ТЕМА 2. Роль государства в формировании

и развитии муниципальной собственности ______

Формирование эффективной муниципальной собственности предполагает активное участие в этом процессе государственных структур.

Традиционно государство участвует в формировании муници­пальной собственности по трем основным направлениям:

1) правовое оформление права муниципальной собственности;

2) передача имущества в собственность муниципальных образо­ваний;

3) межбюджетные отношения.

Формирование муниципальной собственности в нашей стране началось до принятия Конституции РФ 1993 г. и осуществлялось в соответствии с законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О соб­ственности в РСФСР», законом РСФСР от 6 июля 1991 г. «О мест­ном самоуправлении в Российской Федерации», постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О раз­граничении государственной собственности в Российской Фе­дерации на федеральную собственность, государственную собствен­ность республик в составе Российской Федерации, краев, облас­тей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», распоря­жением Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 114-рп «Об утвер­ждении положения об определении пообъектного состава феде­ральной, государственной и муниципальной собственности и по­рядке оформления прав собственности».

Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Феде­рации подтвердила право местного самоуправления владеть, пользоваться, распоряжаться (ст. 130) и управлять (ст. 132) му­ниципальной собственностью, а федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. и «О финансовых основах мес­тного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. четко определили правовые, экономические и финансо­вые гарантии местного самоуправления в соответствии с положе­ниями Конституции РФ. Данные нормативные правовые акты

фактически завершили процесс правового оформления отноше­ний муниципальной собственности в нашей стране и положили начало разграничению муниципальной собственности между му­ниципальными образованиями различных типов.

Непосредственное влияние на современное состояние муници­пальной собственности в Российской Федерации оказали процес­сы приватизации и муниципализации.

Результатом первого этапа приватизации муниципального иму­щества (1991-1995 гг.) явилось сокращение числа объектов, спо­собных приносить муниципалитетам стабильный доход. Большин­ство потенциально прибыльных муниципальных предприятий ушло в частный сектор, что привело к потере их основной дохо-дообразующей ценности для местного самоуправления. Напри­мер, в г. Ростове-на-Дону только за период с 1992 по 1994 г. было приватизировано 438 муниципальных предприятий торгов­ли, общественного питания, бытового обслуживания, автотранс­порта и строительства¹. Сегодня эти предприятия платят налоги и, следовательно, в определенной мере продолжают финансиро­вать местный бюджет. Однако в совокупности эти поступления значительно меньше того дохода, который мог бы быть получен муниципальными образованиями, если бы некоторые из этих пред­приятий остались в муниципальной собственности. Таким обра­зом, для органов местного самоуправления приватизация стала своеобразной формой обмена долгосрочного источника доходов на краткосрочный. Этот обмен позволил муниципалитетам ре­шить ряд текущих вопросов, но лишил их стабильного канала поступлений в муниципальную казну.

Процесс муниципализации имущества ранее приватизирован­ных предприятий, напротив, сопровождался передачей на баланс местных властей убыточных объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, что послужило причиной су­щественного увеличения их текущих расходов.

В условиях острейшего экономического кризиса начала 1990-х гг. XX в. многие приватизированные предприятия в целях снижения себестоимости своей продукции и повышения ее конку­рентоспособности пошли по пути отказа от подведомственных им объектов социально-культурного и коммунально-бытового назна­чения. На основании Указа Президента РФ от 10 января 1993 г. № 8 и постановления Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 235 большая часть этих объектов была передана в собствен­ность муниципальных образований. Масштабы муниципализации ведомственного имущественного фонда были огромны. Только за 1993—1997 гг. в целом по России было передано в муниципаль­ную собственность: жилого фонда — около 80 %, яслей и детских садов - 76 %, медицинских учреждений - 82 %, спортивных сооружений - 84 %, лагерей для летнего отдыха детей - 75 %, санаториев - 70 %, профилакториев — 60 %¹. Учитывая преиму­щественно затратный характер данных объектов, наметился ярко выраженный дисбаланс между собственными доходными источ­никами муниципалитетов и их расходными полномочиями.

Как показывает зарубежный опыт, проблема передачи в муни­ципальную собственность непроизводственных объектов привати­зируемых предприятий может быть решена в цивилизованных формах путем совместного содержания и эксплуатации соответ­ствующих объектов.

Для обеспечения нормального функционирования объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения между приватизированным предприятием и органами местного само­управления на добровольной основе может быть заключен дого­вор о совместном пользовании и финансировании этих объектов. Механизм совместного управления данными объектами может вы­глядеть следующим образом. Приватизируемые предприятия, го­сударственные структуры и местные власти создают совместные акционерные общества социально-культурного и коммунально-бытового профиля. Подобные компании холдингового типа весь­ма распространены на Западе. Под эгидой собственников-учреди­телей (в данном случае промышленных предприятий, местных властей и государства) объединяются фонды предприятия с иму­ществом более мелких собственников, являющихся дочерними фирмами. Применение такого подхода к управлению объектами социальной направленности опирается на прочную финансовую базу и постепенно вводит данную сферу экономики в систему ры­ночных отношений².

Не менее эффективным может быть и механизм передачи госу­дарственной собственности в собственность муниципальных обра­зований. Сегодня на местный уро новном убыточные объекты. Это только усугубляет финансовую зависимость органов местного самоуправления от государствен­ных структур. Между тем конституционный принцип автономии местного самоуправления предполагает максимальное развитие экономической самостоятельности муниципальных образований.

Государство может помочь в этом органам местного само­управления путем передачи в их собственность перспективных с экономической точки зрения хозяйственных объектов.

Безусловно, данную проблему нельзя разрешить простым изъя­тием из государственной собственности и передачей в муници­пальную части экономически ценных для региона объектов и пре­успевающих государственных предприятий. Это может существенно опустошить региональные бюджеты, за счет средств которых по­крывает свой бюджетный дефицит большинство муниципальных образований Российской Федерации.

Выход из сложившейся ситуации видится в применении «ком­пенсационной» схемы, т. е. сравнительного подхода к определе­нию ценности того или иного предприятия (или любого другого объекта собственности) в масштабах всего региона и конкретного муниципального образования, в пределах которого оно функцио­нирует. Если окажется, что годовой доход этого предприятия соизмерим с объемами финансовой помощи, оказываемой данно­му муниципальному образованию из регионального бюджета, то имеет смысл передать данное предприятие в муниципальную соб­ственность, а на сумму приносимого им дохода уменьшить объе­мы средств, поступающих в местный бюджет по каналам бюджет­ного регулирования.

В результате подобной передачи регион существенных потерь не понесет, а муниципальное образование получит значительную выгоду¹.

Во-первых, возрастает доля собственных доходов муниципаль­ного образования, а следовательно, сокращается степень его эко­номической зависимости от органов государственной власти субъек­та РФ.

Во-вторых, существенно сокращаются объемы встречных фи­нансовых потоков, а значит, уменьшаются потери местного бюд­жета, вызванные факторами инфляционного характера.

В-третьих, нейтрализуются иждивенческие настроения неко­торых руководителей органов местного самоуправления, нередко возникающие на этапе формирования местного бюджета.

вень государство передает в ос- В-четвертых, органы местного самоуправления получают в свое распоряжение реально действующее, конкурентоспособное пред­приятие, коллектив которого уже имеет опыт работы в рыноч­ных условиях. Деятельность этого предприятия может послужить своеобразным импульсом, отправной точкой в деле укрепления финансово-хозяйственной самостоятельности органов местного самоуправления, а опыт работы его управленческого персонала может оказаться весьма полезным при создании местными органа­ми власти новых хозяйственных структур или при модернизации действующих малорентабельных муниципальных предприятий.

Данный механизм приобретает дополнительную актуальность на современном этапе муниципальной реформы. Федеральный за­кон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации», пре­дусматривающий формирование на территории нашей страны дву­хуровневой системы местного самоуправления, открывает новую страницу в истории перераспределения собственности в Российс­кой Федерации. На основании ч. 7 ст.85 указанного закона Прави­тельство РФ до 1 января 2005 г. должно утвердить порядок пере­распределения имущества между Российской Федерацией, субъек­тами РФ, муниципальными образованиями, а также порядок раз­граничения имущества, находящегося в муниципальной собствен­ности, между муниципальными районами, поселениями, городски­ми округами. В соответствии с установленным порядком федераль­ные органы государственной власти (до 1 декабря 2005 г.) и орга­ны государственной власти субъектов РФ (до 1 января 2006 г.) должны обеспечить безвозмездную передачу в муниципальную соб­ственность имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, находившегося до 8 октября 2003 г. в феде­ральной собственности и собственности субъектов РФ. С другой стороны, органы местного самоуправления до 1 января 2006 г. должны обеспечить безвозмездную передачу в федеральную соб­ственность и собственность субъектов РФ имущества, находивше­гося до 8 октября 2003 г. в муниципальной собственности, пред­назначенного для осуществления полномочий федеральных орга­нов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Представляется, что в сложившейся ситуации предложенный «компенсационный» подход перераспределения собственности мо­жет оказаться достаточно результативным.

Важное значение с точки зрения укрепления муниципальной собственности имеет и совершенствование финансово-налоговой системы муниципальных образований. Здесь органам государствен­ной власти прежде всего необходимо:

1) пересмотреть действующую систему местного налогообложе­ния в направлении расширения уровня собственных доходов муниципальных образований;

2) разработать и внедрить в практику внутрирегиональных меж­бюджетных отношений эффективные, научно обоснованные методики (единые подходы) бюджетного выравнивания му­ниципальных образований, применимые как на городском (районном), так и на поселенческом уровне местного само­управления.

До 1 января 2005 г. к категории местных налогов и сборов Налоговый кодекс РФ относил пять обязательных платежей: зе­мельный налог, налог на имущество физических лиц* налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензи­онные сборы.

В результате муниципальной реформы система финансового обеспечения органов местного самоуправления будет подвержена определенной трансформации. В связи с перераспределением пол­номочий между различными уровнями власти в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ в конце 2004 г. был внесен ряд серьез­ных изменений. В соответствии с ними основная ставка в укреп­лении финансово-экономической базы местного самоуправления делается не на радикальное укрепление системы местных нало­гов, а на постоянное закрепление за местными бюджетами опре­деленных долей отчислений от федеральных и региональных на­логов.

К категории местных налогов в новой редакции Налогового кодекса РФ отнесено всего два обязательных платежа: земельный налог и налог на имущество физических лиц. В соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс, в городских ок­ругах и поселениях эти налоги взимаются в полном объеме, в районах — только на межселенных территориях.

Кроме того, за местными бюджетами закрепляются определен­ные доли отчислений от федеральных налогов и сборов, напри­мер, от налога на доходы физических лиц (в городских округах остается 30 %, в и муниципальных районах - 20 %, в поселениях 10 %) или от единого сельскохозяйственного налога (в городском округе - 60 %, в районе и поселении — по 30 %). Помимо этого, в

бюджеты городских округов и муниципальных районов будут за­числяться отчисления от единого налога на вмененный доход. В бюджеты этих муниципальных образований также будут посту­пать отдельные виды государственной пошлины.

Однако вероятнее всего, что даже после подобной «реструкту­ризации» местных налогов во многих муниципальных образова­ниях России все же сохранится высокая потребность в дополни­тельных источниках финансирования. В этом случае важно по­мнить, что помимо местных налогов в бюджетах территорий се­рьезную роль могут играть различного рода неналоговые доходы: от использования, аренды и приватизации муниципальной соб­ственности (включая землю); от покупки органами местного са­моуправления государственных и негосударственных ценных бу­маг, акций и облигаций; от выпуска муниципальных займов; от кредитных договоров, заключенных между местными органами власти и предприятиями и организациями (в виде процентов по предоставленным кредитам); от всевозможных штрафов и добро­вольных взносов предприятий и населения и т.д. Эти доходы находятся в прямой зависимости от степени развитости муници­пального предпринимательства, и потому имеют закономерную тенденцию к возрастанию по мере адаптации местных органов власти к системе рыночных отношений.

Большое внимание в рамках проводимой муниципальной ре­формы уделяется проблемам бюджетного выравнивания муници­пальных образований всех уровней — городских округов, муни­ципальных районов, городских, сельских поселений. Новая ре­дакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмат­ривает, что выравнивание уровня бюджетной обеспеченности по­селений осуществляется путем предоставления дотаций из обра­зуемого в составе расходов бюджета субъекта РФ регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений. Выравнивание уровня бюджет­ной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) осуществляется путем предоставления дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городс­ких округов).

Распределение дотаций из региональных и районных фондов финансовой поддержки муниципальных образований должно осу­ществляться в соответствии с методикой, утверждаемой законом

субъекта Федерации. Это означает, что разработка подобных ме­тодик целиком возлагается на плечи органов государственной власти субъектов РФ. Представляется, что для применения уни­фицированного подхода к процессу бюджетного выравнивания внутри субъектов Федерации Министерством финансов РФ долж­ны быть разработаны и направлены в регионы единые научно обоснованные методические рекомендации по формированию и ис­пользованию средств фондов финансовой поддержки муниципаль­ных образований как районного, так и поселенческого типа.

ТЕМА 3. Механизмы рационального использования муниципальной собственности _____________

Сущность муниципальной собственности раскрывается в про­цессе ее реализации. Муниципальная собственность - это часть экономической основы местного самоуправления. Поэтому она дол­жна приносить реальную пользу местным коллективам, эффектив­но использоваться в целях повышения благосостояния граждан.

Ценность муниципальной собственности определяется объемом тех материальных и социальных благ, которые может получить муниципальное образование в процессе ее использования. При этом муниципальная собственность, как и всякая другая, может служить источником доходов собственника, в данном случае — источником доходов местного бюджета. Однако основной целью деятельности местного самоуправления является все же не извле­чение доходов, а создание условий для жизнедеятельности насе­ления. Поэтому, во-первых, муниципальную собственность сле­дует рассматривать как необходимый для достижения этой цели ресурс; во-вторых, доходы от использования муниципальной соб­ственности должны идти на покрытие расходов по обеспечению функционирования и развития муниципального образования¹.

Для того чтобы выявить наиболее эффективные направления ис­пользования муниципальной собственности, необходимо изучить все имеющиеся в распоряжении местного самоуправления ресурсы.

Важнейшими ресурсами муниципалитетов традиционно вы-стуцают земля и другие объекты недвижимости.

В соответствии со ст. 11 Земельного кодекса РФ к полномочи­ям органов местного самоуправления в сфере земельных отноше­ний относятся:

* изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для

муниципальных нужд;

V установление с учетом требований законодательства Россий­ской Федерации правил землепользования и застройки тер­риторий городских и сельских поселений, территорий дру­гих муниципальных образований; V разработка и реализация местных программ использования

и охраны земель;»/ иные полномочия на решение вопросов местного значения в

области охраны и использования земель;

V управление и распоряжение земельными участками, находя­щимися в муниципальной собственности.

В настоящее время муниципальные земли, как правило, не приносят существенной выгоды своим владельцам. Поступления от аренды и продажи земли обычно не превышают 2-3 % доход­ной базы местного бюджета. Более того, низкие ставки арендной платы за земельные участки в черте города и постоянное умень­шение объемов муниципальных земель вследствие их приватиза­ции приводят к постепенному сокращению и этих поступлений¹. Вместе с тем международная практика показывает, что при квалифицированном использовании муниципальный земельный фонд способен генерировать значительные доходы как в виде рен­тных платежей, так и в ходе приватизации. Для этого должны быть созданы соответствующие базовые условия:

v* по рыночному принципу установлены ставки арендной пла­ты за землю и цены выкупа прав аренды земельных участ­ков;

* разработаны единые, основанные на объективных критери­ях методики кадастровой оценки земельных участков; V созданы кредитно-финансовые инструменты и институты, обеспечивающие эффективное кредитование участников зе­мельного рынка.

Не менее значимыми, чем муниципальный земельный фонд, являются другие объекты недвижимости, находящиеся в муници­пальной собственности.

В самом общем виде можно выделить следующие группы объек­тов недвижимости, с которыми приходится работать органам ме­стного самоуправления²:

) муниципальный жилищный фонд и объекты инженерной ин­фраструктуры;

2) муниципальные социально значимые объекты недвижимости (школы, детские сады, больницы и т. п.);

3) муниципальная недвижимость, использование которой ве­дется в коммерческих целях.

Муниципальный жилищный фонд и инженерная инфраструк­тура выполняют как социальные функции, так и функции средств производства. В настоящее время и муниципальное жилье, и му­ниципальные инженерные объекты (теплосети, канализация, объек­ты утилизации отходов и мусоропереработки и т. п.) находятся в крайне изношенном состоянии. В этой связи основной задачей в отношении данной категории объектов недвижимости является увеличение бюджетных и частных инвестиций для их капиталь­ного ремонта и обновления.

Главная цель управления социально значимой муниципаль­ной недвижимостью — снижение фактических затрат местного бюджета на ее содержание путем оптимизации расходов при обес­печении нормального функционирования данных объектов.

Основными целями управления коммерческой муниципальной недвижимостью являются:

1) обеспечение целевого использования в соответствии с планом зонирования городского, сельского поселения;

2) повышение доходной части местного бюджета путем обеспе­чения максимальной доходности данной недвижимости;

3) увеличение ее рыночной стоимости;

4) использование недвижимости для активизации деловой ак­тивности на территории муниципального образования. Объекты недвижимости, которые не являются жизненно важ­ными для территории и не могут быть использованы для выпол­нения социально значимых функций, должны быть переданы эф­фективному собственнику.

При этом процесс приватизации (продажи) нерентабельных муниципальных объектов, способных привлечь частный бизнес, должен идти параллельно с созданием новой доходообразующей муниципальной собственности. Не обязательно, что расходы по созданию таких объектов муниципалитеты должны нести само­стоятельно. Современное законодательство предоставляет орга­нам местного самоуправления возможность участвовать в каче­стве соучредителя при создании предприятий с долевой собствен­ностью. Помимо органов местного самоуправления участие в со-

здании таких предприятий принимают и немуниципальные хо­зяйствующие субъекты (частные предприятия, некоммерческие организации, государственные органы управления и т. п.)- По­добные предприятия могут иметь различные организационно-пра­вовые формы: товарищества, общества с ограниченной ответствен­ностью, акционерные общества (со 100 %-ным муниципальным капиталом, с контрольным пакетом акций у муниципалитета, с «золотой» акцией у местных органов власти). При этом муници­палитет, наряду с другими партнерами, получает полное право на участие в прибылях такого предприятия и в управлении его деятельностью.

Данная хозяйственная практика имеет место во многих му­ниципальных образованиях России. Например, в г. Ростове-на-Дону городская администрация за несколько последних лет уча­ствовала в создании 50 таких предприятий, в г. Каменск-Шахтин-ском — 42, Таганроге — 13, что позволило этим муниципалитетам в определенной степени укрепить доходную часть своих бюдже­тов, сохранив контроль за соответствующими сферами муници­пальной экономики¹.

Важным направлением муниципального предпринимательства является инвестиционная деятельность органов местного самоуп­равления. Практика показывает, что для превращения инвести­ционных ресурсов в действенный инструмент решения местных социально-экономических проблем муниципалитетам требуется, во-первых, четкая, детально проработанная программа действий и, во-вторых, серьезное содействие по ее реализации со стороны органов государственной власти субъектов РФ. При этом сам ин­вестиционный процесс в муниципальных образованиях целесооб­разнее разбить на два последовательных этапа.

На первом этапе основной задачей местных властей должно стать привлечение внешних инвестиций на свою территорию, что позволит увеличить налоговый потенциал муниципальных обра­зований и, соответственно, укрепить доходную часть местных бюджетов. Помимо чисто экономического (доходообразующего) эффекта это создаст базовые предпосылки для осуществления вто­рого этапа рассматриваемого процесса, на котором уже всерьез можно будет задуматься и о собственной инвестиционной дея­тельности муниципалитетов, т. е. о вложении относительно сво­бодных местных средств в наиболее выгодные инвестиционные проекты.

Наряду с рассмотренными механизмами укрепления муници­пальной собственности можно выделить ряд направлений финан­сово-хозяйственной деятельности муниципалитетов, которые в условиях переходного периода малоэффективны, но представля­ют стратегический интерес для местного самоуправления. К та­ким направлениям можно отнести размещение муниципальных займов, создание муниципальных банков и т. п.¹

Достоинства использования муниципальных займов для разви­тия городских и сельских поселений отмечались отечественными исследователями еще в ранних публикациях советского периода.

К 1995 г. муниципальные облигации, предназначенные для погашения текущих расходов (дефицита) местных бюджетов или финансирования собственных программ и капиталоемких проек­тов муниципалитетов, имели хождение на территории 60 % субъек­тов РФ².

Интерес органов местного самоуправления к системе заимство­ваний объясняется прежде всего тем, что, выходя на рынок ка­питалов с муниципальными долговыми обязательствами, они пу­тем формирования долгосрочной задолженности получают воз­можность решать свои текущие проблемы. Это экономическое свой­ство муниципальных займов обусловило их широкое распростра­нение на Западе, Внутренние займы (под строительство дорог, благоустройство территории, обновление парка муниципального транспорта и т. д.) составляют неотъемлемый элемент финансо­вой системы местных сообществ США, Германии, Франции и др. В российской муниципальной практике их применение также по­тенциально возможно. Однако для этого прежде всего необходима стабильность, которой отечественные муниципалитеты пока не имеют.

Схема облигационного финансирования отдельных направле­ний социально-экономического развития территорий потеряла жизнеспособность в России в период финансового кризиса 1998 г. и ощутимых тенденций к возрождению до сих пор не обнаружи­ла. Падение инвестиционной привлекательности государственных ценных бумаг (ГКО, ОФЗ), изначально являвшихся в нашей стране основным источником обеспечения муниципальных займов, по­служило причиной практически полного замораживания рынка муниципальных облигаций в первые послекризисные годы.

Муниципальный заем, как и любой заем в принципе, должен быть обеспечен экономически. Ранее основной формой такого обес­печения выступали доходы от государственных ценных бумаг. В нынешних условиях, когда рынок государственных ценных бу­маг находится в неопределенном состоянии, единственно надеж­ными источниками обеспечения муниципального займа могут яв­ляться сильный (бездефицитный) бюджет и (или) рентабельные объекты муниципальной собственности. Поскольку такой эконо­мической базы большинство муниципальных образований России не имеет, возможность эмиссии муниципальных облигаций на­прямую зависит от реализации других направлений финансово-хозяйственной деятельности местных администраций.

Таким образом, для выработки реальных предложений по раз­мещению муниципальных займов, должны быть созданы соответ­ствующие стартовые условия. Их создание связано с активным использованием технологий, отнесенных к первой выделенной нами группе направлений укрепления муниципальной собственности.

ТЕМА 4. Современные технологии управления убыточными объектами муниципальной собственности _______________________

В составе муниципальной собственности доминирующие пози­ции принадлежат муниципальным предприятиям и учреждениям. В зависимости от степени доходности и характера предостав­ляемых товаров и услуг муниципальные организации могут быть поделены на две основные категории¹:

^ организации, деятельность которых изначально и неизбеж­но убыточна. К этой категории относятся унитарные пред­приятия, основанные на праве оперативного управления. На муниципальном уровне они выступают в форме учреждений и создаются для предоставления общественных товаров и услуг в отраслях социальной сферы муниципального образо­вания (школы, больницы, детские сады и пр.). Как правило, эти организации доминируют в составе муниципальной соб­ственности. Например, в г. Ростове-на-Дону в 2002 г. к раз­ряду объектов социальной сферы принадлежала 471 муни- ципальная организация из 559, в г. Волгодонске — 117 из 141, в Аксайском районе Ростовской области — 73 из 86; ^ предприятия, учреждаемые в расчете на коммерческий ус­пех, а также предприятия, действующие на основе частич­ной или полной самоокупаемости. Данные хозяйствующие субъекты создаются в форме унитарных предприятий, осно­ванных на праве хозяйственного ведения. Направление их деятельности — предоставление квазиобщественных и «ры­ночных» товаров и услуг (предприятия ЖКХ, общественно­го транспорта, связи, торговли, общественного питания и т. п.). Определенная часть доходов подобных предприятий может выступать в качестве источника финансирования мес­тных бюджетов. Однако практика показывает, что зачастую и эта категория муниципальных предприятий, обладая по­тенциальной прибыльностью, не приносит должного эконо­мического эффекта местным сообществам, что актуализиру­ет потребность в совершенствовании механизма управления данными элементами муниципальной собственности. Стратегической целью в вопросе совершенствования структу­ры муниципальной собственности должен стать поиск возможно­стей увеличения состава прибыльных муниципальных предприя­тий, соответствующих природе муниципальной экономики, при одновременном сокращении количества убыточных объектов соб­ственности, способных найти применение в частном секторе.

Нерентабельные муниципальные предприятия должны само­стоятельно искать пути выхода из кризиса, как и любые другие субъекты хозяйственной деятельности. Продолжение дотирова­ния расходов данных предприятий ведет к снижению качества предоставляемых ими услуг, росту издержек, и как следствие, дефициту самих этих услуг.

В то же время и создание заведомо прибыльный (полностью коммерческих) муниципальных предприятий, если их деятель­ность не является социально значимой, не должно быть основной задачей органов местного самоуправления. Для этого существует частный сектор¹.

В этой связи ключевым условием формирования эффективной муниципальной собственности и развития конкурентного рынка в нашей стране является приватизация убыточного муниципаль­ного имущества.

Приватизация на муниципальном уровне преследует две ос­новные цели, которые в некоторых условиях могут оказаться взаимоисключающими.

Одна из целей — максимизация доходов местных органов влас­ти в краткосрочном периоде. Распродажа муниципальной соб­ственности является одной из возможностей пополнить местную казну (как за счет поступлений от самой распродажи, так и за счет снятия с местного бюджета нагрузки по дотированию мало­рентабельных предприятий). В то же время, используя получен­ные таким образом средства на погашение текущих затрат, орга­ны местного самоуправления фактически осуществляют не вы­годный для них обмен долгосрочного источника доходов на крат­косрочный. Эта стратегия приватизации муниципальной собствен­ности наиболее активно использовалась в России в первой поло­вине 90-х гг. XX в.

Вторая цель приватизации — укрепление экономической базы местного самоуправления посредством стимулирования предпри­нимательской активности. В данном случае основная задача при­ватизации состоит в распространении прав собственности на бо­лее широкие слои населения. Выбор подобной стратегии в крат­косрочном периоде менее благоприятен для местного бюджета, чем упомянутый выше альтернативный вариант, поскольку тре­бует со стороны местных властей определенных финансовых за­трат на развитие предпринимательства. Источником средств в этом случае могут стать все те же доходы от приватизации, но целью их расходования должны выступать не текущие затраты бюджета, а льготное кредитование приватизированных предпри­ятий, находящихся в сложном финансовом положении. Подоб­ная практика управления муниципальной собственностью несколь­ко ограничивает возможности органов местного самоуправления в решении их тактических задач. Однако в перспективе этот путь способен принести более существенный экономический эффект.

Передача права по оказанию услуг муниципальных предприя­тий в частные руки имеет большую результативность с точки зрения социально-экономического развития территорий. В муни­ципальной экономической системе сегодня немало таких сфер и направлений финансово-хозяйственной деятельности, которые являются нерентабельными в «традиционных» условиях, но об­ретают эффективность в частном секторе.

Такими сферами за рубежом являются уборка мусора, освеще­ние улиц, асфальтирование территорий, услуги ЖКХ и т. п. На-

пример, в Великобритании (графство Шорншир) водохозяйствен-ная компания «Веуегеп-ТгепЪ» по контракту с Советом графства предоставляет населению и предприятиям услуги по водоснабже­нию, канализации и очистке воды. Деятельность компании конт­ролируется по 29 показателям, включая предельные уровни тари­фов на услуги. В основном капитале компании нет доли муниципа­литетов и графства, тем не менее она находится под постоянным контролем со стороны местных властей. Успех ее деятельности определяется тем, что в случае нарушения условий контракта она будет лишена лицензии, а на ее место будет объявлен тендер и заключен договор с другим предприятием данного профиля¹.

Практика показывает, что при выполнении одинаковых ком­мунальных работ частный сектор в конкурентной среде произво­дит вдвое меньше затрат, чем общественный. Экономия составля­ет 42 % при уборке мусора, 43 % при уборке улиц, 56 % при обслуживании освещения, 96 % при асфальтировании, 37 % при обрезке деревьев².

В нашей стране рынок гражданско-правовых договоров пуб­личного заказа между властными структурами и предприятиями только зарождается. В условиях планово-распорядительной эко­номики не было самой необходимости в размещении публичных заказов на основе конкуренции. В наше время предпосылки для подобного рода деятельности на территории отечественных муни­ципалитетов постепенно создаются. За последние несколько лет практически по всем направлениям муниципальной хозяйствен­ной деятельности появился достаточно широкий спектр коммер­ческих предприятий, учреждений и организаций, способных на­много эффективнее, чем муниципальные структуры, выполнять поставленные перед ними задачи.

В то же время подходить к использованию данного механизма следует очень взвешенно. Вряд ли в современных условиях есть необходимость повсеместно приватизировать, например, муници­пальные транспортные и коммунальные предприятия. Повыше­ние цен на воду, электроэнергию, газ, проезд на городском транс­порте способствовало резкому увеличению их доходов, ставших в наше сложное время одним из немногих стабильных источников

пополнения муниципальной казны. При этом доходность многих из этих предприятий в перспективе будет возрастать, так как в соответствии с Концепцией реформирования жилищно-коммуналь-ного хозяйства России в ближайшем будущем в стране предпола­гается ввести режим стопроцентной оплаты населением комму­нальных услуг, что позволит предприятиям, оказывающим их, окончательно коммерциализировать свою деятельность.

Первоочередной приватизации должны подлежать безнадежно убыточные элементы муниципальной хозяйственной системы, не связанные с выполнением сугубо общественных функций. При этом необходимо учитывать, что цель подобной приватизации заключа­ется не в получении сиюминутной выгоды, а в создании базы для увеличения будущих доходов муниципальных образований.

Безусловно, для того чтобы приватизированные предприятия, оказавшись полностью вовлеченными в стихию рынка, не разо­рились в первые же месяцы своей самостоятельной деятельности, на начальном этапе им потребуется активная поддержка со сто­роны органов местного самоуправления. Но данная поддержка должна выражаться не в выделении из местных бюджетов дота­ций на покрытие убытков приватизированных предприятий, а, например, в предоставлении им на льготных условиях муници­пальных заказов, в привлечении внимания к данным предприя­тиям других потенциальных заказчиков, в оказании им бесплат­ных консультационных услуг и т. п.