Структура и состояние современной пенсионной системы России

Современная пенсионная система России является крайне сложной и внутренне противоречивой. Пенсионное обеспечение в нашей стране является «классическим» направлением социального обеспечения, исторически меняющимся с учетом политических и социально-экономических условий в стране. В ходе формирования пенсионного законодательства в советский и российский периоды наблюдались как коренное улучшение пенсионирования населения в результате соответствующих реформ (1956, 1990 гг.), так и стремительное ухудшение качества пенсионной системы страны в силу ряда законодательных ошибок и экономической ситуации в России (1993, 2002 гг.).

«Пенсионное законодательство формирует пенсионную систему страны, предоставляющую защиту от рисков долговременного характера (старость, инвалидность и потеря кормильца), аккумулирующую и распределяющую наибольшие финансовые ресурсы общества и потому являющуюся главной составляющей национальной системы социального обеспечения. Опыт интеграции этих рисков в отдельную систему нашел свое отражение в международном праве социального обеспечения в связи с принятием МОТ в 1964 г. Конвенции №128. Российская пенсионная система следует этому варианту развития, который преобладает в развитых странах.»[105]

Можно сказать, что в целом отечественная пенсионная система на фоне многих развивающихся (но, к сожалению не развитых) стран выглядит относительно достойной и позволяет в самом минимальном объеме удовлетворять потребности практически 40 миллионов пенсионеров.

Однако, пенсионное обеспечение, как обоснованно наиболее затратное для общества и государства из всех видов соответствующего публичного социального перераспределения, должно решать проблему не только выживаемости пенсионера, но и его достойной жизни, с сохранением после потери трудоспособности всех основных возможностей социального существования – потреблять услуги культуры, транспорта, туризма, медицины, спортивной и информационной сферы и т.д.

Решение этой глобальной для пенсионной системы проблемы адекватности пенсий, обеспечения их социально справедливого и экономически обоснованного размера, вот главная задача современной социальной политики России, да и в стареющем мире в целом.

При этом для всех специалистов очевидно, что пенсионная система для трудящихся и их семей (подавляющая часть пенсий – это трудовые пенсии, то есть определяемые с учетом трудового вклада гражданина) фактически производна от состояния и качества регулирования рынка труда. Иными словами, меры, предпринимаемые государством и социальными партнерами в трудовых и тесно связанных с ними отношениях – это факторы, влияющие на эффективность пенсионной системы. Тот финансовый «пирог», от которого отрезается на пенсионное будущее «кусок» расходов на оплату труда работников, формируется именно на рынке труда. Именно на данном рынке гражданин реализует свои возможности к труду, помогая стране создавать ВВП, работодателю получать прибыль и развивать производственные мощности, а себе и своей семье зарабатывать на жизнь и формировать фонды накоплений на будущее потребление.

Поэтому, помимо рассмотренных ниже многочисленных дефектов правового регулирования пенсионного обеспечения, следует сразу оговориться, что без мер по обеспечению максимальной занятости в России, по достойному размеру заработной платы всех работающих, по борьбе с теневыми выплатами работникам, по поступательному росту производительности труда и без многих других мер по укреплению экономического фундамента пенсионной системы, достойной пенсии мы, к сожалению, не увидим.

Однако, по сравнению со многими странами можно отметить и серьезный плюс современной российской системы пенсионного обеспечения – это огромный охват населения данным видом социального обеспечения. Фактически около 40 миллионов наших сограждан из 144 миллионов являются участниками данных правоотношений, что при этом делает ошибки в правовом регулировании этой сферы особо опасными и непредсказуемыми в своих последствиях для социального мира, экономики страны и жизни нуждающихся в поддержке лиц.

С 1 января 2002 г. в России проведена масштабная пенсионная реформа на основе таких федеральных законов как «Об обязательном пенсионном страховании в РФ», «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» от 15 декабря 2001 г. и «О трудовых пенсиях в РФ» от 17 декабря 2001 г.

Суть пенсионной реформы состоит в следующем: практически полностью упразднена распределительная пенсионная система, базирующаяся на принципах обязательного социального страхования и охватывающая застрахованных и их семьи. Вместо распределительной пенсионной системы введена обязательная накопительная пенсионная система (гражданин копит свои пенсионные права, выраженные в сумме поступивших за него страховых пенсионных взносах). Кроме того, в полном объеме сохранена ранее закрепленная Указом Президента РФ от 16 августа 1995 г. привилегированная система для государственных служащих.

Таким образом, пенсионная система России на современном этапе состоит из двух относительно самостоятельных подсистем: системы трудовых пенсий, закрепленной Федеральным законом «О трудовых пенсиях в РФ», и системы государственных пенсий, закрепленной Федеральным законом «О государственных пенсиях в РФ». По системе трудовых пенсий сумма пенсионных выплат каждому застрахованному не может превышать накапливаемые в течение всей трудовой жизни суммы страховых взносов, учтенных на его индивидуальном лицевом счете вместе с, как правило, одинаковой для всех прибавкой в виде фиксированного базового размера трудовой пенсии. Это означает, что система обязательного социального страхования из системы коллективной, солидарной защиты превратилась в свой антипод – систему индивидуальной защиты и как следствие этого – трудовые пенсии исключены из числа государственных пенсий.

При этом ключевое (но не единственное) отличие трудовых пенсий от государственных – это источник их финансирования. Если государственные пенсии по Федеральному закону «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» финансируются исключительно из федерального бюджета, то трудовые пенсии в первую очередь связаны со страховыми взносами по обязательному пенсионному страхованию и финансируются по смешанному, преимущественно страховому принципу, с фактически субсидиарным дополнительным финансированием из федерального бюджета нашей страны. Разница в регулировании трудовых и государственных пенсий также в круге лиц, обеспечиваемых ими. Получателями трудовых пенсий являются застрахованные в системе обязательного пенсионного страхования лица и члены их семей (в случае смерти застрахованного лица), а получателями государственных пенсий являются лица, которые, как правило, к рынку труда не имеют никакого отношения, они либо заслуживают свою государственную пенсию уникальным видом деятельности (например, военная служба) или особыми заслугами или у них реализуется социальный риск, признаваемый государством и обществом в силу объективных причин достаточным для регулярной государственной пенсионной помощи даже без связи с участием гражданина на рынке труда (ребенок-инвалид, престарелый с крайне низким числом лет страхового стажа и т.д.). Именно государственные пенсии, в частности, социальные пенсии, являются наиболее ярким примером реализации принципа всеобщности социального обеспечения. Очевидно, что ребенок-инвалид не помог обществу (и возможно не поможет никогда) в формировании ВВП страны. Но, социальное государство не вправе не обеспечить такого ребенка постоянным источником средств существования. В данном случае уже не за счет собираемых целевым образом страховых взносов на пенсионное страхование, а за счет общих обезличенных налоговых платежей всех налогоплательщиков страны.

Государственные пенсии назначаются в соответствии с Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в РФ». Согласно данному закону - пенсия по государственному пенсионному обеспечению это ежемесячная государственная денежная выплата, право на получение которой определяется в соответствии с условиями и нормами, установленными данным Федеральным законом, и которая предоставляется гражданам в целях компенсации им заработка (дохода), утраченного в связи с прекращением федеральной государственной гражданской службы при достижении установленной законом выслуги при выходе на трудовую пенсию по старости (инвалидности); либо в целях компенсации утраченного заработка гражданам из числа космонавтов или из числа работников летно-испытательного состава в связи с выходом на пенсию за выслугу лет; либо в целях компенсации вреда, нанесенного здоровью граждан при прохождении военной службы, в результате радиационных или техногенных катастроф, в случае наступления инвалидности или потери кормильца, при достижении установленного законом возраста; либо нетрудоспособным гражданам в целях предоставления им средств к существованию.

Виды государственных пенсий: пенсии за выслугу лет, пенсии по старости, пенсии по инвалидности, пенсии по случаю потери кормильца и социальные пенсии.

Пенсия за выслугу лет назначается в соответствии с данным законом федеральным государственным служащим и военнослужащим (по специальному закону 1993 года), гражданам из числа космонавтов и работников летно-испытательного состава; пенсия по старости, инвалидности и по случаю потери кормильца назначается гражданам, пострадавшим в результате радиационных или техногенных катастроф; военнослужащим и космонавтам назначается пенсия по инвалидности, а их семьям пенсия по случаю потери кормильца, а участникам ВОВ по данному закону назначается только пенсия по инвалидности. Социальная пенсия назначается другим нетрудоспособным гражданам (детям-инвалидам, престарелым, не имеющим права на трудовые пенсии и т.д.).

Трудовая пенсия – это трудовая пенсия - ежемесячная денежная выплата в целях компенсации застрахованным лицам заработной платы и иных выплат и вознаграждений, утраченных ими в связи с наступлением нетрудоспособности вследствие старости или инвалидности, а нетрудоспособным членам семьи застрахованных лиц - заработной платы и иных выплат и вознаграждений кормильца, утраченных в связи со смертью этих застрахованных лиц, право на которую определяется в соответствии с условиями и нормами, установленными федеральным законом «О трудовых пенсиях в РФ» от 17 декабря 2001 г.

Выделяют следующие три вида трудовых пенсий:

1) трудовая пенсия по старости;

2) трудовая пенсия по инвалидности;

3) трудовая пенсия по случаю потери кормильца.

То есть пенсии за выслугу лет уже более десяти лет не являются трудовыми, и значительная их часть, связанная с профессиональной деятельностью на работах с особыми условиями труда (работа медиков, педагогов, шахтеров, летчиков и т.д.) стала называться с 2002 года досрочными трудовыми пенсиями по старости.

Для понимания процесса финансирования и определения размеров трудовых пенсий нужно знать, что трудовые пенсии по старости не монолитны и потенциально состоят из двух частей, каждая из которых рассчитывается и финансируется по-своему. Так, трудовая пенсия по старости могут состоять из следующих двух частей:

1) страховой части (СЧ);

2) накопительной части (НЧ).

Подведем итог общей оценки современной пенсионной системы России, которая сложилась в основном за последние 12 лет (с пенсионной реформы 2002 года) и характеризуется следующими параметрами:

разделение всей отечественной пенсионной системы на два блока - трудовые (доминирующие по объему выплат и количеству получателей) и государственные пенсии, каждый из которых разделяется на отдельные разновидности в зависимости от основных юридических фактов, влекущих возникновение права на пенсию (старость, инвалидность и т.д.);

самостоятельный финансовый механизм сбора денежных средств на трудовые пенсии, включающий пока не достаточные для полного исполнения государством своих пенсионных обязательств страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, а также соответствующие целевые бюджетные трансферты в бюджет ПФР, покрывающие его дефицит;

низкий уровень размера пенсий (как трудовых, так и государственных), отсутствие прямой связи трудовых пенсий с утрачиваемым заработком, безориентирный и немотивирующий на долгую трудовую жизнь расчет пенсий (согласно нормам МОТ такой коэффициент замещения пенсией зарплаты – 40 %, а по европейским стандартам – 55%);

сложная и малопредсказуемая по своим результатам для будущего пенсионера накопительно-доминирующая пенсионная формула трудовой пенсии, (получившая у специалистов название "эквивалентная", поскольку она предусматривает исчисление пенсии исходя из суммы страховых взносов, уплаченных работодателем за работника, и из усредненного показателя ожидаемого периода выплаты пенсии по старости, а не из продолжительности трудового стажа и величины заработной платы работника, как это имело место до 2002 г.)[106];

на данном этапе социально-экономического развития России обоснованно низкий требуемый пенсионный возраст (55 и 60 лет для женщин и мужчин соответственно) для выхода на трудовую пенсию по старости;

наличие индивидуального (персонифицированного) учета пенсионных прав граждан, охватывающего всех работающих граждан, подлежащих обязательному пенсионному страхованию, и всех получателей трудовых пенсий (в настоящее время это около 100 млн. лицевых счетов);

наличие в трудовых пенсиях по старости лиц определенного возраста обособленной накопительной части, которая принципиально расходится с принципами обязательного пенсионного страхования и является принудительным способом формирования части пенсионных прав с возложением на застрахованное лицо рисков результатов инвестирования соответствующих средств, предполагаемых позже для направления на выплату этой накопительной части (подробнее смотрите далее в настоящей главе);

автоматический порядок индексации размера трудовой пенсии, осуществляемый в два этапа: вначале предварительная индексация с учетом роста цен в случае преодоления инфляционного порога за определенный период времени, а затем доиндексация по темпу роста среднемесячной заработной платы в стране, но не свыше роста доходов ПФР в расчете на одного пенсионера;

отсутствуют все ранее существовавшие ограничения по выплате пенсий работающим пенсионерам;

пенсионные права граждан, выработанные ими до 1 января 2002 г., конвертированы (преобразованы) в расчетный пенсионный капитал, из которого производится расчет трудовой пенсии по новой пенсионной формуле;

с 2010 года в целях более справедливого учета пенсионных прав лиц, работавших в советский период, реализована программа валоризации (повышения) пенсионных прав граждан. Расчетный пенсионный капитал, полученный в результате конвертации (преобразования) этих пенсионных прав, был повышен на 10% и, сверх того, на 1% за каждый полный год общего трудового стажа, приобретенного до 1 января 1991 г. В результате валоризации средний размер трудовой пенсии по старости увеличился на 1090 руб.;

в целях ликвидации крайней бедности среди пенсионеров введен механизм социальных доплат к пенсиям, размер которых с учетом иных мер государственной поддержки ниже прожиточного минимума пенсионера, установленного в соответствующем субъекте РФ. В результате минимальный уровень материального обеспечения 4,9 млн. пенсионеров за счет установления федеральной социальной доплаты к пенсии (2,5 млн. человек) и региональной социальной доплаты к пенсии (2,4 млн. человек) поддерживается на уровне прожиточного минимума пенсионера;

с негативным эффектом возрастает степень декодификации российского пенсионного законодательства и постоянного неоправданного усложнения используемой в нем юридической техники, а подчас и просто цепочек трудно воспринимаемых и неудачно описанных математических моделей расчетов выплат с разновариантными развилками.

Российской пенсионной системе предстоит мучительный (в силу запущенного несовершенства существующей модели, силы лоббистов бюджетной экономии как главного приоритета реформирования, а также низкой активности гражданского общества и экспертного сообщества по выработке и защите оптимальных норм пенсионирования) выбор пути своего совершенствования в целях реализации двух главных задач:

1. Обеспечение достойного, справедливого и экономически возможного уровня пенсионного обеспечения;

2. Обеспечение стабильной и сбалансированной системы финансирования пенсионной системы страны при приоритетном учете прав застрахованных лиц, а также интересов субъектов экономической деятельности в России.

Как верно отмечено рядом исследователей, пенсионное законодательство все больше приобретает самодостаточный характер и уже безусловно превратилось в главный и наиболее сложный раздел права социального обеспечения, во многом определяющий характер и направленность дальнейшего развития этой отрасли права в целом[107].

Чтобы лучше понять работу пенсионной системы России ознакомьтесь с некоторыми статистическими данными из годового отчета ПФР за 2012 год[108]: