Бюджетний процес

§ 1. Поняття та принципи бюджетного процесу

За допомогою правових норм держава ретельно регламентує відносини, що виникають із моменту формування всіх видів бюджетів до моменту звітування про їхнє виконання, встанов­лює порядок і послідовність дій учасників бюджетних право­відносин. Саме процесуальні норми бюджетного права закріп­люють порядок отримання державою доходів, їх розподілу між різними бюджетами та використання, забезпечуючи здійснення завдань і функцій державою та місцевим самоврядуванням.

В юридичній літературі щодо сутності й змісту бюджетного процесу існує багато думок¹. Традиційним є визначення бю­джетного процесу як сукупності дій уповноважених органів держави та місцевого самоврядування щодо складання, роз­гляду, затвердження й виконання бюджетів, а також складан­ня, розгляду й затвердження звітів про їхнє виконання, здійсню­вана на підставі норм бюджетного права. Таким чином, у широкому розумінні бюджетний процес становить засновану на владних повноваженнях Діяльність відповідних органів, підпо­рядковану суворим процедурам у галузі бюджету.

В ст. 2 Бюджетного кодексу України дають дещо інше виз­начення бюджетного процесу — це регламентована нормами правова діяльність, пов'язана зі складанням, розглядом, за­твердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх вико­нанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що склада­ють бюджетну систему України. Як вбачається, таке визначен­ня є не досить вдалим, оскільки не передбачено стадію складання й затвердження звітів про виконання бюджетів, яка забезпечує зворотній зв'язок бюджетної діяльності та реалізацію принципів гласності, прозорості й ефективності.

Така діяльність має циклічний і періодичний характер. Бюд- жетний цикл, на відміну від бюджетного періоду, який дорів-

¹ Див.: Фінансове право: Підручник / Відп. ред. Л. К. Воронова. -Харків: Консум, 1999. - С. 164-166.

нює календарному року, містить у собі проміжок часу від по­чатку формування бюджету на рік, який планують, до затвер­дження звіту про його виконання. Отже, бюджетний цикл вклю­чає: 1) період формування бюджету, 2) виконання бюджету, 8) пільгові бюджетні терміни (час дії тогорічних асигнувань за капітальним вкладенням), 4) період звітності. Сьогодні в Ук­раїні бюджетний цикл дорівнює близько трьох років.

Бюджетний процес складається з відповідних стадій, які визначено змістом і характером діяльності державних органів, внаслідок чого така діяльність набуває нових якостей.

Традиційно в бюджетному процесі виокремлюють п'ять стадій:

1) розробка та складання проекту бюджету;

2) розгляд проекту бюджету;

3) затвердження проекту бюджету;

4) виконання бюджету;

5) складання, розгляд і затвердження звіту про виконання
бюджету'. Виділення таких стадій визначено логікою та історичною природою самого процесу², оскільки вони охоплюють всю діяльність державних органів, починаючи від усвідомлення необхідності здійснення видатків на відповідні потреби, їх прогнозування, винаходження дохідних джерел для покриття що. Але в ст. 19 Бюджетного кодексу України закріплено чотири стадії бюджетного процесу, а саме: 1) складання проектів бюджетів;

2) розгляд і прийняття закону про Державний бюджет, рішень місцеві бюджети;

3) виконання бюджету, в тому числі в разі потреби внесення до закону про Державний бюджет України, рішення про її бюджети;

4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету й прийняття рішення щодо нього.

Такі стадії проходять усі бюджети, що складають бюджетну систему України: Державний бюджет і місцеві бюджети. Вихо-

1 Раніше Законом України «Про бюджетну систему в Україні» від 29 липня 1995 р. було закріплено саме такі стадії бюджетного процесу.

Анисимов А., Крылов Г. Бюджетний процесс и бюджетний календарь // Хозяйство и право. - 1995. - № 10. - С. 64.

Глава 9

Бюджетний процес

дячи з того, що джерелом утворення всіх бюджетів є націо­нальний дохід країни, який має динамічний характер, залежить від розвитку економіки, і який обчислюють, як правило, щоріч­но, законодавчі та виконавчі органи, що беруть участь у скла­данні», затвердженні й виконанні бюджетів, кожного разу нано­во, періодично та систематично проводять оновлення стану відно­син, розмірів його доходів і видатків. Усі стадії бюджетного процесу ретельно регламентовано процесуальними нормами бюджетного права, що забезпечує чітке планування та дотри­мання бюджетної дисципліни. Разом з тим вищезазначені стадії слідують суворо послідовно, одна за одною і їх порядок не може бути змінено ні в якому разі. Окрім того, кожна зі стадій бюджетного процесу в свою чергу теж складається з декількох етапів, які також є обов'язковими.

На кожній стадії бюджетного процесу розв'язують питання, які не можуть бути розглянуті в інший час. Наприклад, питан­ня надання міжбюджетних трансфертів, закріплення процент­них відрахувань від загальнодержавних податків і зборів вирі­шують на стадії складання бюджету, а остаточно затверджують на стадії прийняття закону про Державний бюджет. Відкриття та реалізацію бюджетних асигнувань здійснюють на стадії ви­конання бюджету й тільки після його затвердження тощо.

Бюджетний процес ґрунтується на відповідних правових за­садах,, принципах, які є гарантією чіткого й неупередженого планування, ефективного використання коштів, дотримання фінансової (бюджетної) дисципліни та здійснення постійного контролю за виконанням бюджетів і відбивають важливі риси бюджету. Такими засадами є як принципи, властиві бюджетній системі України взагалі, так і притаманні тільки бюджетному процесу. До першої групи належать принципи, закріплені ст. 7 Бюджетного кодексу, а саме: єдності бюджетної системи Украї­ни, збалансованості, самостійності, повноти, публічності та прозорості тощо.

Друга група містить принципи, властиві тільки бюджетному процесу:

1) принцип розподілу бюджетних повноважень між органа­ми представницької та виконавчої влади. Наприклад, законо­давство встановлює такий розподіл повноважень за стадіями бюджетного процесу: формування та виконання бюджету нале-

жить до компетенції виконавчих органів, а розгляд, затверд­ження та здійснення контролю за виконанням бюджету — до компетенції представницьких органів;

2) принцип спеціалізації бюджетних показників. Його реалі­-
зують через бюджетну класифікацію, яка, згідно зі ст. 8 Бюд­-
жетного кодексу, закріплюючи вичерпний перелік доходів і
видатків бюджетів, полягає в конкретизації доходів за джере­-
лами, а видатків — за цільовими напрямами;

3) принцип щорічності бюджету, тобто обов'язкового прий­-
няття бюджету кожного року до початку планового року, що
дозволяє виявити тенденції розвитку країни, дослідити зміни
темпу росту виробництва тощо. Дуже важливим є прийняття
Державного бюджету до настання планового року, оскільки це
передбачає й забезпечує своєчасну концентрацію фінансових
ресурсів у бюджеті та фінансування потреб держави й суспіль­-
ства.

Окрім того, потрібно наголосити на таких принципах: глас­ності, що передбачає широке обговорення проекту бюджету, доведення його до відома населення, публікацію затвердженого бюджету; наочності — відображення показників бюджетів у взаємозв'язку з економічними показниками розвитку України; достовірності, що передбачає використання під час формуван­ня бюджету його реальних показників тощо; послідовності вступу до бюджетної діяльності державних органів.

Всі стадії бюджетного процесу перебувають під контролем Рахункової палати, яка діє від імені Верховної Ради України й місцевих органів влади, що зміцнює фінансову дисципліну учас­ників бюджетної діяльності.