Шляхи та способи розв'язання колізій

Способи попередження колізій. Відповідно до концепції розвитку законодавства України на 1997 - 2005 роки одним із принципів розвитку й удосконалення законодавства названо принцип системності й узгодженості [207, с.20]. Навряд чи хтось сперечатиметься з твердженням, що цей принцип не може бути втілений у життя без зменшення колізійності законодавства. Тому зменшення колізійності, безумовно, є одним з найважливіших завдань сучасного етапу правової реформи. Аналіз сучасної практики виникнення “болючих місць” здебільшого показує: вони пов'язані з недооцінкою правового режиму запобігання й усунення юридичних колізій [173, с.143-144].

Фахівці, говорячи про зменшення колізійності, звичайно, відзначають, що це завдання вирішується трьома способами: шляхом попередження (запобігання), подолання й усунення колізій [168, с.179]. Ця проблема стала об'єктом дисертаційного дослідження С. П. Погребняка [37, с.127]. На нашу думку, доцільно всі три способи зменшення колізійності законодавства позначити поняттям “розв'язання”, так як при попередженні, подоланні чи усуненні колізій ми робимо крок до вирішення суперечностей законодавства. Узявши за основу визначення М. І. Матузова, можна зробити висновок, що під способами зменшення колізійності законодавства розуміються конкретні прийоми, засоби подолання й усунення [208, с.238]. У роботі ми виходимо з того, що терміни “спосіб” та “шлях” у такому контексті є синонімічними. З урахуванням того, що кожен із перелічених трьох способів зменшення колізійності має свою специфіку, доцільно буде розглянути їх окремо.

У той же час потрібно відзначити, що запропонована класифікація не має абсолютного характеру. Справа в тому, що деякі способи можуть одночасно сприяти як попередженню, так і усуненню колізій, як попередженню колізій, так і їх подоланню. Наприклад, кодифікація законодавства дозволяє при створенні акта уникнути неузгодженостей і в той же час усуває ті суперечності, що існують в актах поточного, ще не кодифікованого законодавства. Його наявність, безумовно, сприяє як попередженню колізій (про це див. нижче), так і їх правильному подоланню.

Попередженням колізій у законодавстві можна вважати заходи, що дозволяють запобігти їх появі ще на стадії підготовки, прийняття й введення в дію нормативних актів до набуття ними чинності. Таке розуміння цілком вписується в традиційне визначення терміна “попередити”, тобто заздалегідь вжитими заходами перешкодити чому-небудь здійснитися, настати, запобігти.

У юридичній літературі висловлюється думка, що колізіям легше запобігти, ніж їх усунути [209, с.22]. З цим твердженням можна сперечатися. Як зауважує Л. Фуллер, досить очевидно, що законодавець, аби уникнути ненавмисних суперечностей у законах, має докласти неабияких зусиль [195, с.67]. На наш погляд, на подолання колізій при наявності досить складного механізму їх подолання витрачається набагато менше зусиль. Мабуть, акцент треба робити на іншому: запобігання колізій ще до набуття чинності законами є найбільш сприятливим варіантом. Адже в цьому випадку система законодавства не деформується взагалі, і, як наслідок, суб'єкти права уникають будь-яких негативних наслідків колізійності. Такий висновок узгоджується із загальною ідеєю про те, що попередження конфлікту є набагато розумнішим і кориснішим з усіх точок зору, ніж припинення або вирішення конфлікту, що вже має місце. Отже, вивчення способів попередження колізій має вкрай важливе значення для удосконалення українського законодавства.

На думку Ю. О. Тихомірова, одне з головних пояснень колізій лежить у площині праворозуміння, оскільки саме люди та їх структури затверджують нормативні приписи [171, с.66]. У літературі справедливо відзначається, що плюралізм праворозуміння є відображенням плюралізму світоглядних ідей. У плюралізмі відображаються різні підходи до права та його ролі, погляди на розвиток правових явищ та оцінки їхньої відповідності правовому порядку [210, с.3-12]. Наприклад, саме праворозуміння є основою для конституційності або законності при розробці та реалізації того чи іншого закону.

Для попередження, а також подолання й усунення колізій найбільше значення має формування концептуального праворозуміння: саме воно впливає на процес законотворчості, розвиток законодавства та його реалізацію у прямій або непрямій формі. При цьому відзначається, що нерідко саме праворозуміння є джерелом конфлікту, тому зусилля повинні бути спрямовані на зміну або перетворення праворозуміння. Ось чому нерідко розв'язання вузла юридичних суперечностей зовнішніми способами - скасування акта, тощо - може не вплинути на правосвідомість і правову поведінку. Таким чином, знову будуть з'являтися акти, що зіштовхуються між собою через розбіжності праворозуміння їх авторів.

Проте, грунт для юридичних колізій, порушень законності й конфліктів створюють не тільки розбіжності у праворозумінні. Останнім часом учені відзначають особливу небезпеку такого соціального явища як нігілістичне ставлення до права. Правовий нігілізм небезпечний руйнуванням правової системи і різким падінням рівня законності. На жаль, юридичний нігілізм набув широкомасштабних розмірів: від сфери повсякденних стосунків людей до діяльності вищих органів держави, від центрального управлінського апарату до органів місцевої влади. Історичні причини цього явища досить детально викладені В. А. Тумановим [212, с.52-68].

Правовий нігілізм є різновидом соціального нігілізму і виражається в загальному негативному, неповажливому відношенні до права, законів, нормативного порядку [158, с.251].

М. І. Матузов називає видання суперечливих, розбіжних або навіть взаємовиключних актів, що ніби нейтралізують один одного, марнуючи свою силу, однією з найбільш очевидних і гострих форм вираження правового нігілізму. Нерідко підзаконні акти стають “надзаконними”. Норми, що запроваджуються у великій кількості, не стикуються, погано синхронізовані, “зіштовхуються чолами” [213, с.9]. Унаслідок цього виникають найгостріші колізії. Слід зазначити, що правовий нігілізм породжує, головним чином, ієрархічні колізії. Тому цілком обґрунтованим виглядає виділення відомчого нігілізму як одного з різновидів правового нігілізму [214, с.313].

У той же час необхідно відзначити діалектичну залежність рівня колізійності законодавства й масштабів поширення правового нігілізму в суспільстві. Як ми вже говорили, подолання правового нігілізму (насамперед у законотворчих органах) дозволить знизити колізійність законодавства. Однак удосконалення законодавства, що є неймовірним без усунення колізій, у свою чергу виступає одним із шляхів подолання правового нігілізму [215, с.610; 26, с.135]. Утім перебільшенням буде і гіперболізація цього способу. Правовий нігілізм породжується скоріше невисоким ступенем правової культури [171, с.78]. Але значення дефектів законотворчості у виникненні й поширенні правового нігілізму у будь-якому випадку не можна не враховувати.

Необхідно відзначити, що попередженню колізій буде сприяти і дотримання принципу плановості законотворчої й нормотворчої діяльності [24, с.42-43]. Адже саме спонтанність розвитку законодавства багато в чому і приводить до появи колізій. Сама ж спонтанність викликана відсутністю належного обґрунтування планів законодавчої діяльності. Отже, доцільною виглядає пропозиція про затвердження Верховною Радою України державної програми законодавчих робіт, яка буде розроблена з урахуванням пропозицій Президента України та Уряду, фахівців наукових установ і передбачатиме як напрямки загального розвитку законодавства (стратегію законотворчості), так і напрямки розвитку його галузей на 5-10 та більше років [207, с. 22].

Велику роль у попередженні колізій повинне відігравати Міністерство юстиції України. Згідно з Положенням про Міністерство юстиції України, затвердженим Указом Президента України від 30 грудня 1997 р. № 1396/97 (із змінами і доповненнями), Міністерство юстиції готує разом із відповідними міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, науковими установами проекти концепцій напрямів розвитку законодавства та їх наукове обґрунтування з урахуванням світового досвіду; здійснює правову експертизу (готує висновки) щодо відповідності Конституції та законам України, основним положенням законодавства Європейського Союзу, вимогам нормопроектної техніки проектів законів, інших актів законодавства, що подаються до Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, а також нормативних актів Автономної Республіки Крим; розробляє і подає Президентові України та Кабінету Міністрів України пропозиції щодо усунення суперечностей між актами законодавства та заповнення прогалин у ньому [216].

Велике значення для попередження колізій має і робота апарату Верховної Ради України [217, с.317-323]. Аналізуючи регламентні положення, О. І. Ющик зауважує, що головними завданнями апарату Верховної Ради України є безпосереднє обслуговування законодавчого процесу, його науково-юридичне, інформаційне та організаційно-технічне забезпечення [218, с.181].

Варто погодитися з О. Ю. Буяковим, що тільки позитивні наслідки буде мати впровадження практики навчання обраних депутатів основам держави і права, правил підготовки, прийняття, внесення змін у законодавчі акти, механізму реалізації законів тощо. Залучати до цієї роботи необхідно тільки найбільш авторитетних учених, фахівців, що володіють досвідом законотворчої роботи [168, с.193]. Адже не секрет, що багато колізій з'являються в законопроектах на завершальних стадіях законотворчої роботи в процесі внесення народними депутатами виправлень у законопроекти, що пройшли наукову експертизу.

Важливе значення для попередження колізій може мати і застосування вето Президента. Нагадаємо, що президентське вето, тобто право на відхилення законів, які прийняті парламентом, але не набули чинності, звичайно розглядається як найбільш ефективний засіб впливу глави держави на законодавчу діяльність парламенту [219, с.9]. У літературі підкреслюється, що поряд із політичними причинами відхилення законів підставами для вето Президента є юридично-технічні й інші дефекти прийнятих законів, серед яких, зокрема, виділяють суперечність нового закону чинному законодавству; порушення процедури розгляду закону; невідповідність закону правилам законодавчої техніки. Фахівці відзначають, що вето Президента на прийняті закони в більшості випадків стимулювало підвищення їхньої якості, усунення наявних колізій і дефектів [219, с.12, 104-121].

У конституційній практиці інших країн крім права вето є й інші моделі, відсутні в Україні: наприклад, попередній (превентивний) конституційний контроль, коли голова держави має право зробити запит щодо конституційності закону, прийнятого парламентом і переданого йому на підпис [220, с.129-130].

Щоб уникнути суперечностей у чинному законодавстві, органічно і повно відбити всі істотні зв'язки нормативних приписів, необхідно надавати першочергову увагу конструюванню ієрархічних і горизонтальних зв'язків нормативних приписів на стадії їх проектування [56, с.179]. Послідовне узгодження проектованих норм із системою чинних норм права має важливе значення для попередження всіх видів колізій, є передумовою створення несуперечливої системи законодавства [221, с.46].

Нагадаємо, що зв'язки нормативних приписів поділяються на два види: 1) зв'язки, що характеризують його місце у системі законодавчих актів і системі нормативних актів (ієрархічні зв'язки); 2) зв'язки, властиві нормам права як компонентам визначеного правового інституту, галузі права й системи права в цілому (горизонтальні зв'язки) [56, с.163].

Найбільш вдалі рекомендації, дотримання яких сприяє попередженню колізій, на нашу думку, були запропоновані В. М. Сирих у главах “Усунення колізій між чинними й проектованими нормами законів” та “Способи зв'язку закону з іншими правовими актами” науково-практичного посібника “Законодавча техніка” [56, с.163-194].

Отже, що слід враховувати для успішного рішення завдання попередження колізій?

1. На стадії проектування не варто допускати логічних суперечностей. Це пояснюється тим, що найбільш розповсюдженим видом юридичних колізій між законами є взаємовиключні приписи, що містяться в них, із будь-якого питання (щодо самого предмета, суб'єкта або дії). Наприклад, згідно з п/п 4.4.2 “Податкові роз'яснення” Закону України про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами” від 21 грудня 2000 р. № 2181-ІІІ " податкові роз'яснення можуть надаватися виключно центральним податковим органом України” (п/п 4.4.2 “і”). В той же час п/п 4.4.2 “б” встановлено, що такі роз'яснення надаються іншими державними органами, якщо законом із питань оподаткування обов'язки з роз'яснень окремих його положень покладено на цей орган [222]. Вірніше було б ще на стадії проектування цього Закону викласти п/п 4.4.2 “і” так: податкові роз'яснення від імені податкових органів можуть видаватися виключно центральним податковим органом України.

2. Необхідно не допускати дублювання нормативних приписів у різних законах. Нормативний припис слід викладати в законі, до якого цей припис має найбільше відношення. Законодавча техніка допускає, як виняток, можливість запозичення, відтворення в законопроекті, а потім і чинному законі нормативних положень конституції, інших основних актів у відповідній галузі права. Такий прийом законодавчої техніки виправдовується тим, що запозиченню підлягають принципи, норми конституції, іншого основного закону, що мають першорядне значення для відповідної галузі права і до них будуть постійно звертатися в процесі реалізації відповідного акта [56, с.189]. Однак немає жодної потреби відтворювати норми одного поточного законодавства в іншому [223, с.294]. У процесі тлумачення й правозастосування тематично зв'язані закони підлягають вивченню в повному обсязі навіть у тих випадках, коли окремі норми одного закону відтворюються в іншому. У той же час дублювання тих самих норм різними законами невиправдано збільшує текст законів і ускладнює пошук оригінальних норм, дезорієнтує правозастосовувача, створюючи враження про наявність у законодавстві “зайвих” норм, які можна і не враховувати в конкретних правовідносинах, створює додаткові труднощі при подоланні колізій.

3. Певні вимоги слід висунути і до зв'язків між загальними й спеціальними нормами. Нормативні приписи, якими встановлюються будь-які винятки із загального правила, доцільно вміщувати в тому самому законі (нормативному акті), який закріплює це загальне правило. Дотримання цієї вимоги дозволяє законотворчому органу здійснювати системний розвиток своєї волі з одного питання, а також значно полегшити процес з'ясування своєї волі на стадії тлумачення. Тільки за цієї умови будуть зняті всі суперечки щодо легітимності винятків, які постійно виникають на стадії правозастосування з мотивів, що виняток із загального правила не міститься в законі, що закріпив це загальне правило. Так, згідно зі ст. 7 Закону України “Про систему оподаткування” від 25 червня 1991 р. № 1251- ХІІ (у редакції Закону від 18 лютого 1997 р. № 77/97-вр) “зміна податкових ставок і механізмів справляння податків і зборів (обов'язкових платежів) не можуть запроваджуватися Законом України про Державний бюджет України на відповідний рік” [224]. Проте, незважаючи на цю заборону, Законами України про Державний бюджет України на 1998 рік” від 30 грудня 1997 р. № 796/97-вр, про Державний бюджет України на 1999 рік” від 31 грудня 1998 р. № 378-ХІV були змінені ставки і механізм стягнення податку на землю й збору до Державного інноваційного фонду. Виникає питання: якими нормами повинні керуватися на практиці платники податків? Ще одна причина суперечностей між нормативними приписами того самого законотворчого органу полягає в тому, що він нерідко встановлює винятки з чинного загального правила без внесення відповідних корективів у закон, що містить це правило. У цьому випадку з'являється конкуренція норм загальної й спеціальної норми, що, звичайно, вирішується на користь останньої норми. Однак на практиці виникають сумніви щодо правомірності спеціальної норми на тій підставі, що вона не міститься в тому самому законі, який закріпив загальну норму. І ці сумніви досить обґрунтовані. Адже цілком можлива ситуація, коли законодавець допустив типову законотворчу помилку і не врахував вимог загальної статті. І ці сумніви у правомірності спеціальної статті фактично роблять її бездіяльною.

4. Як відомо, проектовані норми права покликані не тільки заповнити прогалини правового регулювання, але і найчастіше замінити недосконалі, недостатньо ефективні норми права. Тому, затверджуючи новий закон, законодавець повинен відразу ж подбати про те, щоб усунути можливі колізії між прийнятими і чинними нормами шляхом внесення відповідних коректив у систему норм права.

5. Правила скасування нормативних актів. У проект закону, що змінює застарілі, малоефективні нормативні приписи новими, більш досконалими, слід включати спеціальну статтю із зазначенням реквізитів законів і їх структурних частин, які визнаються такими, що втратили чинність. При цьому бажаний повний огляд актів і точна їхня оцінка [171, с.58-59].

Як справедливо відзначає Ю. О. Тихоміров, загальна вказівка на те, що раніше прийняті закони та їх частини, які суперечать новому закону, не діють, породжує нерідко нігілістичне відношення до права і веде до розриву правонаступництва, що у свою чергу не дозволяє досягти безперервності державного і правового розвитку й стійкості статусу громадян і юридичних осіб [171, с.51-52].

Але іноді в прикінцевих положеннях закону відсутні не лише переліки законів, що втратили чинність або підлягають зміні, але й навіть правило про те, що до приведення інших законодавчих актів у відповідність із нормами щойно прийнятого закону вони діють у частині, що не суперечить цьому закону (наприклад, Закон про стимулювання розвитку сільського господарства на період 2001-2004 років” від 18 січня 2001 р. № 2238-ІІІ [225].). При цьому сам закон набирає чинності з дня його опублікування. Виникає питання: чому у законі відсутнє традиційне темпоральне правило про перевагу більш пізнього нормативу над раніше прийнятим? Чи значить це, що воно не може бути застосоване щодо цього Закону, і, як наслідок, в цьому конкретному випадку пріоритет має закон, який був затверджений раніше?

Ми вважаємо, що ні. Адже це правило відноситься до числа правоположень, що визнаються вже протягом сторіч у переважній більшості країн світу. Тому для його усунення потрібні активні дії законодавця, тобто пряма вказівка у законі, що як виняток до приведення інших законодавчих актів у відповідність із нормами нового закону діють норми інших законів. А така вказівка у нашому випадку відсутня. Це правило підтримує Ю. О. Тихоміров. Він називає правило про пріоритет більш пізнього закону доктринальним, вказуючи при цьому, що зміни раніше прийнятого закону або визнання його норм такими, що не суперечать нормам нового закону, повинні відбуватися завжди [171, с.53].

6. Як відомо, відсилання до інших нормативних актів є юридико-технічним прийомом, що дозволяє досягти компактного викладення нормативного матеріалу в тексті закону й уникнути повторів [223, с.290]. Виникає питання, коли і за яких умов варто вдаватися до такого прийому. Справа в тому, що кожний нормативний припис має досить широкий спектр зв'язків з іншими. І більшість таких зв'язків у тексті закону не фіксується, вони залишаються ніби схованими. Оскільки законодавець використовує метод відсилань для фіксації зв'язку між проектованими й діючими нормами права рідко, то про відсилання варто говорити не як про правило, а, скоріше, як виняток із правила [56, с.171]. Посилання на інші закони й інші нормативні акти, на нашу думку, можливі, якщо вони робляться: на закони й інші нормативні акти іншої галузі законодавства; на ратифіковані й схвалені міжнародні акти; на статті закону, що містять легальне визначення поняття, яке застосовується в проектованому законі і має важливе значення для правильного з'ясування його змісту; на встановлені іншими законами винятки із загального правила, принципу. Тобто правильне використання відсилань може, зокрема, попередити появу колізій між загальними й спеціальними нормами.

Важливе значення для попередження колізій має використання правил законодавчої техніки. Як відомо, законодавство є результатом раціональної діяльності людей, що протікає на різних нормотворчих рівнях, у різний час, у складних умовах. Усе це не може не сприяти появі у законодавстві мовних, логічних, граматичних і графічних неточностей і неузгодженостей, що узагальнено називаються техніко-юридичними дефектами [205, с.15]. Усунення зазначених неточностей і неузгодженостей можливе при дотриманні правил юридичної техніки, зокрема, такого її різновиду як законодавча або нормотворча техніка.

Ми вважаємо, що запропонована система способів попередження колізій у законодавстві дасть набагато кращий результат у випадку її комплексного застосування. Разом із тим вона не є закінченою, а містить у собі тільки найбільш важливі заходи з удосконалення законодавства України, які можливо реалізувати вже сьогодні.

Шляхи усунення колізій. Під усуненням колізій звичайно розуміють повне зняття колізій, що є результатом законодавчої діяльності [175, с.29]. Запропоноване визначення не викликає суперечок. Розбіжності виникають щодо способів усунення колізій.

Так, на думку М. О. Власенка, усунення колізій відбувається двома способами - шляхом нормотворчості та шляхом видання колізійних норм [175, с.29]. Не розрізняє способи усунення та подолання колізій і Л.О. Морозова. Крім нормотворчості та створення колізійних норм вона зараховує до способів усунення колізій, зокрема, судовий порядок розгляду колізійних ситуацій і судове тлумачення [226, с.116-117]. З. О. Незнамова справедливо вказує, що створення колізійних норм не може усунути колізії: адже в даному випадку колізії не зникають остаточно [180, с.69]. Це зауваження актуальне також для тлумачення і судового розгляду. Можна сказати, що за допомогою колізійних норм, тлумачення і судових процедур лише нейтралізуються негативні наслідки існування колізій. У зв'язку з цим під подоланням колізій варто розуміти їх розв’язання у конкретному випадку в процесі правозастосування. Тому ми не можемо погодитися з М. О. Власенком, який вважає, що про подолання колізій мова може йти у кожному конкретному випадку, коли в системі права відсутній досконалий механізм (колізійні норми) [175, с.30].

Іноді в літературі способи подолання й усунення колізій охоплюються поняттям юридичного механізму вирішення колізій [215, с.431; 169, с.188]. На нашу думку, позначення способів подолання й усунення колізій терміном “вирішення колізій” є недоцільним, хоча сама ідея про комплексний розгляд зазначених способів виглядає досить перспективною. Дієслово “вирішити” звичайно тлумачиться як “досліджуючи, обмірковуючи що-небудь, вирішити, знайти правильну відповідь; знайшовши відповідь, рішення, розсіяти, усунути.” Тому вирішення колізій - це скоріше синонім усунення колізій, ніж родове поняття стосовно усунення та подолання. Отже, слід погодитися, що видання колізійних норм, тлумачення закону й застосування правоположень є способами подолання колізій, у той час як нормотворчість - це спосіб усунення колізій [180, с.69-70; 169, с.188-189].

У літературі до числа техніко-юридичних прийомів, що утворюють зміст нормотворчості як способу усунення колізій, відносять: 1) зміну одного з конфліктуючих приписів; якщо в конфлікті перебувають більше двох приписів, то змінюються всі, крім одного; 2) зміну всіх нормативних приписів, що перебувають у суперечності, із метою усунення неузгодженості; 3) скасування одного з нормативних приписів, що перебувають у суперечності; якщо конфліктують більше двох приписів, то скасовуються всі, крім одного; 4) скасування всіх норм, що перебувають у суперечності, і прийняття нового припису; 5) імплементацію в національне законодавство норм ратифікованих міжнародних договорів [175, с.29; 180, с.69; 169, с.189].

На нашу думку, можливий, як мінімум, ще один варіант: скасування всіх нормативних приписів, що знаходяться у суперечності. Щоправда, при цьому, усуваючи один дефект законодавства, нормотворчий орган породжує інший - прогалину в законодавстві.

Особливе значення для усунення колізій у законодавстві мають деякі способи його систематизації. Під систематизацією розуміється впорядкування нормативних актів із метою зручності користування ними на практиці, створення внутрішньо єдиної системи законодавства, ліквідацію його прогалин та суперечностей [227, с.11]. Тобто досягнення внутрішньої єдності правових норм, спрямованої на усунення колізій та прогалин у праві, є однією з найважливіших правових цілей систематизації законодавства.

У науці є дискусійним питання про способи систематизації. В юридичній літературі серед способів називається облік нормативних актів, інкорпорація, консолідація й кодифікація [76, с.198]. Деякі вчені (наприклад, В. М. Баранов) відносять кодифікацію до особливої змістовної форми упорядкування нормативного матеріалу, що відрізняє її від систематизації [214, с.352]. Підтримуючи традиційний погляд на класифікацію способів систематизації, відзначимо, що до усунення колізій приводить лише кодифікація.

Адже саме при кодифікації відбувається докорінна переробка діючого законодавства і створення правотворчим шляхом єдиного, логічно, юридично, соціально цілісного, внутрішньо й зовнішньо узгодженого нормативно-правового акта. Тобто кодифікацію варто розглядати як особливий різновид нормотворчості. При обліку, інкорпорації і консолідації нормативний зміст актів не змінюється: відбувається процес лише зовнішньої обробки актів, що не має правотворчого характеру і полягає в об'єднанні їх за певною підставою в єдині збірники (інкорпорація) або ліквідації множинності актів шляхом зведення декількох близьких за змістом в один більш великий акт із метою єдиного регулювання цих суспільних відносин (консолідація). Логічно, що в цих випадках колізії не усуваються.

Існують пропозиції поєднувати всі способи усунення колізій терміном “гармонізація законодавства”, під якою розуміють процес забезпечення узгодженості правових актів - відповідності обсягу повноважень суб'єктів, що їх прийняли, узгодженості між собою тощо [228, с.251].

Шляхи подолання колізій. Подолання колізій у законодавстві, як вважає С. П. Погребняк, - це їх переборення у конкретному випадку в процесі правозастосування або правореалізації [37, с.161]. Сутність цих дій полягає в тому, що суперечність у законодавстві залишається, але у конкретній ситуації ця колізія виявляється перебореною [177, с.83]. Ми уже вказували на те, що у науковій літературі до способів подолання колізій у законодавстві звичайно відносять видання колізійних норм, тлумачення закону й застосування правоположень [169, с.188]. Як відзначає Є. В. Бурлай, подолання колізій на рівні конкретних вирішених казусів, на рівні правовідносин - один із необхідних… шляхів дотримання принципу законності в умовах, коли система законодавства більшою чи меншою мірою потерпає від неповноти та суперечливості” [177, с.83]. При цьому цілком справедливо підкреслюється, що для системи законодавства дуже важливим є створення саме колізійного механізму, який повинен включати всі перелічені вище способи [180, с.70]. Його створення необхідне, оскільки досить часто законодавець не може створити узгоджені нормативні приписи. У зв'язку з цим у правовій системі передбачається можливість подолання колізій, причому не шляхом нормотворчості, а шляхом використання особливих інститутів у процесі застосування норм права.

Як відомо, право - певною мірою саморегулююча, самонастроювальна система. Хоча зміна, розвиток правової системи, її пристосування до нових умов відбувається, головним чином, в результаті правотворчості, проте і в самому праві вироблені такі внутрішні механізми, що дають можливість нейтралізувати в конкретному випадку прорахунки й недбалість законодавця. Як зазначає Л. Фуллер, для того, щоб зберегти цілісність тієї чи іншої правової системи, потрібна додаткова система правил для виправлення наслідків неуважності [195, с.75].

Узявши за основу думку С. С. Алексєєва щодо прогалин, можна помітити, що в право ніби закладається особлива програма на випадок колізій, передбачаються прийоми їх подолання у процесі застосування права [87, с.182]. При цьому така програма не втратить значення навіть після формування більш досконалої системи законодавства. У цьому випадку вона буде використовуватися на практиці вкрай рідко. Головне - належна озброєність правової системи необхідним набором юридичних засобів, за допомогою яких переборюються зазначені дефекти. І всі ці засоби незалежно від частоти їх використання при вирішенні юридичних справ повинні знаходитись в “бойовій готовності”.

Зупинимось на вказаних способах подолання окремо. Почнемо з колізійних норм. Слід погодитися з З. О. Незнамовою, яка вказує на те, що колізійні норми є найоптимальнішим способом подолання колізій у законодавстві. Їхньою перевагою перед іншими способами подолання колізій є те, що вони закріплені у формально визначених колізійних розпорядженнях, що сприяє однаковому застосуванню законодавства й подоланню колізій [180, с.95-96]. С. С. Алексєєв визначає колізійні норми як приписи, що вказують на норми (закон, правову систему), які повинні бути застосовані в даному випадку, тобто приписи, що регулюють вибір між нормами” [229, с.242]. А. О. Тіллє пише: колізійна норма є ніби регулятором при виборі закону” [184, с.165]. О.Ф.Черданцев вказує, що колізійна норма у випадку суперечності двох норм, що можуть бути застосовані до одних фактичних обставин, вибирає одну з них, “вводить її в дію” щодо цих обставин, “усуває дію” інших норм [185, с.47-63].

С.П.Погребняк звертає увагу на те, що колізійна норма є різновидом спеціалізованих правових норм, що встановлюють правила вибору правової норми, яка підлягає застосуванню при наявності розбіжності (зокрема, суперечності) між реально або формально чинними нормами права, які закріплені в законодавстві і регулюють однакові фактичні обставини [37, с. 163]. Безперечно, колізійна норма відрізняється від стандартних правових норм - правил поведінки, що дозволяє віднести її до нетипових нормативних приписів.

У міжнародному приватному праві колізійну норму визначають як норму, що вказує, право якої держави повинно бути застосоване до конкретних правовідносин [230, с.77].

Таким чином, більшість вчених визначають головну ознаку колізійних норм: вони пропонують правила вибору певних норм із декількох норм, що претендують на застосування в конкретному випадку, а це є не що інше як подолання колізій норм права.

Колізійні норми виконують функцію обслуговування права й законодавства й у цій якості є складовою частиною системостримуючого механізму права й законодавства. Вони є гарантом збалансованості та несуперечливості системи права й законодавства [205, с.52].

Прикладом колізійних норм є п.19.6 ст. 19 Закону України “Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами” від 21 грудня 2000 року № 2181 – ІІІ, який встановлює, що “закони та інші нормативно-правові акти діють у частині, що не суперечить нормам цього Закону”.[222]

Другий спосіб подолання колізій - застосування правоположень.

С. С. Алексєєв відзначає, що кожний акт суду або іншого правозастосовчого органу, пов'язаний із застосуванням права до конкретного життєвого випадку, - це крихти досвіду, із суми яких складається практика. Згодом щодо однотипних, повторюваних ситуацій, тих чи інших категорій справ цей досвід перевіряється життям, збагачується, стає стійким, узагальнюється в актах вищих органів. “Правоположення є ніби ущільненими активними згустками, що відірвалися від самої правосвідомості, - специфічні правові явища зі сфери правозастосування, що знаходяться на грані правосвідомості і таких об'єктивованих форм правової діяльності, як правові приписи - нормативні й індивідуальні” [87, с.185-186].

Отже, під правоположеннями звичайно розуміють “стійкі типові рішення застосування юридичних норм, що реально здобувають риси загальних правил” [229, с.93].

Підсумовуючи всі визначення, що склалися в літературі, З. О. Незнамова виділяє такі ознаки правоположень: а) правоположення - це ще не норми; вони позбавлені суворої визначеності за змістом і не закріплені формально; б) правоположення виробляються в ході правозастосовчої діяльності і спрямовані на її обслуговування; в) правоположення вже виходять за межі й правосуддя, вони в непрямому виді об'єктивуються в актах правозастосовчих органів. Далі З. О. Незнамова приходить до висновку, що всі зазначені ознаки притаманні колізійним правилам. Отже, - підсумовує вчений, - вони є нічим іншим як правоположеннями [180, с.83-84].

Серед правоположень, вироблених правозастосовчою практикою і спрямованих на опосередкування дій суб'єктів, що застосовують юридичні норми в колізійній ситуації, звичайно виділяють: хронологічний колізійний принцип (наступний закон із того ж питання скасовує дію попередніх); змістовний (спеціальна (виняткова) норма скасовує дію загальної); ієрархічний колізійний принцип (у випадку суперечності пріоритет надається нормі, що має вищу юридичну силу) [175, с.34-35]. Ці колізійні засади, за висловленням О.Ф.Черданцева, є нормами про норми” [231, с.136].

Колізійні правила проіснували у вигляді правоположень протягом багатьох століть (по суті, вони були сформульовані ще римськими юристами). За чіткістю вони не поступаються чинним колізійним нормам. Однак відсутність такої ознаки, як формальна визначеність, робить їх необов'язковими для правозастосовувачів. Хоча взагалі, як відзначає С. С. Алексєєв, границя між нормативними положеннями практики і юридичними нормами не є чіткою. Саме в практиці поступово формуються, відпрацьовуються положення, яким ніби тісно в області правозастосування і яким, у принципі, призначено стати згодом юридичними нормами, тому правоположення виступають як праобрази норм [87, с.136].

Незважаючи на визначену чіткість, більшість фахівців схиляються до думки, що з метою однакового застосування законодавства доцільно закріпити найбільш стійкі та незмінні в юридичній практиці правоположення у формі спеціальних колізійних норм [169, с.186].

Правова реформа створює найбільш сприятливі умови для того, щоб ці прообрази норм перетворилися в колізійні правові норми. За характером зазначені колізійні правила є загальноправовими, тому що застосовуються до всіх без винятку галузей законодавства і навіть при подоланні міжгалузевих колізій. Ось чому їх правова регламентація повинна міститися не в галузевих нормативних актах, а в єдиному нормативному акті, що міг би використовуватися при подоланні нормативних приписів будь-якої галузі законодавства. Як уже зазначалось, цю проблему цілком можна вирішити в рамках закону про нормативно-правові акти.

Цікавою є практика Верховного Суду США, що неодноразово анулював обвинувальні вироки у кримінальних справах, оскільки закон, на підставі якого був винесений той чи інший вирок, виявлявся недостатньо чітким. Як пишуть американські юристи, осуд на підставі нечіткого закону зазіхає на моральні й політичні ідеали положення про належний судовий процес. По-перше, такий осуд ставить громадянина в несправедливу позицію, коли він змушений діяти на свій страх і ризик, або погодитися на більш суттєве обмеження свого життя, ніж те, що, можливо, було санкціоноване законодавчою владою. А модель, за якою громадянин повинен виходити з найгіршого варіанта, є неприйнятною. По-друге, воно надає державним органам можливість займатися правотворчістю шляхом вибору тієї чи іншої можливої інтерпретації закону вже після факту подій [232, с.315].

Як відомо, для подолання колізій ми використовуємо такі положення: а) більш пізній акт має перевагу над більш раннім б) спеціальний закон важливіше загального; в) акт більш високої юридичної сили має пріоритет над актом меншої юридичної сили.

Як уже зазначалось, у літературі як спеціальний спосіб подолання колізій розглядається також тлумачення закону. За своїм основним функціональним призначенням тлумачення спрямоване на з’ясування того, що хотів сказати законодавець (дух закону) і що він фактично сказав (буква закону) [233, с.54].

Відзначається, що тлумачення використовується головним чином для подолання колізій між загальною й спеціальною нормами. Функцію подолання колізій між загальною й спеціальною нормами тривалий час виконувало автентичне тлумачення, що здійснювалося тим органом, який видав акт, що підлягає тлумаченню. У сучасних умовах провідна роль у подоланні колізій належить тлумаченню закону, що здійснюється вищими судовими інстанціями і, перш за все, Конституційним Судом України.

Загальновідомо, що акти тлумачення судів загальної юрисдикції повинні відповідати законам, підзаконним актам, які вони інтерпретують. Колізії, що існують у законодавстві, досить часто призводять до невірного застосування законодавства. Отже, тут і повинні прийти на допомогу акти тлумачення, що видаються вищими судовими інстанціями. У своїх постановах Пленуми Верховного Суду України дають судам роз’яснення з питань судової практики, у яких фактично орієнтують суди на незастосування нормативних актів, що суперечать актам, які мають більш високу юридичну силу, в той же час, не визнаючи їх недійсними [234, с.20], пропонують варіанти подолання колізій між загальними й спеціальними нормами (шляхом указівки на спеціальну норму) або між спеціальними нормами, а також між актами, прийнятими в різний час (шляхом указівки на напрям дії).

У літературі відзначається, що подолання колізій може відбуватися і за допомогою доктринального тлумачення правових норм. Останнє, як відомо, є різновидом неофіційного. Треба зазначити, що й інші види цього тлумачення можуть сприяти подоланню правових колізій. Проте значення окремих різновидів неофіційного тлумачення не є однаковим.

На нашу думку, тлумачення досить рідко можна розглядати як самостійний спосіб подолання колізій. У більшості випадків акт тлумачення є лише засобом доведення до правозастосовувача того чи іншого варіанта подолання колізії. Сама ж колізія переборюється суб’єктом тлумачення після дослідження колізійної ситуації на підставі колізійних норм або правоположень. Отже процес тлумачення частіше є процедурою, що лише сприяє подоланню колізій.

Тлумачення може бути засобом подолання колізій лише у випадку, коли вибір між конфліктуючими нормами не можна зробити на підставі колізійних норм і правоположень або таких недостатньо (наприклад, при колізії між спеціальними нормами). У цьому випадку запропоновані варіанти тлумачення згодом (після їхнього визнання на практиці і кількаразового одноманітного застосування) можуть набувати характеру правоположень.