Введение. Задачей курса «Бюджетная система Российской Федерации» является формирование концептуальных подходов по проблемам функционирования бюджетной системы

Задачей курса «Бюджетная система Российской Федерации» является формирование концептуальных подходов по проблемам функционирования бюджетной системы государства и, в частности, в условиях переходной экономики России.

В результате распада Советского Союза произошло формирование целого ряда постсоветских государств, в том числе и Российской Федерации. В самом названии государства «Российская Федерация» подчеркивается федеративное устройство России.

В основу курса «Бюджетная система Российской Федерации» положен Бюджетный кодекс Российской Федерации, который служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

По данному курсу предполагается написание курсовой работы или реферата и сдача зачета или экзамена.

К курсу «Бюджетная система Российской Федерации» прилагается список литературы по данной проблеме и контрольные вопросы, с которыми студенты должны ознакомиться и быть готовы дать по ним исчерпывающий ответ.

Модуль 1. Основы бюджетной системы Российской Федерации.

1. Бюджетное законодательство Российской Федерации.

2. Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений.

1. Основой бюджетного законодательства Российской Федерации является Бюджетный кодекс Российской Федерации. БК начинается с определения круга бюджетных правоотношений, т.е. отношений, возникающих между субъектами бюджетного права в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга.

Бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государственной власти и местного самоуправления.

БК определяет также структуру бюджетного законодательства России (см. схему 1).

БК принадлежит приоритет в сфере нормативного регулирования бюджетного процесса в России. Нормативно-правовые акты, которые обозначены на схеме 1, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных исполнительных органов власти, регулирующие бюджетные правоотношения, не могут противоречить БК. В то же время, БК устанавливает приоритет международных правовых норм: если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством РФ, применяются правила международного договора.

В прил.2 представлен сравнительный анализ некоторых определений бюджетной терминологии, которые изложены в БК; Законе РСФСР от 10.10.91 N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" (в ред. Закона РСФСР от 18.12.91 N 2056-1; Законов РФ от 07.02.92 N 2301-1; от 24.06.92 N 3119-1; Федеральных законов от 05.11.94 N 36-ФЗ; от 31.07.95 N 118-ФЗ); Законе РФ от 15.04.93 N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"; Федеральном законе от 25.09.97 N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

2. Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений. БК законодательно установил вертикальное распределение компетенции между уровнями власти.

К компетенции федерального уровня государственной власти относится:

1. установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ;

2. разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;

3. разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;

4. установление порядка составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, утверждения и исполнения федерального бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

5. составление и рассмотрение проекта федерального бюджета, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

6. предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам;

7. установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;

8. утверждение бюджетной классификации РФ;

9. установление федеральными законами порядка осуществления заимствований РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления;

10. управление долгом РФ;

11. определение перечня и порядка формирования государственных внебюджетных фондов, управление их деятельностью;

12. установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ; другие полномочия.

Таким образом, органы государственной власти РФ определяют вопросы федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, а также регламентируют основы бюджетного процесса для других уровней государственной власти и местного самоуправления.

В области регулирования бюджетных правоотношений к ведению субъектов РФ относятся вопросы, связанные с бюджетами субъектов РФ и бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов, а также порядок организации межбюджетных отношений в конкретном субъекте РФ, хотя эти вопросы находятся в сфере совместного ведения с федеральными органами государственной власти.

Соответственно, компетенция органов местного самоуправления должна осуществляться в пределах, установленных федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, а также в соответствии с нормативно-правовыми актами органов власти местного самоуправления.

Модуль 2 Бюджетное устройство Российской Федерации.

1. Составные части бюджетной системы Российской Федерации

2. Бюджетная классификация Российской Федерации.

3. Основные принципы бюджетной системы Российской Федерации.

1. Бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве совокупность всех видов бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, регулируемая нормами права Российской Федерации и ее субъектов.

Бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней:

первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

второй уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

третий уровень - местные бюджеты.

Основное изменение состоит в том, что по сравнению с прежними законодательными актами РФ, в частности с Законом РФ "Об основах бюджетных прав:", в состав бюджетной системы включены бюджеты государственных внебюджетных фондов. Подобное расширительное толкование вводится впервые. Можно сказать, что авторы БК определяют нетто-бюджет, куда включены три уровня бюджетов, и брутто-бюджет - бюджетную систему РФ, состоящую из нетто-бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Это представляется далеко не однозначным даже терминологически: в бюджетную систему: внебюджетные фонды. Очевидно, что давая такое определение, составители БК желали подчеркнуть возрастающую роль государства в регулировании финансовых ресурсов страны через каналы бюджета. Но стратегически механизм государственного регулирования определяется, в частности, установлением параметров баланса финансовых ресурсов (БФР) на очередной год и перспективу, в состав которого включаются доходы и расходы внебюджетных фондов.

Как свидетельствует практика, для широкого круга специалистов, занятых экономической работой в различных отраслях хозяйства, но напрямую не связанных с бюджетом, представляет определенную трудность использование терминов "бюджет субъекта РФ" и "консолидированный бюджет субъекта РФ" (ст.15 БК). Нередко первый термин применяется в значении второго. Очень часто эта ошибка встречается в публикациях. Полагаем возможным рассмотреть вопрос о более четком терминологическом разделении этих понятий, однозначно называя бюджеты субъектов РФ (в редакции ст.15 БК) - территориальными (или региональными) бюджетами субъектов РФ, а сводные бюджеты - консолидированными бюджетами субъектов РФ.

Новым в структуре бюджетного законодательства является понятие "целевого бюджетного фонда" как фонда денежных средств, образуемого в соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемого по отдельной системе. Выделение понятия в отдельную статью усиливает значимость этого финансового института.

2. Бюджетная классификация определяется как группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемая для составления и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Состав бюджетной классификации, которая включает в себя:

классификацию доходов бюджетов РФ;

функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;

экономическую классификацию расходов бюджетов РФ;

классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;

классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

классификацию видов государственных внутренних долгов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований;

классификацию видов государственного внешнего долга РФ и государственных внешних активов РФ;

ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

Важный момент - законодательное установление единства бюджетной классификации РФ для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Бюджетная классификация РФ утверждается федеральным законом. Федеральные законы, регулирующие отношения, не связанные непосредственно с определением состава и структуры бюджетной классификации, не должны содержать положений, ее изменяющих. Изменения в Федеральный закон "О бюджетной классификации" вносятся одновременно с принятием законодательных актов о налогах и сборах и о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Следует обратить внимание на права законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области детализации объектов бюджетной классификации РФ. При принятии решений и детализации объектов бюджетной классификации в части целевых статей и видов расходов не должны нарушаться общие принципы построения и единство бюджетной классификации РФ.

Важнейшее значение для развития теории и совершенствования практики бюджетного процесса имеет обоснование принципов построения и функционирования бюджетной системы.

3. Принципы бюджетной системы Российской Федерации:

1. единство бюджетной системы;

2. разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

3. самостоятельность бюджетов;

4. полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

5. сбалансированность бюджета;

6. эффективность и экономность использования бюджетных средств;

7. общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

8. гласность;

9. достоверность бюджетов;

10. адресность и целевой характер бюджетных средств.

Остановимся несколько подробнее на самостоятельности бюджетов. Здесь вполне можно согласиться с мнением ряда видных российских экономистов, которые указывают на то, что принцип самостоятельности может быть полностью реализован лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения доходных источников между органами власти разного уровня, при котором на любом уровне управления обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам и стабильность условий поступления денежных средств в бюджет.

К сожалению, содержание принятого БК и нормы действующих законодательных актов, регулирующих бюджетный процесс, свидетельствуют о том, что эти условия не выполнены. Межбюджетные отношения федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, территориальных и местных бюджетов допускают проявление субъективизма, неравенство федеральных, территориальных и местных интересов, приоритет вышестоящих бюджетов над нижестоящими.

Модуль 3. Доходы бюджетов.

1. Общие положения о доходах бюджетов.

2. Доходы федерального бюджета.

3. Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации, доходы местных бюджетов

1. Доходы бюджета - денежные средства, поступающие в бюджет соответствующего уровня.

Состав доходов бюджетов в определении БК представлен на схеме 2.

К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством РФ федеральные, региональные и местные налоги и сборы (Приложение3), а также пени и штрафы. Суммы предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет полностью учитываются в доходах соответствующего бюджета в пределах лимитов.

К неналоговым доходам относятся:

1. доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

2. доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

3. средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям и иные суммы принудительного изъятия;

4. доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления;

5. иные неналоговые доходы.

Особо отметим доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Так, в их состав впервые включены доходы в виде части прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей.

Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов может оказываться в виде дотаций, субвенций и субсидий.

Дотация - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

Субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах на конкретные цели.

Субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетная ссуда - средства бюджета, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.

Следует также обратить внимание на такой вид неналоговых доходов, как доходы от платных услуг. Фактически это означает, что в составе бюджетов должны учитываться доходы, которые традиционно именовали внебюджетными. Такая норма в бюджетном законодательстве появилась впервые и направлена на реальное отражение в составе доходов бюджета всех имеющихся источников. Однако можно предположить, что возникнут трудности с ее практической реализацией, поскольку вряд ли, например, бюджетные учреждения будут заинтересованы в "выявлении" всех источников доходов в условиях хронического бюджетного недофинансирования. Только при изменении самой системы бюджетного финансирования - переходе на бюджетные нормы, в основе которых лежат минимальные государственные социальные стандарты, - возможно говорить об адекватном отражении всех источников в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и, соответственно, в составе доходов бюджета.

Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ. При определении некоторых норм, например момента уплаты налогового дохода, БК отсылает к налоговому законодательству. В соответствии со ст.45 Налогового кодекса РФ от 31.07.98 N 146-ФЗ (в ред. Федерального закона от 09.07.99 N 154-ФЗ) обязанность по уплате налога считается исполненной налогоплательщиком с момента предъявления в банк поручения на уплату соответствующего налога при наличии достаточного денежного остатка на счете плательщика.

В доходах бюджетов могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы РФ для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления. Централизация доходов утверждается федеральным законом о федеральном бюджете и законом субъекта РФ о региональном бюджете на очередной год. Эта норма вызывает справедливую критику, поскольку фактически ущемляются права субъектов РФ и муниципальных образований, так как в любой момент может быть принято решение со стороны вышестоящих органов власти о централизации части их доходов.

Определяются понятия собственных и регулирующих доходов бюджета.

Собственные доходы бюджетов - виды доходов, закрепленные законодательством РФ на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами. К собственным доходам бюджетов относятся:

налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов;

неналоговые доходы, за исключением доходов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

безвозмездные перечисления.

Финансовая помощь не является собственным доходом соответствующего бюджета, а также бюджета государственного внебюджетного фонда.

Регулирующие доходы бюджетов - федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов. Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы РФ, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

Предыдущее бюджетное законодательство и бюджетная практика постоянно "размывали" эти два понятия. Действительно, определить их было трудно, поскольку речь в любом случае могла идти о частях (долях) доходов. БК разделяет собственные и регулирующие доходы по времени их установления: собственные доходы определяются на постоянной основе; закрепленные доходы устанавливаются на долговременной основе. Отличие собственных и регулирующих доходов бюджетов определяется также видом нормативного документа, который их устанавливает. Иначе говоря, собственные доходы регламентируются бюджетным законодательством в целом, а регулирующие доходы - законодательством РФ и субъектов РФ о соответствующем бюджете на очередной год.

Отличительная особенность БК - установление различных пределов и ограничений. Например, при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета РФ.

2. Доходы федерального бюджета состоят из налоговых и неналоговых доходов федерального бюджета. Отдельно отметим, что в процессе исполнения федерального бюджета в его доходы могут поступать средства по взаимным расчетам из бюджетов субъектов РФ и другие безвозмездные перечисления.

К налоговым доходам федерального бюджета относятся федеральные налоги и сборы (в том числе в соответствии с законодательством РФ таможенные платежи и государственная пошлина), перечень и ставки которых определяются налоговым законодательством РФ. Пропорции распределения налогов в порядке бюджетного регулирования между бюджетами разных уровней утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на срок не менее трех лет. Срок действия долговременных нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство РФ. БК вводит как обязательное условие возможное увеличение нормативов отчислений в бюджеты нижестоящего уровня на очередной финансовый год, но, к сожалению, механизм реализации этой нормы четко не установлен.

К неналоговым доходам федерального бюджета, помимо упомянутых в комментарии к гл.6, также относятся: прибыль Банка России - по нормативам, установленным федеральными законами; доходы от внешнеэкономической деятельности; доходы от реализации государственных запасов и резервов.

Установление новых видов налогов, их отмена или изменение возможны только путем внесения соответствующих изменений в налоговое законодательство РФ.

Налоговый кодекс РФ в развитие этой нормы определил (ст.3), что федеральные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются Налоговым кодексом. Налоги и сборы субъектов РФ, местные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются соответственно законами субъектов РФ о налогах и (или) сборах и нормативно-правовыми актами представительных органов местного самоуправления о налогах и (или) сборах.

Федеральные органы законодательной власти могут устанавливать новые виды неналоговых доходов, отменять или изменять действующие только путем внесения изменений в БК.

Внесение изменений и дополнений в законодательство РФ о федеральных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, допускается только в случае внесения соответствующих изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год. Данная норма предполагает, что любые изменения налогового законодательства, проводимые в текущем году, должны быть учтены в федеральном бюджете. При этом следует отметить еще одну норму, связанную с вышеназванной и регламентируемую Налоговым кодексом РФ: федеральные законы, вносящие изменения в Налоговый кодекс в части установления новых налогов и (или) сборов, а также акты законодательства о налогах и (или) сборах субъектов РФ, акты представительных органов местного самоуправления, вводящие налоги и (или) сборы, вступают в силу не ранее 1-го января года, следующего за годом их принятия.

Право предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек принадлежит федеральным органам исполнительной власти в пределах лимитов, определенных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Учет доходов целевых бюджетных фондов должен вестись обособленно в доходах федерального бюджета по ставкам, установленным налоговым законодательством РФ. Распределение доходов между федеральными целевыми бюджетными фондами и территориальными целевыми бюджетными фондами производится по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

3. Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации состоят из налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ. При этом собственные доходы бюджетов субъектов РФ от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами РФ федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично - в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов РФ на срок не менее трех лет. Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство РФ.

В полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов РФ по формированию доходов их бюджетов входит возможность вводить региональные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и предоставлять налоговые льготы в пределах прав, предоставленных налоговым законодательством РФ. Налоговое законодательство установило "закрытый" перечень налогов в РФ. Иначе говоря, власти субъектов РФ не имеют прав самостоятельно вводить налоги, не установленные Налоговым кодексом РФ. Но они вправе:

1. вводить или не вводить налоги, определенные перечнем региональных налогов, установленных Налоговым кодексом РФ;

2. определять ставки в установленных пределах (как правило, эти пределы даются в законе о конкретном налоге);

3. устанавливать дополнительные льготы в пределах сумм налогов, поступающих в их бюджеты.

Например, решение о введении налога с продаж (регионального налога) в конкретном субъекте РФ принимается на основе закона субъекта РФ об этом налоге, но такое решение может быть и не принято. Органы законодательной власти субъектов РФ могут снизить ставку налога на имущество юридических лиц (в федеральном законе установлена ставка в 2%), либо освободить отдельные категории плательщиков от уплаты этого налога на данной территории.

Аналогичные права имеют органы местного самоуправления, однако они должны учитывать также законодательство субъекта РФ по вопросам налогообложения.

Предоставление отсрочки или рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в части суммы федерального налога или сбора, поступающего в бюджет субъекта РФ, возможно только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам бюджета субъекта РФ перед федеральным бюджетом, соблюдении предельного размера дефицита бюджета субъекта РФ и размеров его государственного долга.

При определении круга доходов местных бюджетов БК установил, что в случае:

осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления;

реализации органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов РФ, требующих дополнительного бюджетного финансирования;

принятия органами государственной власти решений, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов муниципальных образований местные бюджеты должны быть обеспечены ассигнованиями на финансирование указанных программ и мероприятий, которые будут передаваться с вышестоящих уровней.

Данная норма носит своевременный характер, учитывая, что в бюджетной практике России 90-х годов имели место случаи передачи расходов на уровень местных бюджетов без обеспечения источниками. Это относится, прежде всего, к передаче ведомственной социально-культурной сферы на балансы органов власти местного самоуправления. Представляется, что эта норма БК позволит защитить интересы органов власти местного самоуправления.

Модуль 4. Расходы бюджетов.

1. Общие положения о расходах бюджетов.

2. Расходы федерального бюджета. Расходы бюджетов субъектов Российской Федерации, расходы местных бюджетов.

1. Расходы бюджета - денежные средства, предусмотренные в бюджете соответствующего уровня для финансирования задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления.Порядок формирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ базируется на следующих ключевых моментах:

1. единая методология;

2. нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, представляющие собой минимально допустимую стоимость государственных и муниципальных услуг в денежном выражении в расчете на душу населения;

3. нормативы финансовых затрат в расчете на одну такую услугу.

В настоящее время не сформирована соответствующая правовая база для установления и применения государственных минимальных социальных стандартов (ГМСС), на основе которой могут быть разработаны финансовые нормативы.

Государственный минимальный социальный стандарт - установленный законодательством Российской Федерации минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека.

Предполагается, что круг ГМСС будет включать в себя наиболее важные, обобщающие и долговременные социальные показатели: денежные доходы населения, наиболее массовые виды пособий и выплат населению, номенклатуру бесплатных и общедоступных услуг, нормы и нормативы обеспеченности ими населения, нормы и нормативы материального, кадрового, технического и финансового обеспечения государственных и муниципальных учреждений социальной сферы.

Минимальная бюджетная обеспеченность - минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.

В настоящее время при определении проектов бюджетов используются расчетные финансовые нормативы, определяемые исходя из достигнутого уровня за ряд лет и возможностей бюджета. Отдельные элементы нормирования сохранились или вновь установлены для конкретных бюджетополучателей. При определении объема финансирования по смете учреждения на год учитываются как натуральные нормы потребления, так и денежные (расчетные). Как правило, на основе этих норм определяются расходы по защищенным бюджетным статьям. Например, расходы на заработную плату работников любого бюджетного учреждения определяются на основе количества штатных единиц и установленных ставок заработной платы в соответствии с Единой тарифной сеткой по оплате труда работников бюджетной сферы. Примерами натуральных норм могут быть перечень одежды и обуви, выдаваемой детям-сиротам, нормы потребления продуктов питания в день в расчете на одного воспитанника.

В настоящее время законодательно не утверждены ни ГМСС, ни нормативы финансирования на единицу контингента (учащегося, воспитанника, больного и т.д.).

Необходимо отметить, что на финансовое обеспечение социальных целей направлена всего лишь треть расходов консолидированного бюджета РФ. Наибольший удельный вес в структуре бюджетных расходов занимают затраты на общегосударственные нужды и финансирование отдельных отраслей хозяйства.

Расходы бюджетов в зависимости от экономического содержания делятся на текущие и капитальные. Группировка расходов бюджетов осуществляется в соответствии с экономической классификацией, которая за последние годы настолько детализирована, что, будучи удобной для контроля органов власти и управления, затрудняет нормальное функционирование бюджетных учреждений.

Отметим, что средства от возврата государственных кредитов, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд отражаются в составе расходов бюджетов со знаком «минус».

Технология распределения расходов на экономические статьи, показывающие вид финансовой операции, носит унифицированный характер для любого бюджетного учреждения. Все текущие расходы объединены в две группы: закупки товаров и оплата услуг, субсидии и текущие трансферты. Первая группа включает в себя расходы на оплату труда; начисления на нее; приобретение предметов снабжения и расходных материалов (канцелярских, хозяйственных, мягкого инвентаря и обмундирования, продуктов питания, прочих материалов); командировки и служебные разъезды; оплату транспортных услуг; оплату коммунальных услуг с выделением расходов на электрическую, тепловую энергию, газ, водоснабжение, прочие услуги. Во вторую группу расходов относятся такие трансферты населению, как стипендии обучаемым, выдача им наличных денег взамен питания, компенсационные выплаты работникам на приобретение книгоиздательской продукции, пособия на опекаемых детей и т.п.

К капитальным расходам относятся капитальные вложения в основные фонды: приобретение оборудования и предметов длительного пользования, новое строительство, капитальный ремонт. Правда, законодательство не установило четкой грани между капитальным и текущим ремонтом, что создает затруднения при определении целевого характера расходов. Здесь вновь необходимо заметить, что жесткая регламентация присуща только расходам бюджетных учреждений.

Порядок использования средств на заработную плату, начислений на нее, трансфертов и командировочных расходов практически не изменился. Каждая выплата регулируется тем или иным нормативно-правовым актом. Принципиальное изменение претерпели расходы на оплату товаров, работ и услуг, которые могут осуществляться двумя путями: либо по государственным и муниципальным контрактам, либо без заключения таких контрактов, если объем расходов ниже 2000-кратного размера минимальной месячной оплаты труда, но в пределах утвержденных ассигнований.

Такая схема оплаты расходов, при которой бюджетным учреждениям решительно запрещено самостоятельное управление финансовыми ресурсами, может привести к ограничению инициативы коллективов по оптимизации и сокращению затрат. Причина тому - отсутствие экономической заинтересованности в каждом конкретном случае.

В то же время методы и формы закупки товаров, работ и услуг на конкурсной основе позволят упорядочить бюджетные расходы, а также выявить наиболее рациональные условия выполнения заказов с наименьшими затратами.

Не совсем ясно при этом, каким образом бюджетному учреждению будут планироваться средства, если контракты будут заключаться централизованно, без его участия? Представляется также целесообразным уточнение отдельных позиций в части заключения контрактов и введения реестров закупок, например коммунальных услуг, у предприятий-монополистов.

Широко и подробно регламентированы условия предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, и бюджетным учреждениям, а также предоставление субсидий и субвенций. В то же время не сформулирован, хотя бы в общих чертах, порядок их предоставления государственным и муниципальным унитарным предприятиям, а также бюджетным учреждениям. Вызывает сомнение то, что выданные субсидии и субвенции будут возвращены в соответствующий бюджет в случаях их нецелевого использования или при несоблюдении сроков использования. И в том, и в другом случае средства израсходованы, поэтому процедура возврата требует уточнения.

2. Расходы федерального бюджета, расходы бюджетов субъектов Российской Федерации, расходы местных бюджетов. БК закрепляет сложившийся перечень функциональных видов расходов, финансируемых исключительно из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Перечень расходов отражает схему разделения властных полномочий между уровнями бюджетной системы. Он позволяет обеспечить реализацию принципов бюджетного федерализма, которые требуют обоснованного и жесткого распределения государственных расходов.

Средства федерального бюджета прежде всего направляются на финансирование таких функций, без которых не может существовать государство, а также на выравнивание финансового потенциала субъектов РФ. По обоюдному соглашению между федеральными и территориальными органами власти отдельные виды расходов могут передаваться из одного уровня бюджетной системы в другой.

Особенность структуры территориальных и местных бюджетов заключается в том, что наибольший удельный вес в их расходах занимает финансирование отраслей социальной сферы. С помощью этих бюджетов решаются вопросы местного значения. Практическая же реализация данных разграничений расходов возможна лишь при условии соответствующего правового обеспечения.

Модуль 5. Сбалансированность бюджетов.

1. Профицит бюджета и порядок его использования. Дефицит бюджета и источники его покрытия.

2. Государственный и муниципальный долг. Государственные кредиты, предоставляемые Российской Федерацией иностранным государствам, и долг иностранных государств перед Российской Федерацией.

3. Межбюджетные отношения.

4. Государственные внебюджетные фонды.

1. Профицит бюджета и порядок его использования. Дефицит бюджета и источники его покрытия.

Профицит бюджета - превышение доходов бюджета над его расходами.

Направления использования возможного профицита бюджета утверждаются органами законодательной (представительной) власти в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год по основным разделам функциональной и ведомственной классификации.

Дефицит бюджета - превышение расходов бюджета над его доходами.

Прежде всего различают:

1. государственные заимствования РФ;

2. государственные заимствования субъектов РФ;

3. муниципальные заимствования.

Государственный или муниципальный заем (заимствование) - передача в собственность РФ, субъекта РФ или муниципального образования денежных средств, которые РФ, субъект РФ или муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа.Займы могут быть привлечены от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций.

Внешние займы привлекаются в иностранной валюте, внутренние - в рублях. В случае заимствований органы власти соответствующего уровня смогут выступать как в роли заемщика, так и гаранта погашения займов другими заемщиками.

При установлении норм, регулирующих дефицит бюджета, БК вводит ряд ограничений:

1. в случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом законом (решением) об этом бюджете утверждаются источники финансирования дефицита бюджета;

2. текущие расходы бюджета субъекта РФ, местного бюджета не могут превышать объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации, объем доходов местного бюджета;

3. размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации;

4. размер дефицита бюджета субъекта РФ не может превышать 5% объема доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального бюджета;

5. размер дефицита местного бюджета не может превышать 3% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ;

6. поступления из источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ и местного бюджета могут направляться на финансирование исключительно инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение соответственно долга субъекта РФ и муниципального долга.

Итак, БК установил «золотое правило» бюджета: текущие расходы бюджета должны быть обеспечены доходами; привлеченные средства направляются исключительно на инвестиционные цели и на обслуживание государственного долга РФ по федеральному бюджету.

Следует отметить, что эти ограничения очень жесткие, и вряд ли органы власти субъектов РФ и местного самоуправления смогут их обеспечить в современных условиях иным способом, чем сокращение расходов.

Источники финансирования дефицита бюджета утверждаются органами законодательной (представительной) власти в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств (см. схему 3).

Кредиты Банка России, а также приобретение Банком России долговых обязательств РФ, субъектов РФ, муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета.

2. Государственный и муниципальный долг. Основная цель норм, установленных в БК, - законодательно установить и упорядочить процесс выпуска и погашения долговых обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, а также ввести в практику единую систему учета долговых обязательств всех уровней.

Государственный или муниципальный долг - обязательства, возникающие из государственных или муниципальных займов (заимствований), принятых на себя РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием гарантий (поручительств) по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, а также принятые на себя РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием обязательства третьих лиц.

Долговые обязательства органов государственной власти и местного самоуправления могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет). При этом долговые обязательства муниципального образования не могут превышать 10 лет.

Долговые обязательства могут быть установлены в различных формах: кредитные соглашения, займы, гарантии и др. (формы долговых обязательств в их распределении по уровням власти представлены в прил.3).

Государственный долг РФ, субъектов РФ, муниципальный долг обеспечивается соответственно всем находящимся в федеральной собственности, в собственности субъекта РФ и муниципальной собственности имуществом, составляющим казну. Тем самым вводится новое определение - "казна", под которым следует понимать имущество, принадлежащее соответствующему уровню власти. Термином "имущество", как установлено в Гражданском кодексе РФ, обозначаются недвижимые, движимые вещи, включая деньги и ценные бумаги. Для сравнения, в Федеральном законе от 25.09.97 N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" термин "местная казна" раскрыт как средства местного бюджета, а также иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями.

Внешний долг - совокупность долговых обязательств, выраженных в иностранной валюте.

Внутренний долг - совокупность долговых обязательств, выраженных в валюте Российской Федерации.

Понятие «реструктуризация долга» - это погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения. Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Сумма погашения основного долга за счет реструктуризации долга не включается в объем обслуживания долгового обязательства в текущем году.

Регулируя порядок заимствований, БК запретил бюджетным учреждениям получать кредиты у кредитных организаций и других физических и юридических лиц, за исключением ссуд из бюджетов и государственных внебюджетных фондов, а также в случае задержки финансирования из бюджета более чем на два месяца или при финансировании не более 75% объема предусмотренных бюджетных ассигнований.

Таблица 1