Характеристики поточного та бюджету розвитку

Характери­стика бюджету	Поточний бюджет	Бюджет розвитку
Принципи	забезпечення достатнього рівня розвитку регіону; стабільність надходження коштів; пріоритетний розвиток соціально-культурної сфери; наукова обґрунтованість розмірів видатків; обов’язковий характер виконання	тісний зв’язок з поточним бюджетом; зміна бюджетних пріоритетів; виконання в міру надходження коштів
Доходи	податок на доходи фізичних осіб; податок на власність; неподаткові надходження; субсидії, субвенції, дотації; плата за землю;	податок на прибуток підприємств; адміністративні збори та платежі; надходження від штрафів та фінансових санкцій; інші неподаткові надходження; надходження сум креди­тор­сь­­кої та дебіторської заборго­ваності підприємств; збір за забруднення нав­колишнього середовища
Видатки	на соціальний захист та соціальне забезпечення; на фінансування пасажирського транспорту; на тверде паливо; на соціально-культурну сферу; на охорону здоров’я; на фізичну культуру і спорт; на житлове господарство; на заходи цивільної оборони, правоохоронні органи; на утримання органів влади	капітальні вкладення на розвиток виробництва і соціальної сфери; витрати на капітальний ремонт

Організаційну роль бюджетної класифікації подано на рис. 5.4,
її юридичне значення – на рис. 5.5, а структуру – на рис. 5.6.

Рис. 5.4. Організаційна роль бюджетної класифікації

Рис. 5.5. Юридичне значення бюджетної класифікації

В Україні бюджет як фінансовий план має певні відмінності від бюджету як економічної категорії, оскільки до нього включаються фонди цільового призначення. Тому для оцінки реальної бюджетної політики необхідно проаналізувати статті доходів і видатків „чистого” бюджету (без цільових фондів).

Рис.5.6. Структура бюджетної класифікації

Включення цих фондів до бюджету зумовлено двома причинами: наданням їм законодавчої сили; необхідністю здійснення державного контролю за коштами цих фондів.

Стан бюджету як фінансового плану характеризується трьома показниками: рівновага доходів і видатків; перевищення доходів над видатками; бюджетний дефіцит.

5.4. Становлення та розвиток бюджетної системи України

Бюджетна система України пройшла тривалий період розвитку, протягом якого в її організації та функціонуванні відбувались зміни відповідно до діючого суспільно-економічного ладу та державного устрою. У становленні бюджетної системи України умовно можна виділити такі періоди:

1) 1924-1990 рр. –період розвитку бюджетної системи. Україна знаходилась у складі СРСР, що не сприяло становленню влас­ної бюджетної системи.

2) 1991-2001 рр. –період відновлення державності, становлення України як суб’єкта міжнародною права. На цій основі відбу­вається процес оновлення бюджетних відносин, початок реформування засад та принципів побудови бюджетної системи.

3) з 2001р. –запровадження нових засад організації бюджет­ного процесу з урахуванням здійснення економічних реформ, застосування нових форм і методів державного регулювання суспільно-економічних процесів та формування міжбюджетних відносин, спрямованих на зміцнення окремих територій і держави у цілому. Побудова бюджетної системи відбувається відповідно до положень і правових норм Бюджетного кодексу та вимог і стандартів бюджетного зако­нодавства у країнах ЄС.

Із вступом у 1922 р. України до складу СРСР відбулось підпорядкування її бюджету бюджетній системі CPCP, яку було створено відповідно до Конституції СРСР від 1924 р. Державний бюджет СРСР був загальним зведеним фінансовим планом, який включав союзний бюджет та бюджети п’ятнадцяти республік, зокрема і України. Зміст бюджетного законодавства СРСР зводився до повної централізації бюд­жетної системи.

Після прийняття Декларації про незалежність Української РСР було прийнято Закон «Про економічну са­мостійність», в якому передбачалось забезпечення економічної самостійності Української РСР
як необхідної умови державного суверенітету України. У статті 5 закону зазначалося, що Українська РСР має власну фінансову систему; фінансові ресурси республіки складаються із коштів республіканського бюджету, бюджетів місцевих Рад, коштів органів міс­цевого самоврядування, позабюджетних надходжень. Формування доходної бази бюджетів ґрунтувалось на податковій політиці, що визначалася законодавством України. Реалізація самостійності розпочалася формуванням національного правового поля, яке включало закони: «Про бюджетну систему Української РСР», «Про ціни і ціноутворення», «Про державну податкову службу в Україні», «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве регіональне самоврядування».

Самостійність бюджетної системи стало одним із основних атрибутів державності. Вона поступово вдосконалювалась, однак залишалась усі десять років за побудовою, структурою та системою управління такою, як за часів Союзу РСР. Про це свідчить прийнята
у 1995 р. нова редакція Закону України «Про бюджетну систему України». Відповідно до нього бюджетна система складалась із державного бюджету України, республіканського бюджету АРК та місцевих бюджетів. Сукупність зазначених бюджетів складала зве­дений бюджет.

До 2001 р. зберігалася практика централізованих адміністративних форм і методів управління бюджетними ресурсами та організації бюджетного процесу у державі. Відсутність стабільності організації бюджетного процесу стала початком формування незбалансованих бюджетів.

Прийняття Конституції стало основою вдосконалення бюджетної системи, розвитку міжбюджетних відносин та здійснення бюджетної реформи. Україна як суверенна держава є унітарною. Систему її адміністративно-територіального устрою складають Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Адміністративно-територіальний поділ України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державного управління, збалансованості розвитку регіонів.

Державний устрій та адміністративно-територіальний поділ є осно­вою для формування бюджетного устрою, який визначає організацію, принципи побудови, структуру бюджетної системи та взаємозв’язок
її ланок у процесі забезпечення виконання єдиної бюджетної політики. Він передбачає формування національної бюджетної системи з метою організації бюджетного процесу щодо забезпечення регулювання
та конт­ролю за рухом державних фінансових ресурсів.

Відповідно до статті 95 Конституції бюджетна система має будуватися на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними грома­дами. Для забезпечення повноцінного виконання статей 92, 95, 132, 142, 143 Конституції Верховна Рада 21 червня 2001 р. прийняла Бюджетний Кодекс. Відповідно до нього бюджетна система складається із державного та місцевих бюд­жетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного
та адміністративно-територіального устрою і врегульована нормами права (рис. 5.7).

Рис. 5.7. Бюджетна система України відповідно
до Бюджетного Кодексу

Таким чином, із прийняттям Бюджетного кодексу започатковано нову ідеологію організації міжбюджетних відносин, які базуються
на єдиних засадах, підходах та принципах побудови бюджетної системи. Всі бюджети як складові бюджетної системи в процесі виконання положень Бюджетного кодексу мають відповідну самостійність і спрямовані на реалізацію єдиної фінансової політики. Бюджетна система стає основним чинником впливу на розвиток суспільно-економічних процесів, важливим інструментом їх регулювання з боку держави. Її роль у збалансованому розвитку всіх територій і держави в цілому сприятиме продовженню бюджетних реформ і прискоренню адаптації національного бюд­жетного законодавства до законодавства ЄС.

Важливим є закріплення у Кодексі концепції казначейського виконання бюджетів із зарахуванням доходів і фінансуванням видатків з єдиного казначейського рахунку. Вперше до бюджетного законодавства включено чіткі нор­ми, що регламентують державні запозичення, визначають умови надання державних гарантій та порядок їх виконання у структурі державного боргу та ви­датках бюджету. Вагоме значення мають положення Кодексу, які передба­чають адміністративну та матеріальну відповідальність за по­рушення бюджетного законодавства.

Сьогодні бюджетна система України має досить ефективну організацію для здійснення бюджетного регулювання, спрямованого на підвищення рівня соціально-економічного розвитку. Водночас, у бюд­жетній сфері ще є низка невирішених проблем. Бюджетна політика
у сфері видатків недостатньо ефективно впливає на соціальний розвиток
та екон­о­мічне зростання як передумови підвищення життєвого рівня
та добробуту насе­лення. Недостатнім є ступень поєднання фіскальної
і стимулюючої функцій податкової політики; потребують удосконалення міжбюджетні взаємовідносини, які не повністю враховують економічний потенціал регіонів. Загалом, бюджетна політика ще не достатньо відпо­відає стратегічним завданням економічного та соціально­го розвитку України.

5.5. Бюджет як розпис доходів і видатків

Бюджет – це розпис доходів і видатків держави, який затверджується органами законодавчої і представницької влади у вигляді закону.

Доходи бюджету виражають економічні відносини, що виникають у процесі формування фондів грошових коштів, які надходять у розпорядження органів державної влади та управління. Структуру доходів бюджетів подано на рис. 5.8.

Рис. 5.8. Структура доходів бюджетів

Законодавством України встановлено наступний порядок регулювання доходів бюджетів: із державного бюджету до бюджету АРК, бюд­жетів областей, міст Києва і Севастополя може передаватись частка доходів у вигляді процентних відрахувань від загальнодержавних податків, зборів і обов’язкових платежів, які справляються на цій території, або дотацій та субвенцій (дотації використовують на вирівнювання доходної спроможності відповідного бюджету; субвенції – на певні цілі). Обсяг цих відрахувань затверджується Верховною Радою у Законі „Про Державний бюджет” на відповідний рік. До проекту закону Кабінетом Міністрів додається техніко-економічне обґрунтування відрахувань, дотацій і субвенцій.

Видатки бюджету уявляють собою економічні відносини, які виникають у зв’язку з розподілом централізованого фонду грошових коштів і його використанням за цільовим призначенням. Значну кількість видів бюджетних видатків обумовлено низкою факторів: рівнем соціально-економічного розвитку країни, адміністративно-терито­ріальним устроєм держави та її функціями, формами надання бюджетних коштів тощо.

Соціально-економічний розвиток України обумовив кардинальну зміну системи, структури та класифікації видатків. При командно-адміністративних методах господарювання бюджет був перевантажений видатками, які пов’язано з економічною функцією держави: 65-70% бюджетних коштів було спрямовано у галузі матеріального виробництва. Соціальна функція бюджету не мала свого фінансового втілення. З переходом економіки України на ринкові засади господарювання у бюд­жеті держави з’явились нові напрямки витрачання коштів централізованого фонду: соціальний захист населення, надання бюджетних позик, зовнішньоекономічна діяльність, обслуговування державного боргу, національна космічна програма тощо.

Співвідношення видатків між окремими групами визначається спрямованістю бюджетної політики. Останніми роками більша частка видатків припадає на соціальний захист населення. Це викликано кризою в економіці та необхідністю соціального захисту громадян із невеликим рівнем доходів.

Розподіл видатків бюджетів наведено на рис. 5.9.

Рис. 5.9. Розподіл видатків бюджетів

Значні кошти з державного бюджету витрачаються на потреби освіти, культури, науки, охорони здоров’я, фізичної культури, молодіжної політики, соціального забезпечення, що мають загальнодержавне значення. На державний бюджет також покладено фінансування заходів, пов’язаних з обороною, а також видатків на створення державних матеріальних і фінансових резервів, на утримання вищих органів влади і управління тощо.

З місцевих бюджетів фінансуються комунальне господарство, заходи з благоустрою міст, теплове господарство, ремонт та утримання шосейних доріг місцевого значення, соціально-культурні установи.

Тема 6

БЮДЖЕТНИЙ ДЕФІЦИТ

6.1. Бюджетний дефіцит як економічна категорія

6.2. Причини виникнення та джерела покриття бюджетного дефіциту

6.3. Регулювання бюджетного дефіциту

____________________________

6.1. Бюджетний дефіцит як економічна категорія

Дефіцит бюджету – це об’єктивні економічні відносини між учас­никами суспільного виробництва щодо використання бюджетних коштів згідно з наявними джерелами доходів. Дефіцит, як правило, виникає внаслідок незбалансованості бюджету: нестачі бюджетних коштів у порівнянні з потребою у них для фінансування державних витрат. Прийняття бюджетів на відповідний бюджетний період з дефіцитом дозволяється при наявності обґрунтованих джерел його фінансування.

Дефіцитом бюджету у традиційному розумінні є перевищення видатків бюджету над доходами. Його розмір є важливим показником економіки країни. Дефіцит залежить як від економічних, так і від со­ціаль­них, політичних, екологічних чинників.

Бюджетний дефіцит як економічна категорія має конкретний інтервал дії, що визначається, з одного боку, законами зростання вартості, з іншого – законами інфляції. Коли бюджетний дефіцит тяжіє до законів зростання вартості, він об’єктивно набирає активної економічної форми, якщо до законів інфляції – пасивної.

Регулювання бюд­жетного дефіциту полягає у тому, щоб з ура­хуванням грошового потенціалу за допомогою маневрування фінансовими ресурсами активною і пасивною формами бюджетного дефіциту адаптуватися до росту граничних суспільних витрат виробництва.

Визначення розміру дефіциту бюджету може базуватися
на таких положеннях:

§ дефіцит бюджету є різницею між видатками та надходженнями;

§ величина надходжень та видатків залежить від низки факторів;

§ видатки згруповано за ознакою напрямку використання у три елементи;

§ надходження бюджету визначено як функцію залежності від двох агрегованих елементів;

§ кожний елемент формування доходної та видаткової частин залежить від інших чинників.

Дефіцит бюджету є одним із макроекономічних показників, що характеризують стійкість економічної системи. Ефективна економічна сис­тема дозволяє регулювати співвідношення доходів і видатків таким чином, що сальдо бюджету є позитивним або має незначний дефіцит.

Українські та закордонні фахівці визначають різні види бюджетного дефіциту, порівняльну характеристику яких подано у табл. 6.1.

Таблиця 6.1

Порівняльна характеристика видів бюджетного дефіциту

Український досвід	Зарубіжний досвід
Вид	Сутність	Вид	Сутність
За формою прояву: відкритий   прихований	офіційно визнається у законі “Про державний бюджет” на поточний рік; офіційно не визнається;	Наочно-реальний	різниця між загальними доходами і загальнодержавними податками та витратами на державні закупівлі та трансфертні платежі
За причинами виникнення: вимушений   свідомий	обумовлений недостатністю фінансових ресурсів внаслідок низького рівня ВВП; обумовлений характером фінансової політики держави (зниження рівня оподаткування для стимулювання економіки);	Структурний	різниця між загальнодержавними доходами та витратами при діючій фіскальній політиці (рівень оподаткування і поточних витрат) та базовому рівні безробіття
За напрямом фінансування: пасивний   активний	покриття поточних витрат; спрямування коштів на інвестиції в економіку, що сприяє зростанню ВВП	Циклічний	різниця між наочно-реальним і структурним дефіцитом

6.2. Причини виникнення та джерела покриття бюджетного дефіциту

Дефіцит бюджету в Україні викликано як загальними причинами, так й особливостями розвитку її економічної системи. Перелік причин виникнення бюджетного дефіциту подано у табл. 6.2.

Таблиця 6.2

Загальні причини бюджетного дефіциту

Причини бюджетного дефіциту в Україні (кінець ХХ – початок ХХI ст.)

1. Виникнення надзвичайних обставин (війни, стихійні лиха, техногенні аварії) 2. Зміна економічного устрою 3. Криза політичної системи 4. Некомпетентність керівництва держави 5. Незадовільна робота державних служб 6. Необхідність здійснення крупних державних вкладень 7. Надання безкоштовної допомоги іншим державам 8. Структурна незбалансованість народного господарства 9. Значний обіг “тіньового” капіталу 10. Недосконалість податкової системи 11. Низька ефективність суспільного виробництва 12. Нераціональна структура бюджетних витрат 13. Неможливість одержання міжнародних кредитів 14. Низький рівень життя населення 15. Низький рівень соціального забез­печення

1. Перехід від адміністративної економіки до ринкової. 2. Ліквідація наслідків аварії на Чорнобильській атомній станції. 3. Неефективність податкової системи. 4. Висока питома вага збиткових підприємств. 5. Велика частка “тіньової” економіки. 6. Низький рівень життя більшої частини населення України. 7. Необґрунтовано великі витрати бюджетних коштів на фінансування деяких сфер (державного управління, законодавчої та виконавчої влади тощо).

Причини виникнення дефіциту бюджету

Зменшення і повну ліквідацію бюджетного дефіциту може бути забез­печено лише шляхом подолання причин, які його зумовлюють.
Розуміння подолання бюджетного дефіциту нерозривно пов’язано з понят­тям його фінансування.

Джерелами фінансування дефіциту бюджету в Україні згідно
з Бюджетним Кодексом є:

§ державні внутрішні позики;

§ державні зовнішні позики;

§ внутрішні позики органів влади Автономної Республіки Крим;

§ внутрішні та зовнішні позики органів місцевого самоврядування.

За нормами Бюджетного кодексу України емісійні кошти НБУ
не можуть бути джерелом фінансування дефіциту державного бюджету.

У разі фінансування дефіциту бюджету за рахунок внут­рішніх позик шляхом випуску цінних паперів кількість товарів і послуг у народному господарстві не змінюється. Наслідки заборгованості залежать від економічної кон’юнктури, а також стану ринків праці і капіталу.

За наявності у населення вільних коштів і низького попиту на капітал з боку приватного сектора збільшення державних витрат, які фінансуються за рахунок внутрішніх позик, є чинником сприянню економічного росту країни. Якщо уряд України має можливість реалізації суб’єктам господарювання і населенню цінних паперів у розмірах,
достатніх для покриття бюджетного дефіциту, то збільшення державних витрат відбувається за рахунок скорочення особистого споживання.
Такий перерозподіл використання ВВП не становить небезпеки
для економіки країни.

Фінансування бюджетного дефіциту за рахунок зовнішніх позик означає можливість здійснення додаткових державних витрат без обмеження поточного споживання і реальної інвестиційної діяльності приватного сектора. Повернення боргу та його обслуговування будуть здійснюватися за рахунок майбутнього виробництва, а це потребує відповідного збільшення імпорту товарів і послуг. Важливо мати
на увазі, що за умов кредитного фінансування державних витрат відбувається перерозподіл у часі бюджетних витрат, частину з яких доведеться відшкодовувати наступним поколінням.

Незважаючи на чітке визначення джерел фінансування дефіциту бюджету Бюджетним кодексом, пошук ресурсів для погашення бюджетного дефіциту має свої особливості: його фінансування з 2002 р. здійс­нювалось за рахунок внутрішніх, зовнішніх позик та коштів від приватизації державного майна. Надходження від приватизації були заплановані в обсязі, що перекриває витрати по обслуговуванню заборгованості за державними позиками минулих періодів (у 2002 р. – за зовнішніми позиками, у 2003 р. – за внутрішніми позиками). Використання коштів від приватизації державного майна як джерела фінансування дефіциту бюджету суперечить вимогам використання приватизаційних ресурсів виключно на розвиток виробництва та розширення народного господарства, але на даний момент це майже єдине реальне джерело.

Бюджетні дефіцити пов’язують з ви­сокими процентними ставками у зв’язку з тим, що держава, пред’являючи масштабний попит на кредитні ресур­си, сприяє зростанню цін на них.

Інструменти залучення фінансових ресурсів повинні відповідати сутнісній характеристиці бюджетного дефіциту і мати строки погашення більше одного року. Інакше з’являться негативні наслідки
щодо обслуговування державного боргу.

6.3. Регулювання бюджетного дефіциту

Незважаючи на певні успіхи нашої держави у фінансовій стабілізації економіки, залишається без змін на краще найважливіший фактор, що її визначає – дефіцит державного бюджету. Заходи монетарної політики, якими законодавчі та виконавчі органи влади намагалися впливати на нього, не дали істотних результатів, оскільки не були пов’язані зі стимулюванням економіки.

Виникає необхідність встановлення взаємозв’язку між розміром бюджетного дефіциту, причинами, що його зумовлюють, і темпами економічного зростання. Це має стати основою для обґрунтування заходів грошової, кредитної та податкової політики, які повинні застосовуватися для скорочення бюджетного дефіциту.

У розвинених країнах переважають неемісійні форми фінансування бюджетного дефіциту, які не призводять до інфляції: реалізація державних цінних паперів на фінансовому ринку; одержання міжнародних кредитів.

Масштабність бюджетного дефіциту і перехід до його фінансування за рахунок державних цінних паперів зумовлюють зростання державного внутрішнього боргу й вартості його обслуговування. Це обме­жує можливості скорочення бюджетного дефіциту, підриває довіру до уряду
і викликає необхідність підвищення процентів за державний кредит.

В умовах ринкових відносин бюджетний дефіцит негативно впливає на соціально-економічний розвиток держави та рівень життя населення. Тому особливу актуальність набувають питання вивчення причин його виникнення і розроблення напрямів зниження. Світовий досвід свідчить, що величина бюджетного дефіциту не має перевищувати 5% вартості ВВП. Наявність дефіциту, що перевищує максимально допустимі розміри, потребує здійснення заходів щодо його скорочення.

Основні заходи щодо зниження бюджетного дефіциту представлено на рис. 6.1.

Рис. 6.1. Основні заходи щодо зниження бюджетного дефіциту

Дефіцитність бюджету пов’язано з деякими видами податкових вилучень. Тому реформування податкової системи має базуватися на принципі фіскальної достатності – формуванні дохідної частини бюджету на рівні, достатньому для здійснення державних функцій,
а також на принципах обов’яз­ковості й рівномірної завантаженості при спла­ті податків, недопущення проявів дискримінації окремих платників, неприпустимості масового надання податко­вих пільг окремим суб’єктам підприємницької діяльності. Аналіз оподаткування в історичній ретроспективі підтверджує закономірність: справляння податків за досить високими ставками супроводжується наданням різноманітних пільг, тоді як зни­ження податкових ставок у процесі податкових реформ – розширенням податкової бази за рахунок їх скасування.

Існує в Україні і проблема стягування ПДВ, що накопичувалася
з 1997 року. Без поліпшення адміністрування цього податку надалі співвідношення між отриманими від нього і повернутими коштами збалансується, тобто нетто-надходження будуть нульовими.

Для вирішення проблеми дефіцитності бюджету доцільно:

§ поліпшити управління державним майном, що приведе до зменшення кількості дотаційних підприємств державної форми власності;

§ здійснювати ефективну податкову політику, яка базується на прин­ципах стабільності, прозорості та чіткості, а також поєднанні фіскальної і стимулюючої функцій податків;

§ підвищити роль перспективного бюджетного планування;

§ змінити ситуацію, за якої найбільш прибутковим є вкладення капіталу в торгово-посередницьку і фінансово-кредитну сфери;

§ інвестувати бюджетні кошти у галузі народного господарства;

§ зменшити витрати виробництва через використання нових технологій;

§ заборонити НБУ надавати кредити урядовим структурам без належного оформлення заборгованості держав­ними цінними паперами.

Тема 7