Проблемы в отрасли с точки зрения рыночной власти

Попыткам государства развивать конкуренцию в сфере ЖКХ мешают типичные проблемы, характерные для отрасли. К ним можно отнести прежде всего значительную долю морально и физически устаревших основных фондов, низкую платежеспособность большей части населения, бюрократизированное управление жилищным фондом и производственными процессами в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Также следует отметить нехватку квалифицированных кадров. В отрасли существует проблема измерения и учета коммунальных услуг — точность и ясность оценок очень важна в отношениях с потребителями.

Очевидно, что при значительной доле субъектов естественных локальных монополий в сфере жилищно-коммунального хозяйства размеры устанавливаемых ими тарифов на оказываемые услуги существенно влияют на весь ценовой фон данной сферы. Подобное отсутствие альтернативных поставщиков в системе ЖКХ ведет к тому, что потребитель вынужден оплачивать эти услуги по завышенным ценам и тарифам, рост которых не предполагает тесной связи с повышением качества данных услуг. Отсутствие экономической сбалансированности между устанавливаемыми тарифами на жилищно-коммунальные услуги, реальными возможностями бюджета и доходами населения в муниципалитетах является серьезным препятствием для развития конкуренции в сфере обслуживания жилья.

С точки зрения бизнеса невозможно прогнозировать прибыльность вложений в данной сфере, так как отсутствует картина возможных затрат. До сих пор в отрасли не ликвидировано перекрестное субсидирование тарифов, а обоснование тарифных ставок лишено прозрачности и подвержено субъективности со стороны местной власти. Городские системы водо- и теплоснабжения, канализации и очистки сточных вод обслуживают и производственные предприятия. Информации о том, как распределяются доходы коммунальщиков между населением и другими потребителями, нет.

С точки Зрения рыночной власти, важно четко определить потребителя услуг жилищно-коммунальной отрасли. В рамках реформы начинают проявляться различные формы. В том числе ТСЖ, которые, как предполагается, должны решать вопросы с приватизированными коммунальными службами.

Еще одной проблемой является вопрос определения прав собственности в отрасли. С точки зрения потребителя, до сих пор сохраняется одинаковый порядок оплаты за жилье и коммунальные услуги для собственников и нанимателей жилых помещений в многоквартирных домах. Эта норма справедлива в отношении тарифов на комму нальные услуги, но не совсем логична в отношении платы за содержание и ремонт жилья. В целом у нас не урегулированы условия владения и управления жильем.

С точки зрения бизнеса, необходимо провести учет, переоценку, регистрацию и осуществить передачу в частную собственность муниципальных унитарных предприятий, занимающихся управлением и эксплуатацией всем муниципальным жилищным фондом. Привлечение инвестиционных средств хозяйствующего субъекта любой формы собственности должно предваряться соответствующим изменением системы управления и собственности.

До настоящего времени в большинстве городов России сохраняется административно управляемая органами местного самоуправления монопольная среда в сфере управления, содержания и ремонта жилищного фонда. Во многих городах отсутствуют договорные отношения между местными администрациями и управляющими жилищными организациями, что создает положение неопределенности у организаций в отношении объема финансирования и означает административный стиль руководства отраслью.

Тем не менее, несмотря на все проблемы, опыт нескольких городов, где частные фирмы принимают активное участие в обслуживании жилья, показывает, что при равных с муниципальными предприятиями условиях финансирования они предоставляют населению более качественные услуги или осуществляют больший объем работ.

Варианты регулирования отрасли

При проведении государственной политики по развитию рынка жилищно-коммунальных услуг Федеральная антимонопольная служба России осуществляет антимонопольное регулирование в сфере ЖКХ с целью устранения фактов ограничения конкуренции, ущемления интересов хозяйствующих субъектов или физических лиц, поскольку только в условиях здоровой конкурентной среды могут эффективно работать рыночные механизмы.

Тарифы устанавливаются на уровне муниципального образования. С пресечением и предупреждением злоупотреблений при установлении тарифов связана деятельность Федеральной антимонопольной службы и территориальных антимонопольных органов. В отрасли ЖКХ такая работа важна, потому что злоупотребления встречаются часто. Экспертиза тарифов показывает, что в любом предприятии при устанавливаемых традиционным «сметным» расчетом тарифах имеется от 5 до 15% нерациональных затрат. В то же время существенно занижаются затраты на восстановление изношенных основных средств и их модернизацию. Ежегодно заменяются лишь 1,2% сетей водо- и теплоснабжения при минимально допустимых 4%. Инвестиционная составляющая в коммунальных тарифах не превышает 6—8%. Согласно оценкам, инвестиционная составляющая тарифов занижена в 3—4 раза.

Проблемы ценового регулирования в сфере жилищно-коммунального хозяйства обусловлены еще и тем, что сфера является дотационной и происходит постепенное доведение оплаты жилищно-коммунальных услуг населением до 100%-го уровня.

Преобладание мер административного воздействия над экономическими, неразвитость конкуренции в сфере жилищно-коммунального хозяйства сформировало затратную природу тарифов на жилищно-коммунальные услуги.

При всей схожести проблем жилищно-коммунального хозяйства подходы к их решению очень сильно отличаются в каждом регионе. В значительной степени это определяется ориентацией органов местного самоуправления и органов власти субъектов Российской Федерации либо на сохранение административных рычагов воздействия, либо на формирование экономических механизмов работы жилищно-коммунального комплекса.

Типичные нарушения антимонопольного законодательства

Рынок жилищно-коммунальных услуг представляет собой смешанный тип рынка, и, соответственно, антимонопольные органы осуществляют предупреждение и пресечение как монополистической деятельности (в монопольных секторах), так и фактов недобросовестной конкуренции (в конкурентных секторах).

Наиболее типичными нарушениями антимонопольного законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства являются нарушения ст. 10 Федерального закона от 26 июля 2006 г. «О защите конкуренции» № 135-ФЗ, связанные со злоупотреблением хозяйствующим субъектом доминирующим положением на рынке. Доля нарушений ст. 5 указанного Закона является превалирующей и составляет порядка 75% от всех фактов нарушений антимонопольного законодательства на рынке жилищно-коммунальных услуг.

Достаточно распространенным является нарушение установленного нормативными актами порядка ценообразования. Как правило, речь идет о завышении норм и нормативов, установлении экономически необоснованных тарифов, а также практике двойного счета (нарушение п. 1 ст. 10). Это происходит в основном за счет следующих составляющих: отсутствие необходимых затрат на капитальный ремонт, который либо не производится вообще, либо делается в незначительном объеме; увеличение размера заработной платы работников ЖКХ; включение в тариф сумм предполагаемых неплатежей предприятий и организаций; включение в тарифы потерь в инженерных сетях; завышение объемов потребления теплоэнергетических и водных ресурсов предприятиями жилищно-коммунального хозяйства; использование в качестве базы расчетов фактических данных, а не норм и нормативов, как того требует методика расчета экономически обоснованных ставок и тарифов на услуги в сфере жилищно-коммунального хозяйства; завышение затрат по статье «амортизация».

Значительна доля нарушений антимонопольного законодательства, связанная с такими действиями хозяйствующих субъектов, как навязывание контрагенту условий договора, не выгодных для него или не относящихся к предмету договора (необоснованные требования передачи финансовых средств, иного имущества, имущественных прав, рабочей силы контрагента, согласие заключить договор лишь при условии внесения в него положений, касающихся товаров, в которых контрагент не заинтересован, и других). Одним из наиболее распространенных условий в сфере жилищно-коммунального хозяйства является условие об участии контрагента по договору в развитии сетей. Такие действия нарушают п. 1 ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции».

Также следует отметить, что пока в России не разработаны действенные меры в отношении нарушителей закона. Установленные размеры штрафов значительно ниже, чем выигрыш от нарушений, что разрушает стимулы к законопослушному поведению и добросовестной конкуренции.

Основной путь для развития отрасли (той ее части, в которой конкуренция возможна и желательна) — развитие частно-государственного партнерства, которое предусматривает передачу инфраструктурных объектов на управление бизнесу в обмен на получение им в течение определенного, достаточно длительного времени, дохода от управления. При этом сами объекты должны оставаться в государственной собственности. Переход к частно-государственному партнерству может способствовать внедрению современных технических решений, организации эффективного управления в организациях.

Для того чтобы создать равные условия для привлечения к управлению муниципальным жилищным фондом организаций разной формы собственности, требуется принятие на муниципальном уровне определенных правовых решений. Муниципальный жилищный фонд и объекты коммунальной инфраструктуры должны быть переданы в муниципальную казну. В этом случае местные администрации смогут выбирать на конкурсной основе наиболее эффективных исполнителей работ различных организационно-правовых форм и заключать с ними договоры управления имуществом.

Что же касается сегмента, где развитие конкуренции само по себе было бы неэффективно (теплоснабжение, водоснабжение, газ), то здесь представляется целесообразным установить четкие правила обслуживания и ценообразования представительной властью регионального и муниципального уровня. А исполнительная власть, в свою очередь, должна принимать решения в рамках этих правил, и учитывая факторы, влияющие на уровень тарифов.

Таким образом, для одной части отрасли необходимо развивать конкуренцию на рынке, для другой (в части водо- и энергоснабжения, газа) — за рынок.

Необходимо изменить ключевые подходы к тарифному регулированию. Пока оно подталкивает тех, кто работает в этом секторе, к неэффективному поведению и к увеличению затрат: чем больше себестоимость, тем больше шанс получить более высокий тариф. Сегодняшние правила сформулированы таким образом, что отрасль работать эффективно просто экономически не должна. Не изменив эти правила, бесполезно говорить о привлечении бизнеса, которому нужна мотивация к эффективности.

Основная проблема состоит в том, что, несмотря на «благие намерения», несмотря на то, что реформа была инициирована уже довольно

давно, значительных изменений пока нет. Это может объясняться многими факторами, среди которых особое значение имеет уже сложившаяся неэффективная институциональная среда (чиновники сопротивляются проведению реформы), для изменения которой необходимо прикладывать гораздо более значительные усилия, чем это делается.

Источники

www.fas.gov.ru

www.expert.ru

www.gkh-reforma.ru

www.g-k-h.ru

www.reforma-gkh.ru

Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Малый бизнес в ЖКХ: состояние, проблемы, перспективы // Муниципальная власть. — 2003. — № 5.