Расходы муниципалитетов в США

Сферы деятельности	Расходы, млрд. долл.	Доля статьи во всех муници­пальных рас­ходах, %	Изменение (+/-) доли статьи во всех муниципаль­ных расходах за период с 1965 по 1995 г., %
1965 г.	1995 г.	1965 г.	1995 г.
Полиция	1,7	12,5	8,2	9,2
Пожарная охрана	1Д	6,8	5,3	5,0	-0,3
Скоростное шоссе	1,8	8,7	8,7	6,4	-2,3
Канализация	1,8	11,4	8,7	8,4	-0,3
Социальная защита	0,9	5,7	4,3	4,2	-0,1
Образование	2,5	11,4	12,1	8,4	-3,7
Библиотеки	0,2	1,3	1,0	1,0	0,0
Здравоохранение	1,1	6,6	5,3	4,9	-0,4
и больницы	0,8	5,5	3,9	4Д	0,2
Парки и зоны отдыха	0,7	5,1	3,4	3,8	0,4
Жилье	0,2	1,7	1,0	1,2	0,2
Аэропорты	4,0	29,5	19,3	21,7	2,4
Выплаты по процентам	0,6	6,8	2,9	5,0	2,1
и местных займов	1,0	6,1	4,8	4,4	-0,4
Администрация	2,3	16,6	11,1	12,2	1,1
Всего:	20,7	135,7	100,0	100,0	—

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, а также предметы ведения местного самоуправления.

На схеме 8 показано разграничение местных налогов по правовому статусу их введения.

К предметам ведения местного самоуправления вышеназванным Законом отнесены "вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления". Согласно Закону к вопросам местного значения отнесены:

• принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;
• владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
• местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов мест­ного значения;
• комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;
• содержание и использование муниципальных нежилых помещений и жилищного фонда;
• организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профес­сионального образования;
• организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
• охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;
• регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
• создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;
• контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
• регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых;
• организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
• организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
• муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
• благоустройство и озеленение территории муниципальных образований;
• организация утилизации и переработки бытовых отходов;
• организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
• организация и содержание муниципальных архивов;
• организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;
• создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
• создание условий для деятельности учреждений культуры муниципальных образований;
• сохранение памятников истории и культуры, нахо­дящихся в муниципальной собственности;
• организация и содержание муниципальной информационной службы;
• создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;
• создание условий для организации зрелищных мероприятий;
• создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;
• обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
• участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;
• обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Схема 8. Разграничение местных налогов по правовому статусу их ведения

В решении значительной части вопросов, отнесенных к предметам ведения муниципальных образований, органы местного самоуправления могут наделяться всеми необходимыми полномочиями. Однако к вопросам местного значения отнесены и такие вопросы, решение которых связано с реализацией конституционных прав граждан либо с осу­ществлением государственной социальной политики, а, следовательно, должны решаться совместно органами государственной власти и органами местного самоуправления. К таким вопросам, например, относятся:

Ø дошкольное, основное общее и профессиональное образование;

Ø здравоохранение, обеспечение санитарного благополучия;

Ø охрана общественного порядка;

Ø социальная поддержка и занятость населения;

Ø охрана окружающей среды на территории муниципального образования;

Ø противопожарная безопасность;

Ø комплексное социальноэкономическое развитие муниципального образования.

В отношении этих вопросов в вышеназванном Законе и законах субъектов Федерации используются термины "организация", "развитие", "участие", "обеспечение", что не позволяет однозначно установить объем полномочий органов местного самоуправления. Поэтому по перечисленным вопросам местного значения вносятся уточнения и тем самым устанавливаются разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправле­ния.

Так, в сфере образования и здравоохранения к компетенции органов местного самоуправления относятся: строительство, ремонт, текущее содержание объектов образования и здравоохранения, выплата заработной платы работникам учреждений образования и здравоохранения, закупка учебнометодических пособий, инвентаря, оборудования, обеспечение питания учащихся в образовательных учреждениях и больных в учреждениях здравоохранения, приобретение медикаментов, установление распорядка работы учреждений образования и здравоохранения.

К компетенции же органов государственной власти относятся: установление стандартов образования и оказания медицинской помощи, контроль за их соблюдением, подготовка медицинских и преподавательских кадров, разработка программ и методик обучения, научные и прикладные исследования в сферах образования и здравоохранения.

Для обеспечения исполнения органами местного самоуправления функций охраны общественного порядка выделяют категории вопросов, составляющих содержание термина "общественный порядок". К этим вопросам относятся те, которые в настоящее время отнесены к сферам деятельности патрульно-постовой и участковой служб милиции.

Регулирование земельных отношений осуществляется законодательством. Возлагая на органы местного самоуправления контроль за использованием земель, государство предоставляет этим органам право применения санкций за нарушение земельного законодательства.

Комплексное социально-экономическое развитие территории муниципального образования, социальная поддержка и содействие занятости населения проводятся органами местного самоуправления в пределах собственных ресурсов, с увязкой проводимых муниципальных мероприятий с соответствующими государственными программами регионального развития и социальной защиты населения.

Участие органов местного самоуправления в охране окружающей среды на территории муниципального образования заключается в разработке и осуществлении отдельных мероприятий за счет собственных ресурсов. При этом органы государственной власти могут передавать им полномочия по контролю за соблюдением законодательства об охране окружающей среды и права по применению санкций за нарушение природоохранного законодательства. Такой подход позволяет, с одной стороны, соблюсти конституционную норму, запрещающую вхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, и с другой стороны, сохранить государственный контроль без формирования дублирующих органов.

Передача полномочий, т. е. прав и обязанностей, учитывает их ресурсную обеспеченность. При этом ресурсы рассматриваются в самом широком смысле: это не только материальные ресурсы, но и организационные, кадровый потенциал и т. д. Разграничение ресурсов основывается на принципах:

• достаточности ресурсов;
• ограниченности ресурсов;
• инфраструктурной целостности ресурсов;
• наивысшей эффективности использования ресурсов.

Принцип достаточности ресурсов предусматривает, что при разграничении полномочий передаваемые ресурсы должны быть соизмеримы с теми задачами, которые ставятся перед получившим полномочия органом власти.

Принцип ограниченности ресурсов предполагает, что при их распределении необходимо, прежде всего, использовать те ресурсы, которые имеются на территории, подведомственной органу власти, за которым она закрепляется. Ресурсы других территорий могут закрепляться только в том случае, когда собственных ресурсов недостаточно. Применение данного принципа стимулирует максимально эффективное использование ресурсов собственной территории и заставляет органы власти заботиться о возобнов­лении ресурсов.

Принцип инфраструктурной целостности ресурсов требует комплексного подхода к вопросу наделения органов власти ресурсами исходя из тех предметов ведения, которые определены для данного органа власти законом. Так, если ответственность за системы жизнеобеспечения муниципального образования возложена на органы местного са­моуправления, то и сами системы жизнеобеспечения (водопровод, канализация, полигоны бытовых отходов и т. д.) должны передаваться в собственность или ведение этих органов. При этом данный принцип требует максимального стремления к завершенности технологического цикла, поскольку закрепление объектов управления за разными собственниками затрудняет их эксплуатацию и распределяет между ними ответственность за работу системы в целом.

Наконец, принцип наивысшей эффективности использования ресурсов требует их закрепления за теми уровнями власти, где может быть построена наиболее эффективная система эксплуатации данных ресурсов. Так, очевидно, что максимальная эффективность в использовании ресурс­ных возможностей земли, объектов недвижимости достигается на муниципальном уровне, поскольку на местном уровне легче всего наладить контроль за их использованием и оперативное регулирование вопросов распоряжения землей и объектами недвижимости. В то же время вопросы распоряжения недрами не могут эффективно решаться на местном уровне, поскольку здесь более значительную роль играет ситуация на межрегиональном и международном рынках.

Каковы ее формы разграничения полномочий, предметов ведения и ресурсов:

Основной формой разграничения предметов ведения, полномочий и ресурсов в соответствии с действующим законодательством является их закрепление за уровнями власти соответствующими федеральными законами и закона­ми субъекта Российской Федерации.

По тем вопросам, которые не отнесены к сфере законодательного регулирования, разграничение полномочий и ресурсов осуществляется на договорной основе между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Основанием тому является, во-первых, Гражданский кодекс РФ и, во-вторых, региональные законы различных субъектов Российской Федерации.

Третьей формой разграничения является совместная реализация государственных и муниципальных полномочий путем создания органами государственной власти и органами местного самоуправления совместных хозяйствующих субъектов.

Вместе с тем изучение вопросов, связанных с функционированием местных образований, показывает, что до настоящего времени, несмотря на решения общих вопросов разграничения государственных и муниципальных полномочий, все еще много проблем лежат в области местного на­логообложения, без решения которых невозможно дальнейшее развитие управления на муниципальном уровне. В России местное налогообложение — это не только наименее разработанная область научно-практических знаний, но и самая противоречивая область правовых отношений. Юридически до конца не урегулирована проблема баланса властных полномочий центра и мест. Закон о местном самоуправлении проблем не решает, а Закон о местных налогах так и не принят. Механизм распределения налогов по звеньям бюджетной системы деформирован, как и баланс правовых полномочий между центральной властью и властью на местах. Такие же проблемы существуют и во взаимоотношениях региональных и местных властей.

Местные финансы и их составную часть — местные налоги необходимо относить к государственным и нельзя сбрасывать со счетов при выработке стратегии экономической политики государства. В этой связи можно считать позитивным шагом утверждение в законодательном порядке единого социального налога, который, начиная с 2001 г. будет взиматься в виде суммарной величины отчислений в государственные социальные фонды, что будет способствовать сопоставимости налогового бремени в России и других странах при установлении закономерности развития налогообложения.

В целом же характеристика местных налогов и сборов представлена в табл. 15.

Таблица 15