Поняття і загальна характеристика державного управління в галузі використання та охорони земель

Узагальнено вимоги охорони земель сконцентровано у роз­ділі VI Земельного кодексу України. Ст. 162 Земельного кодексу визна­чає, що охорона земель – це система правових, організацій­них, економічних та інших заходів, спрямованих на раціо­нальне використання земель, запобігання необгрунтова­ному вилученню земель сільськогосподарського призна­чення, захист від шкідливого антропогенного впливу, від­творення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення про­дуктивності земель лісового фонду, забезпечення особ­ливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного при­значення. За своєю суттю правова охорона земель є комплексними правовідносинами.

Доречно звернути увагу, що в юридичній літературі охорону земель розглядають у широкому та вузькому розумінні. Охорона земель у широкому розумінні включає в себе весь комплекс регулятивних правовідносин, у яких опосередковуються організаційні, економічні, науково-технічні заходи, що спрямовані на забезпечення збереження земель, їх ощадливе та раціональне використання. Здійснення цих заходів відбувається за допомогою державно-владного впливу на поведінку учасників земельних правовідносин. Таким чином, це свідчить про наявність системи правових заходів як форми юридичної реалізації економічних, організаційних, науково-технічних заходів, з одного боку, а з іншого, - про відносно самостійну групу заходів охорони земель як правової охорони земель, тобто у вузькому конкретно-юридичному розумінні.

На нашу думку, варто погодитись з таким розумінням охорони земель, адже сукупність різноманітних заходів, спрямованих на охорону земель, опосередковуючись у правовій формі, набуває властивостей конкретно-юридичного розуміння охорони земель, тобто правової охорони земель.

Одночасно охорона землі як природного ресурсу є й охороною прав землевласника й землекористувача, тому що такі права виникають саме щодо землі як природного ресурсу і як об'єкта правовідносин. Таким чином, правова охорона земель охоплює й охорону земельних правовідносин.

Правову охорону земель не можна розглядати ли­ше в плані боротьби з конкретними, вже вчиненими право­порушеннями. Охорона земель починається не із застосуван­ня норм права за вчинене правопорушення у цій сфері сус­пільних відносин, а з розробки і прийняття нормативно-пра­вових актів, направлених на охорону земель. Від того, наскільки повно і всебічно питання охорони земель урегульо­вані в законодавчих актах, залежатиме ефективність їх охо­рони. Норми права проявляються з набранням чинності за­кону, який містить ці норми, а не з моменту вчинення винним правопорушення.

Отже, поняття охорони не вичерпуються відповідальністю, воно значно ширше. Притягнення до відповідальності — це лише частина великої і важливої проблеми охорони земель. Тому вважається принципово неправильним зводити правову охорону земель до тієї чи іншої форми відповідальності. У цьому випадку вся величезна і надзвичайно важлива правова і організаційна діяльність як самих власників землі та земле­користувачів, так і відповідних державних органів щодо запо­бігання порушенням в галузі охорони земель залишається нібито в тіні, а на передній план висувається примусовість права.

Земельний кодекс визначає, що завданнями охорони земель є забезпечення збереження та відтворення земельних ресурсів, екологічної цінності природних і набутих якостей земель.

Щодо змісту охорони земель, то сюди входять такі елементи:

Реалізація державної політики у галузі охорони земель здійснюється шляхом запровадження державних, регіональ­них чи місцевих програм охорони земель.

Проблему правової охорони земель необхідно розглядати в більш широкому аспекті, пам'ятаючи, що основною метою є її запобіжне, профілактичне значення. Як кажуть у народі, мудрий законодавець попередить злочин, щоб не бути вимушеним потім карати за нього.

Ефективність охорони в багатьох випадках залежить від дієвості тих норм права, які регулюють охорону цих суспіль­них відносин. Тому важливо мати правові норми, які б забез­печували надійну охорону земель. Будь-яка правомочність має значення лише тоді, коли реально забезпечується, інакше вона втрачає свої значення, силу і дієвість.

Що стосується раціонального використання земель, то у земельному законодавстві України цей термін зустрічається як:

­ по-перше, одне із завдань земельного законодавства України (ст.4 Земельного кодексу України);

­ по-друге, один із принципів земельного законодавства України (ст.5 Земельного кодексу України);

­ по-третє, завдання охорони земель (ст.162 Земельного кодексу України);

­ по-четверте, як одне з важливих завдань земельної реформи в Україні та в деяких інших аспектах.

Проте в жодному із зазначених випадків закон не давав і не дає визначень чи критеріїв поняття "раціональне використання земельної ділянки".

Окремі вчені дають власні визначення цьому терміну. Так, В.І. Федорович під "раціональним використанням земель” розуміє використання їх таким чином, що за умови збереження корисних властивостей землі - родючості грунту, його структури, балансу гумусу, цілісності рослинного покриву тощо досягається максимально можливий ефект В.І. Книш - розумне використання земель найоптимальнішими способами, в процесі якого одночасно забезпечується максимальна економічна ефективність і збереження земельних та інших природних ресурсів, а також об'єктів соціальної інфраструктури, тощо.

Б.В.Єрофєєв виділяє кількісний та якісний критерії раціонального використання земель Кількісний критерій виражений у двох основних параметрах: 1) економному використанні земель, яке обумовлене переважно обмеженістю кількості земель і зростаючими потребами в земельних ділянках; 2) раціональному суміщенні розміщених на земельній ділянці об'єктів.

Якісний критерій раціонального використання земель виражений у збереженні їх продуктивності як основного засобу виробництва сільсько­господарської продукції. Це полягає в:

- обов'язку проведення рекультивації земель при порушенні ґрунтового покриву;

- обмеженні використання сільськогосподарських угідь для несільськогосподарських потреб;

- встановленні загального обов'язку всіх осіб, що використовують землі, підвищувати рівень родючості ґрунтів;

- відведенні для несільськогосподарських потреб земель, непридатних для сільського господарства, або земель гіршої якості;

- встановленні загального обов'язку охорони ґрунтів від ерозії, забруд­нення та інших негативних наслідків та ін.

Якщо кількісний критерій раціонального використання земель пере­важає у несільськогосподарській сфері використання земель, то якісний критерій - у сільськогосподарській.

На основі сказаного можна зробити висновок, що основним правилом раціонального використання земель є закріплений у земельному законодавстві пріоритет земель сільськогосподарського призначення.

Особливості раціонального використання можуть бути різними для земель різних категорій. Так, при використанні земель сільськогосподарського призначення максимально повинні виконуватися вимоги екологічної безпеки.

При використанні земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення природні ресурси використовуються значно менше, ніж у сільському господарстві. Об'єкти, розташовані на землях даної категорії, переважно шкідливо впливають на довкілля. Тому, як правило, навколо таких об'єктів створюються спеціальні зони, наприклад, санітарно-захисні, метою яких є відокремлення таких об'єктів від території житлової забудови та зменшення шкідливого впливу на навколишнє природне середовище.

Раціональне використання земель житлової та громадської забудови у межах населених пунктів проявляється не тільки в економії при відведенні. земельних ділянок, а й у дотриманні спеціальних санітарних норм при забудові населених пунктів.

Для раціонального використання земель особливо охоронюваних категорій (оздоровчого призначення, природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення), земель лісового та водного фонду характерна значна кількість обмежень, пов'язаних переважно із забороною ведення господарської діяльності, розміщення тих чи інших об'єктів, тощо.

Із принципом забезпечення раціонального використання та охо­рони земельтісно пов'язаний і принцип поєднання особливостей використання землі як природного ресурсу, основного засобу виробництва і територіального базису.

Виходячи з пріоритетності функцій землі (екологічної, економічної і соціальної), даний принцип, на думку В.І.Книша, має бути сформульований так: „Поєднання особливостей використання землі як природного ресурсу (частини навко­лишнього природного середовища); основного засобу виробництва (використання землі для сільськогосподарського виробництва); терито­ріального базису (використання землі для розселення й розташування об'єктів соціальної інфраструктури)”. З такого визначення змісту даного принципу випливає не лише комплексний підхід до використання землі, а й логічно обґрунтована ієрархія форм використання землі.

Таким чином, землю можна використовувати як природній ресурс, основний засіб виробництва і територіальний базис.

Використання землі як природного ресурсу полягає в експлуатації суб'єк­тами земельних відносин її корисних властивостей. Можна виділити два основні способи використання землі як природного ресурсу: 1) використання самої земельної ділянки, наявної у суб'єкта земельних відносин, тобто вико­ристання власне земельних ресурсів; 2) використання наявних на земельній ділянці інших природних ресурсів (використання в установленому законом порядку лісових, водних ресурсів, надр, об'єктів тваринного світу).

Використання землі як основного засобу виробництва, на відміну від використання її як природного ресурсу, пов'язане зпереробною діяль­ністю, в процесі якої здійснюється обробіток ґрунту і вирощування сільськогосподарської продукції. Така форма використання землі носить економічний характер. Для вирощування сільськогосподарської про­дукції надаються землі сільськогосподарського призначення.

На жаль, доводиться констатувати, що ефективність використання сільськогосподарських земель в Україні значно нижча, ніж в середньому в Європі. Головними причинами цього є: тривале безгосподарне ставлення до землі, помилкова стратегія максимального залучення зе­мель до обробітку, недосконалі техніка і технологія обробітку землі та виробництва сільськогосподарської продукції, не виважена цінова по­літика, недотримання науково обґрунтованих систем ведення земле­робства і, зокрема, повсюдне недотримання сівозмін, внесення недо­статньої кількості органічних добрив, низький науково-технічний рі­вень проектування, будівництва та експлуатації меліоративних систем, недосконала система використання і внесення мінеральних добрив та невиконання природоохоронних, комплексно-меліоративних, проти­ерозійних та інших заходів.