системы явились результатом длительной социально-политической эволюции;

интернационализация законодательной деятельности, что особенно заметно проявляется в деятельности межгосударственных группировок (например, Европейского союза);

растущая роль судов и судебной практики в рассмотрении дел, связанных с нарушением соответствующего законодательства.

С другой стороны, важнейшим компонентом обеспечения про­изводственной безопасности является экономический фактор. Проведение инженерно-технических, организационно-управленческих и других мер, направленных на предупреждение промышленных аварий и снижение связанного с ними ущерба, в большинстве случаев требует значительных финансовых затрат. Для некоторых отраслей промышленности за рубежом они достигают 20...25% общих расходов на создание производств. На комплексных производствах с непрерывными технологическими процессами снижение риска до желательного или установленного уровня может быть обеспечено за счет предельного усложнения систем безопасности. В такой ситуации нельзя исключить возможность, что эти затраты приведут к уменьшению рентабельности производств, т. е. к его экономической нецелесообразности.

Таким образом, экономические факторы устанавливают определенный предел снижения уровня опасности для каждого конкретного предприятия.

В результате принятия решений, связанных с проектированием, строительством и эксплуатацией предприятий и обеспечением на них безопасности, требуется сопоставление экономических показателей, относящихся в первую очередь к расходам, которые необходимо произвести для достижения допустимого уровня риска промышленных аварий с серьезными социальными, материальными и экономическими последствиями. При этом не должна упускаться из вида главная экономическая цель -получение прибыли за счет бесперебойной и эффективной работы.

В конце 60-х - начале 70-х гг. XX в. в промышленно развитых странах были разработаны методики оптимизации затрат, направленные на снижение технологического риска, среди которых наибольшее распространение получил анализ "издержки -выгоды", основанный на учете и сравнении издержек по обеспечению безопасности с ущербом, который может быть нанесен в результате аварий. Анализ "издержки -выгоды" является практическим ин­струментом, рассчитанным на использование при принятии решений, относящихся к сфере обеспечения производственной безопасности.

Ключевым вопросом процедуры анализа является определение того, превышают ли "выгоды", т.е. предотвращение вероятных аварий и связанных с ними потерь, "издержки", т.е. расходы на безопасность, которые придется нести на ее осуществление. В сущности анализ "издержки -выгоды" предпринимается для того, чтобы выявить оптимальные соотношения и компромиссные альтернативы между "выгодами" и "издержками" определенного действия или проекта.

В странах с рыночной экономикой одним из эффективных эко­номических рычагов, воздействующих на решение проблемы про­изводственной безопасности и снижения риска возникновения аварий (катастроф) техногенного характера, является страхование. Его основная функция - разложить материальный ущерб от аварий на многих участников сделки и таким образом облегчить бремя потерь для конкретного производства. При этом учет степени (показателя) риска вносит существенные коррективы в практику страхования. Известно, что в результате применения методов анализа и оценки риска, использования накопленных статистических данных в странах с рыночной экономикой существует развитая система стра­хования производственной деятельности, учитывающая многие аспекты и специфику различных типов производств повышенной опасности, что находит свое выражение в соответствующих страховых ставках. Так, страховые компании исходят из того, что промышленные аварии - трудно прогнозируемые события, а современное производство делает любые прогнозы в этой сфере ненадежными. Однако потенциально разорительные аварии и угроза банкротства заставляют производителей идти на страхование даже при очень высоких и казалось бы невыгодных ставках. Поэтому при решении вопроса о страховании учитываются все возможные аспекты производственной деятельности, влияющие на показатель степени риска, так как речь идет о крупных денежных затратах.

Еще одна заметная и на наш взгляд главная тенденция проявляется в деятельности органов государственного регулирования за рубежом. Она заключается в том, что основной акцент делается именно на предупреждение аварий. Ликвидация их последствий становится в определенном смысле вторичной функцией. Такой подход объясняется чисто экономическими соображениями: предупреждение любой аварии обходится дешевле чем ликвидация ее последствий и наносимый ею ущерб.

В этой связи целесообразно кратко рассмотреть подходы к решению данной проблемы в странах, где достигнуты наиболее положительные результаты в сфере обеспечения производственной безопасности и предупреждения чрезвычайных ситуаций.

К началу 1970-х гг. в английской экономике сложилась система разрозненных государственных органов, занимавшихся вопросами регулирования в сфере производственной безопасности и наделенных достаточно широкими полномочиями, в том числе и контрольными. Эти функции осуществляли пять правительственных департаментов и несколько ведомств более низкого статуса. Они действовали на основе принятых в разное время различных законодательных актов, имевших иногда лишь косвенное отношение к безопасности, что вело к определенным трудностям. В 1972 г. специально созданный парламентский комитет опубликовал доклад, в котором содержались выводы о необходимости усиления контроля за деятельностью потенциально опасных объектов и немедленного пересмотра действующих в этой сфере законов. Общее руководство предлагалось возложить на один специализированный административный орган на правительственном уровне. В 1974 г. рекомендации комиссии были одобрены и легли в основу закона, который был принят парламентом в том же году -