Необходимость реформирования

Специфика реформирования социальных фонды заключается в том, что они:

- с одной стороны, являются институциональной основой социальной политики, а

- с другой – являются системой финансовых учреждений, осуществляющих аккумулирование и распределение денежных средств, собираемых государством в обязательном порядке на компенсацию ущерба от действия социальных рисков.

Это означает, что с одной стороны речь идет о страховом характере отношений и о замкнутой раскладке ущербов на страхователей, а с другой – о том государство административно распределяет финансовые средства на все население.

Действительно, деятельность социальных фондов, без преувеличения, касается всего населения страны. Обязательное страхование работающих и членов их семей ох­ватывает практиче­ски все трудозанятое население страны (при­мерно 58 млн. чел.); численность получате­лей пенсий, пособий и медицинской помощи составляет 38, 85 и 132 млн. чел. соот­вет­ственно.

Детализация социальной политики выглядит следующим образом:

Важнейшим принципом функционирования финансового механизма социальной политики является формирование специальных фондов, средства которых распределяются на всех граждан, соответствующих заявленной социальной категории.

Правительство РФ управляет системой обязательного социального страхования; «стра­ховщики» осуществляют оперативное управление под контролем государства; средства фондов являются собственностью государства. Страховщики создаются Правительством РФ, оно же определяет их организационно-правовые формы.

Для изменения существующего положения необходимо фор­мирование побуди­тельных стимулов для трудоспособного населе­ния к зарабатыванию страховых прав по пенсионному, медицин­скому страхованию и страхованию по безработице.

За годы экономической реформы в этой части социальной политики, накопились проблемы, требующие своего решения:

1. Явный недостаток финансовых ресурсов.

Основой наполнения социальных фондов является единый социальный налог, ставка которого сначала (в 2001 г.) была установлена на уровне 35,6% ФОТ, а затем (2004 г.) была снижена до 26% ФЗП при одновременном изменении шкалы регрессии. Работодатели стали платить налог по ставке 26%, если зарплата работника не превысит 280 тыс. рублей в год, 10% – для зарплаты от 280 до 600 тыс. рублей и 2% – для зарплаты свыше 600 тыс. рублей.

Анализ практики применения ЕСН показывает, что ожидаемый от его введения эффект не был получен:

· страховые взносы превратились в специальный налог для работодателей, которые при этом не приобрели никаких прав и полномочий на управление и контроль над использованием средств социального страхования;

· сохранилась высокая нагрузка на фонд заработной платы (ФЗП);

· не была достигнута финансовая устойчивость социальных фондов и не упрощено администрирование сбором средств.

Высокая ставка ЕСН приводит к негативным микроэкономическим и макроэкономическим последствиям:

- ограничиваются возможности организаций по обеспечению роста заработной платы,

- возникают условия для расширения теневого рынка труда, снижения уровня официально установленной («белой») заработной платы,

- возникают условия для сокращения поступлений в государственные социальные внебюджетные фонды.

Незначительное снижение ставки ЕСН привело только к соответствующему снижению доходов бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов по данному налогу и из хроническому дефициту. Предполагается, что полная отмена ЕСН в перспективе может привести к расширению налоговой базы и выводу зарплат из тени. Бюджеты же социальных внебюджетных фондов должны наполняться в основном за счет премий страхователей.

2. Возможность нецелевого использования средств. Именно налоговый характер так называемых «страховых взносов» по-прежнему позволяет Правительству РФ направлять средства ЕСН на цели, не связанные со страхованием работников:

- в системе пенсионного страхования средства направляются на финансирование программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан;

- в системе социального страхования ФСС наряду со страховыми пособиями осуществляет выплаты и расходы, которые не связаны с утратой заработка, а также пособия неработающим гражданам;

- в системе обязательного медицинского страхования средства налогообложения заработной платы работников (ЕСН) частично направляются, преимущественно через ФФОМС, на медицинское страхование неработающих граждан.

- средства Пенсионного фонда РФ часто направляются на:

o работы по укреплению материально-технической базы государственных и муниципальных стационарных учреждений;

o оказание адресной социальной помощи малоимущим пенсионерам и инвалидам;

o оказание медицинской и лекарственной помощи;

o на проведение мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий в части оказания адресной материальной помощи неработающим пенсионерам, строительства и восстановления учреждений социального обслуживания населения.

3.Остаются смешанными функции по страхованию работников и функции по оказанию государством социальной помощи незастрахованным, в том числе и неработающим гражданам.

Правила и нормы определения и назначения пособий и выплат в отдельных видах страхования не соответствуют современным экономическим отношениям. Устарели многие правила и нормы, определяющие порядок и условия назначения и размеры страховых выплат, продолжительность периода выплаты пособий. Система перегружена льготами по срокам и размерам пособий, которые не связаны с трудовыми отношениями у конкретного работодателя, а зависят от места проживания, семейного положения, размера семейных доходов и т.п.

4. Нарастает административная дифференциация получателей социальных выплат. Все большее число работников исключаются из различных систем обязательного страхования социальных рисков.

В настоящее время из системы обязательного социального страхования практически полностью исключены работники организаций, перешедших на специальные режимы налогообложения. Страховщиком за счет страховых выплат работникам компенсируется в среднем только десятая часть пособия по временной нетрудоспособности. Выплата остальной части данного пособия возложена на работодателей.

Стремлением к дальнейшему сокращению обязательств ФСС РФ объясняется тот факт, что теперь оплата первых дней временной нетрудоспособности производится не за счет средств ФСС РФ, а за счет средств работодателей. В этом случае обязательства страховщика перед застрахованными лицами по выплате пособий по временной нетрудоспособности сокращаются на одну треть.

Из пенсионной реформы исключены 19 млн. граждан 1953–1967 годов рождения, для которых прекращено ранее предусмотренное законодательством обязательное формирование накопительной части их пенсии, а для 21 млн. граждан после 1967 года рождения перенесено на более поздние сроки увеличение размера отчисления на накопительную пенсию (с 4% до 6 % не с 2006 года, а с 2008 года).

5. Сохраняется недостаточная транспарентность внебюджетных фондов,

Кроме того, отсутствует паритетное участие социальных партнеров в управлении системой и финансами обязательного социального страхования. Государство не поддерживает перехода к самоуправляемости страховых фондов, при которой основную роль в управлении системой социального страхования призваны играть работодатели и работники. При принятии концептуальных решений (введение оплаты работодателями первых дней временной нетрудоспособности, перераспределение ставки ЕСН между ФСС РФ и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования (ФФОМС) и др.) не учитываются позиции работодателей и профсоюзов.

6. Отсутствует экономическая обоснованность взносов. Фактически отсутствуют актуарные расчеты, не обоснованы размеры страховых взносов по видам рисков, не определены принципы распределения страховых платежей между работодателями, работниками и государством. В системе существуют как платежи, имеющие налоговый характер, так и страховые взносы.

Вид платежа	Назначение платежа	Плательщики
Работо­датели	Работ­ники	Государство
Платежи, имеющие налоговый характер	Платежи на обязательное социальное страхование работающих граждан (ЕСН)	+	–	–
Платежи на обязательное медицинское страхование работающих граждан (ЕСН)	+	–	–
Платежи на обязательное пенсионное страхование работающих граждан (базовая часть трудовой пенсии) (ЕСН)	+	–	– 1)
Страховые взносы	Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование (страховая и накопительная части трудовой пенсии) работающих граждан	+	–	–
Страховые взносы на страхование от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний работающих граждан	+	–	–
Страховые взносы на обязательное медицинское страхование неработающих граждан	– 2)	–	+ 3)

¹) при нехватке средств бюджета ПФР на выплату базовой части трудовой пенсии федеральный бюджет предоставляет ПФР субвенции на эти цели;

²) на указанные цели в условиях недостаточности платежей субъектов Российской Федерации частично направляются средства ЕСН, за счет которых должно осуществляться обязательное медицинское страхование работающих граждан;

³) на указанные цели направляются средства региональных бюджетов.

6. Остается значительным разрыв между уплачиваемым страхователями налогом и уровнем выплат застрахованным работникам. В 2009 г. в среднем по России только 28,5% утраченного заработка возмещалось в пенсионной системе. Этот разрыв может быть восполнен только за счет негосударственных институтов (страховых компаний, негосударственных пенсионных фондов), потенциал которых используется явно недостаточно. Частные компании отстранены от государственного социального страхования (за исключением ОМС и инвестирования средств пенсионных накоплений). Добровольное страхование социальных рисков не интегрировано в государственную социальную политику.

Обострение проблем социального страхования в России обусловлено противоречием между растущими социальными потребностями населения в переходный период и сокращением ресурсов государственных внебюджетных фондов в условиях экономического кризиса.