Процесс реформирования системы налогообложения в России

На этапе становления налоговой системы России в условиях развития рыночных отношений первоначально сформировалась централизованная иерархическая система налоговых органов с ярко выраженной специализацией по видам налогов. Такая ор­ганизационная структура являлась объективной необходимостью в период разработки основ налогового законодательства страны, методологической базы его практической реализации и создания механизма начисления и взимания налогов.

На начальном этапе формирования налоговой системы ме­тодология начисления и взимания налогов и формы налоговых документов были полностью ориентированы на традиционную ручную обработку информации.

В 1994—1995 гг. в налоговых органах по всем субъектам Рос­сийской Федерации постепенно произошел отход от первона­чальных организационных структур как на районном, так и на региональном уровнях. Большинство оргструктур построено на сочетании различных специализаций. Чаще всего это сочетание специализации по видам налогов со специализацией по налого­вым функциям.

По западным стандартам система налоговых органов состоит из двух элементов: системы налоговой администрации и сис­темы организации налоговых органов.

Налоговая администрация — это организация работы налого­вых органов, которая обеспечивает исполнение функций, воз­ложенных на них законодательством.

Налоговая администрация включает следующие необходи­мые компоненты:

— определение состава функций налогового органа;

— определение состава рабочих процедур для реализации ка­ждой функции налогового органа;

— определение содержания каждой рабочей процедуры;

— закрепление функций за подразделениями налогового ор­гана.

Системы организации налоговых органов и налоговой админи­страции взаимосвязаны и рассматривать эти категории нужно в комплексе.

К концу 1993 г. в системе Госналогслужбы России сформи­ровалась потребность в модернизации налоговых органов, обу­словленная следующими объективными факторами:

• непрерывным усложнением налоговой системы;

• возрастанием объектов нагрузки на инспекторов террито­риальных налоговых органов;

• ограничениями объемов финансирования налоговых орга­нов.

Основной задачей модернизации налоговой службы была разработка и внедрение типовых систем налоговой администра­ции для районного и регионального уровней.

Основными целями модернизации налоговой службы были следующие:

— повышение эффективности работы налоговых органов России в соответствии с действующим законодательством и ре­шениями органов государственной власти (при внешнем усло­вии ограничения финансовых ресурсов и численности);

— усиление контроля за соблюдением действующего налого­вого законодательства и дисциплины, осуществление модерни­зации механизма исчисления и взимания налогов;

— формирование интегрированной информационной базы в территориальных налоговых органах и информационного обес­печения непрерывного функционального развития налоговых органов России;

— повышение уровня технической оснащенности территори­альных налоговых органов.

Для реализации этих целей было предусмотрено решение следующих задач.

1. Повышение эффективности работы налоговых органов Рос­сии в соответствии с действующим законодательством и решения­ми органов государственной власти:

— внедрение в механизм начисления и взимания налогов элементов системы «полного самоначисления» (плательщик сам определяет налогооблагаемую базу и рассчитывает налог, основ­ной контроль со стороны налоговых органов за данными расче­тами обеспечивается при его документальной проверке);

— организация работы налоговых органов по функционально­му принципу и внедрение типовой организационно-функциональ­ной структуры на районном и региональном уровне;

— внедрение типовой системы «налоговой администрации» для районного и регионального уровней (типовых рабочих про­цедур и технологий);

— разработка инструктивной базы по функциональной дея­тельности налоговой администрации районного и регионального уровня;

— подготовка и обучение персонала налоговых органов;

— обеспечение получения государственной и ведомственной статотчетности, повышение уровня аналитической работы и на­учно обоснованного прогнозирования;

— разработка эффективной системы подготовки и повыше­ния квалификации кадров налоговых органов, обеспечение по­вышения трудовой дисциплины и ответственности за исполне­ние служебных обязанностей;

— проработка предложений по изменениям действующего законодательства освобождения налоговых органов от несвойст­венных им функций.

2. Усиление контроля за соблюдением действующего налого­вого законодательства и дисциплины, осуществление модернизации механизма исчисления и взимания налогов:

— формирование «доброжелательной» системы взаимодейст­вия налоговых органов с налогоплательщиками (информирова­ние, обучение, пропаганда);

— разработка методологии планирования документальных проверок и отбора налогоплательщиков для их проведения;

— обеспечение возможности информационного взаимодейст­вия налоговых органов районного и регионального звена, а также с другими органами государственного управления и организация­ми (таможня, банки, Пенсионный фонд и пр.);

— подготовка предложений по совершенствованию системы начисления и взимания налогов, учета налогоплательщиков, организации эффективной контрольной работы и борьбы с на­рушениями налоговой дисциплины.

3. Формирование интегрированной информационной базы в тер­риториальных налоговых органах и информационное обеспечение непрерывного функционального развития налоговых органов России:

— разработка современной системы электронной обработки данных, которая обеспечит функции учета, контроля и обработ­ки данных по всем основным видам налогов;

— создание предпосылок для использования международных и государственных стандартов в области информатизации на­логовых органов;

— обеспечение упорядочения, систематизации, унификации и кодирования экономической информации, развития унифи­цированных систем документации, рационализации и сокраще­ния документооборота в налоговых органах;

— внедрение опыта по разработкам типовых машиноориентированных налоговых документов (декларации, извещения и т.д.);

— обеспечение безопасности информационных ресурсов тер­риториальных налоговых органов.

4. Повышение уровня технической оснащенности территори­альных налоговых органов:

— выполнение плана поставки технических средств; обеспе­чение развития средств связи;

— подготовка помещений для монтажа и дальнейшего ис­пользования технических средств.

На основе международного опыта развития налоговых орга­нов можно выделить три наиболее распространенные модели налоговой администрации, которые формируются в соответст­вии с разными видами специализации:

— по видам функций (при необходимости присутствует внутренняя специализация по видам налогов);

— по отраслям экономики (используется сочетание внутрен­них специализаций по видам налогов и функций);

— по особым группам налогоплательщиков.

Последний вид модели получил распространение в экономи­чески развитых странах, где доходную часть бюджета формиру­ют транснациональные корпорации и естественные монополии. Существует большое количество вариантов переходных моделей, в которых сочетаются элементы всех указанных выше моделей. Выбор конкретного типа модели для построения налоговой администрации определяется уровнем развития экономики, ис­торическими традициями той или иной страны. Экономически развитые страны последовательно сменили три модели налого­вой администрации: на базе специализации по видам налогов — до начала 70-х гг., на базе функциональной специализации — до начала 80-х гг., на базе сочетания функциональной спе­циализации со специализацией по особым группам налогопла­тельщиков.

Независимо от выбора конкретной модели для формирова­ния налоговой администрации перед налоговой службой любой страны стоит первоочередная задача — сформировать типовые системы налоговой администрации для всех уровней управле­ния, без решения которой невозможно обеспечить эффективное управление системой.

Модернизация налоговых органов предусматривает выделе­ние основных и обеспечивающих видов их функциональной деятельности. Каждый из видов включает конкретный набор функций и может рассматриваться как функциональный блок. Виды деятельности налоговой администрации могут быть пред­ставлены как набор специализированных функций или одна комплексная функция. В свою очередь каждая функция налого­вой администрации включает набор процедур, выполнение ко­торых и позволяет ее практически реализовать.

Перечислим основные виды функциональной дея­тельности налогового органа:

— общее управление налоговым органом;

— методическое обеспечение по начислению и взиманию налогов;

— методическое обеспечение функциональной деятельности;

— учет и контроль налоговых начислений и поступлений;

— работа с налогоплательщиком (совокупность функций взаи­модействия с налогоплательщиком при условии отсутствия с его стороны нарушений налоговой дисциплины);

— выявление и пресечение нарушений налоговой дисципли­ны (совокупность функций взаимодействия с налогоплательщи­ком при условии наличия с его стороны нарушений налоговой дисциплины);

— документальные проверки налогоплательщиков (совокуп­ность функций планирования, организации и проведения доку­ментальных проверок);

— контрольно-ревизионная работа (совокупность функций обеспечения контроля за деятельностью налогового органа);

— анализ экономической информации и статистическая от­четность;

— контроль за использованием кассовых аппаратов.

Обеспечивающими видами функциональной деятельности налогового органа являются следующие:

— электронная обработка информации;

— информационное взаимодействие с внешними организа­циями;

— правовое обеспечение деятельности налогового органа;

— административно-хозяйственное обеспечение налогового органа;

— общее делопроизводство;

— режимное обеспечение налогового органа.

Следующий этап формирования системы налоговой админи­страции — определение состава процедур для каждой функции налогового органа.

Завершающий — определение содержания рабочей процедуры.

В настоящее время мобилизация налогов и других обязатель­ных платежей в бюджет является одним из основных направле­ний экономической политики Правительства РФ. Министерство РФ по налогам и сборам сегодня накопило определенный опыт работы. Достигнут качественный рост собираемости налогов.

Вместе с тем развитие налоговой деятельности осуществля­ется в основном за счет решения локальных задач. Для форми­рования стабильной налоговой системы, обеспечивающей ус­тойчивое наполнение бюджета и нормальное развитие экономи­ки, требуется системное решение всего комплекса вопросов, охватывающих различные сферы деятельности налоговых орга­нов. Очевидно, что за счет проведения только мер по усилению жесткости контроля не удастся добиться радикального положи­тельного результата. Более того, акцент на их применение может углубить противостояние налогоплательщика и государства. Не­обходима качественно новая система сбора налогов, соответст­вующая глубине проведенных преобразований и масштабам рос­сийской экономической системы.

Основой эффективной работы налоговой системы должна стать сознательная готовность большинства населения страны к добро­вольному выполнению налогового законодательства, в каком бы качестве гражданин не выступал — предпринимателя, наемного управляющего или налогоплательщика — физического лица.

Мировой опыт убедительно свидетельствует, что формирова­ние налоговой сознательности и культуры зависит прежде всего от того, насколько беспристрастной, профессиональной и эф­фективной считает общественность национальную налоговую службу.

Генеральной целью совершенствования единой системы на­логовых органов России является создание благоприятных предпосылок для повышения эффективности экономики и ук­репления доходной части бюджета на основе формирования справедливой, ясной, стабильной и предсказуемой налоговой системы.