Глава 4. Региональные и местные бюджеты

Бюджеты субъектов федерации. Устойчивая тенденция последних десятилетий - регионализация экономических, политических и социальных процессов. Здравоохранение, образование, культура, хозяйственная инфраструктура, обеспечение правопорядка, национальные отношения во все большей мере становятся объектами регулирования законодательной и исполнительной ветвей власти регионов Российской Федерации. Соответственно растут масштабы и значение региональных бюджетов.

Специфика регионального бюджета в том, что он нацелен на развитие региональной составляющей производительных сил (а это, прежде всего, сельское хозяйство, пищевая промышленность, жилищно-коммунальное хозяйство, сфера услуг, хозяйственная инфраструктура и др.), а также на социальное развитие общности людей, проживающих на данной территории.

В соответствии с Бюджетным кодексом России, региональные бюджеты самостоятельны. Вместе с тем, они входят в состав бюджетной системы России и взаимодействуют при формировании своих доходов и расходов как с верхним звеном системы (федеральным бюджетом), так и с нижними звеньями (муниципальными бюджетами).

Отсюда - специфика формирования доходов региональных бюджетов. В основе их - закрепленные доходы. Это средства, напрямую поступающие в региональный бюджет, принадлежащие ему:

· региональные налоги - на имущество предприятий и организаций (или альтернативный налог на недвижимость - по выбору властей региона), дорожный налог, транспортный налог, налог с продаж, налог на игорный бизнес и региональные лицензионные сборы;

· доходы от приватизации и коммерческого использования имущества субъектов Российской Федерации.

Часть собранных на территории субъекта Федерации федеральных налогов представляет собой регулирующие доходы регионального бюджета. Экономический смысл регулирующих доходов в том, что они поступают в региональный бюджет из федерального, причем нормативы отчислений регулирующих доходов сверху вниз ежегодно утверждаются в процессе принятия федерального бюджета. Регулирующие доходы образуются в результате отчислений от налога на прибыль, НДС, акцизов, подоходного налога с физических лиц.

Однако для большинства региональных бюджетов явно недостаточно закрепленных и регулирующих доходов. Такие бюджеты нуждаются в дополнительной финансовой поддержке в виде трансфертов из Федерального фонда поддержки регионов, а также дотаций, субвенций и субсидий из федерального бюджета.

В итоге складывается многоступенчатая система формирования доходов региональных бюджетов. У нее есть свои достоинства:

· в условиях кризиса остродефицитные финансовые ресурсы централизуются в федеральном бюджете и расходуются под контролем федеральных властей (тем самым предотвращается распыление этих ресурсов);

· формируется механизм относительного выравнивания социально-экономического развития территорий (подобные механизмы в России очень хорошо приживаются, и дело здесь не только в “родимых пятнах” социализма);

· намечается постепенный переход к бюджетному регулированию на основе норм бюджетного среднедушевого обеспечения (трансферты нацелены на одинаковое среднедушевое бюджетное обеспечение жителей всех территорий России).

Бюджетная практика выявила и недостатки системы формирования доходов региональных бюджетов:

· регулирующие доходы совершенно оторваны от финансового потенциала региона;

· собираемые в регионах налоги вообще не соотносятся с доходным потенциалом территорий (например, вообще не известно, какими финансовыми ресурсами располагает и сколько доходов бюджетам всех уровней может дать Краснодарский край);

· при всем том, что разовые дотации и субсидии заменяются более систематизированными трансфертами, система бюджетной поддержки регионов продолжает поощрять иждивенчество;

· централизация основной массы бюджетных доходов в федеральном бюджете с последующим распределением их сверху вниз ставит регионы в зависимость от федеральных чиновников, их субъективных интересов и политических пристрастий.

Больное место межбюджетных отношений федерального центра и регионов - субъектов федерации - это подход к регионам как бюджетным “дойным коровам”. Сначала отдай федеральному бюджету то, что он требует, а потом жди возврата части своих платежей и проси о бюджетном вспомоществовании. Такие межбюджетные отношения носят односторонний фискальный характер. Для того чтобы экономика регионов развивалась, межбюджетные отношения должны быть нацелены на укрепление и развитие собственной доходной базы регионов. Необходим воспроизводственный подход к формированию региональных бюджетов. При таком подходе региональный бюджет становится инструментом развития производительных сил территории. Односторонне фискальный подход рано или поздно истощит производительные силы региона и подорвет его доходный потенциал.

Структура расходов региональных бюджетов существенно отличается от структуры расходов федерального бюджета. В регионах относительно невелики расходы на управление (3%), правоохранительную деятельность (5%), отсутствуют расходы на оборону и международную деятельность. Зато здесь значительны расходы на бюджетную поддержку основных отраслей хозяйства - промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта (до 20%). Еще выше бюджетная поддержка регионального жилищно-коммунального хозяйства (15%). Расходы на образование, подготовку кадров, культуру и здравоохранение составляют, в среднем, около 25% расходов региональных бюджетов. Далеко не все российские регионы имеют возможность сформировать в составе своего бюджета особый бюджет развития; наличие такого бюджета развития свидетельствует о воспроизводственной ориентации регионального бюджета.

Местное хозяйство и муниципальные бюджеты. На этом уровне заканчивается государственная власть и начинается местное самоуправление. Вот как определяет его Европейская хартия местного самоуправления, принятая в 1985 г.: люди, живущие в одном компактном месте и нуждающиеся в определенных услугах, должны иметь демократические органы, через которые они выражали бы свои интересы.

В этом определении даны главные признаки местного самоуправления:

· компактность проживания людей;

· наличие у них определенных общих потребностей в услугах;

· формирование демократических представительных органов (негосударственного типа!) с целью выражения интересов человеческой общности.

Местное самоуправление выражает и помогает реализовать самые земные интересы компактной общности людей: в услугах школьного образования и здравоохранения, в благоустройстве и уборке территории проживания, в жилищном строительстве, содержании жилищного фонда и предоставлении сопутствующих коммунальных услуг, в организации уличного движения и нормальном содержании внутренних дорог и подъездов к строениям. Местное самоуправление начинается там, где заканчивается большая политика. К сожалению, в организации местного самоуправления в России до сих пор пытаются копировать государственную власть и создавать эдакие "регионы в миниатюре". Такой подход приводит к подмене местного самоуправления "большой политикой"; главы местного самоуправления начинают вместо служения интересам своих избирателей тягаться с губернаторами; происходит огосударствление местного сообщества. Хотя идея местного самоуправления отнюдь не привнесена к нам извне - в России есть старинная традиция земского уклада общественной и хозяйственной жизни.

Экономической основой процесса местного самоуправления является местное хозяйство. Это совокупная хозяйственная деятельность местного сообщества по своему жизнеобеспечению и преобразованию своей среды обитания. У местного хозяйства - собственная финансовая система. Ядро последней - местный (муниципальный) бюджет.

Доходы муниципального бюджета подразделяются на закрепленные и регулирующие. Закрепленные доходы:

• земельный налог;

• налог на имущество физических лиц;

• налог на рекламу;

• налог на наследование и дарение;

• местные лицензионные сборы (за регистрацию предприятий и организаций, за право торговли и т.д.);

• доходы от продажи и коммерческого использования (аренды, передачи в доверительное управление) муниципального имущества.

Регулирующие доходы - это установленные федеральными и региональными законами отчисления от собранных на территории муниципального образования федеральных налогов (налога на прибыль, подоходного налога с физических лиц и т.д.).

Большинству муниципальных образований явно недостает закрепленных и регулирующих доходов для обеспечения своих бюджетных потребностей. Они получают дотации, субсидии и субвенции из региональных бюджетов. Для определения размера выделяемой бюджетной помощи региональные власти используют следующий критерий - покрытие доходами муниципального бюджета затрат на обеспечение каждого жителя местного сообщества минимальным набором социальных благ и услуг, установленным в соответствии с Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления".

Расходы муниципальных бюджетов соответствуют природе и характеру местного самоуправления. В отличие от региональных бюджетов, затраты на правоохранительную деятельность, муниципальное управление и финансовую поддержку расположенных на территории местного сообщества предприятий в сумме не превышают 2-3% расходов муниципального бюджета. Зато расходы на жилищно-коммунальное хозяйство составляют около 1/3 всего бюджета, а расходы на народное образование, здравоохранение, культуру и социальное обеспечение - почти - 2/3.

Чем меньше по своим размерам муниципальная структура, чем больше местное хозяйство тяготеет к аграрному сектору, тем больше в местном бюджете доля расходов на социальную сферу, образование и здравоохранение. И наоборот, чем больше муниципальная структура, чем длиннее ее коммуникации, чем сильнее выражен промышленный характер деятельности, тем больше в местном бюджете доля расходов на охрану окружающей среды, на жилищно-коммунальное хозяйство.

В местных бюджетах практически отсутствуют статьи капитальных вложений. Местные сообщества занимаются жизнеобеспечением своих граждан, но не обеспечивают их развитие. Однако у всех муниципальных образований существует острая потребность в таких бюджетах развития; отсюда - идея "города-предпринимателя", который сам зарабатывает средства для удовлетворения своих потребностей.

Если исходить из определения финансов, которое мы дали в главе первой, то встает вопрос: на воспроизводство каких отношений нацелен муниципальный бюджет? Ведь государственная власть заканчивается там, где начинается местное самоуправление. Ответ очень прост: общественное самоуправление есть тоже власть, а собственность местного сообщества ничем не хуже любой другой собственности. Именно эти отношения - муниципальной собственности и общественного самоуправления - и воспроизводятся с помощью денежных средств муниципального бюджета.