В. Стрепко1

Львівський національний університет імені Івана Франка

вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна

З’ясовано проблеми одного із принципів правового інституту соціальних допомог, а саме – всезагальності права на цей вид забезпечення. Досліджено його правову природу та внесено пропозиції щодо вдосконалення законодавства про соціальні допомоги.

Ключові слова: всезагальність, право на соціальне забезпечення, соціальні

допомоги.

Всезагальність права на соціальні допомоги як один із основних принципів права соціального забезпечення, останніми роками щоразу більше ставав об’єктом пізнання науковців, які досліджували соціальні допомоги. Та незважаючи на всі зусилля, спрямовані на його з’ясування, вченим так і не вдалося виробити якоїсь єдиної позиції щодо цієї важливої засади галузі права. Відсутність чіткого уявлення про коло суб’єктів права на соціальні допомоги стоїть на заваді розвитку законодавства про соціальний захист. Тому надзвичайно важливо визначити правову сутність всезагальності права на соціальні допомоги, яка, зазначимо, є предметом дослідження цієї статті.

Варто зазначити, що у науковій літературі наявні два погляди щодо все загальності права на соціальні допомоги. Одні автори вважають, що всезагальність полягає у поширенні права на соціальні допомоги щодо усіх громадян незалежно від походження, соціального та майнового стану, раси і національної приналежності, статі, освіти тощо [1, с. 60]. Інші наполягають, що дія законодавства про соціальні допомоги поширюється на усіх людей. При цьому вони зазначають, що кожна людина має право на захист від соціального ризику, незалежно від ознак, що характеризують її особистість (стать, вік, національність, громадянство та ін.) [2, с. 45–51]. Не вникаючи глибоко у сутність проблеми всезагальності права на соціальні допомоги, може скластися враження, що обидва наведені погляди тотожні і жодної різниці між ними немає. Насправді ж вони суттєво відрізняються. Їх принципова відмінність полягає у тому, що у першому варіанті правом на соціальні допомоги наділені винятково громадяни України, а в другому – будь-яка людина, у тому числі

й іноземці, що на законних підставах перебувають на території України. Отже,

основна відмінність у підходах до з’ясування проблеми всезагальності права на

соціальні допомоги полягає у тому, чи поширюється на іноземців дія законодавства України про допомоги за правом соціального забезпечення.

На перший погляд вирішення цієї дилеми не передбачає особливих труднощів.

Досить лише звернутися до Конституції України, яка у ст. 46 проголошує, що

громадяни України мають право на соціальний захист, що включає право на

забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника та в інших випадках, передбачених законом. Цей витяг із Основного Закону держави однозначно дає зрозуміти, що Конституція України наділяє правом на соціальний захист, а отже й правом на соціальні допомоги, лише громадян України. Зважаючи на це, а також беручи до уваги, що Конституція – Основний Закон, на якому ґрунтується вітчизняне законодавство, не має сумнівів у тому, що саме громадяни України і лише вони є суб’єктами права на соціальні допомоги. Однак вже із змісту ст. 48 Основного Закону, яка закріплює за кожним право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім’ї, можемо зробити інший висновок. Зазначимо, що забезпечення життєвого рівня – це мета соціальних допомог, а термін “кожний” в українській мові означає будь-хто, будь-яка, всяка людина [3, с. 431]. Тобто Конституція України в одній статті закріплює право на соціальні допомоги винятково за громадянами України, а в іншій хоча й опосередковано, наділяє ним будь-яку людину, зокрема й іноземців. Така редакція конституційних положень не сприяє визначеності стосовно правового статусу іноземців у сфері соціального захисту, і разом з тим унеможливлює практичне окреслення кола обов’язків держави

щодо забезпечення нею права на соціальні допомоги.

Щоб з’ясувати проблему всезагальності права на соціальні допомоги, важливо визначитись, насамперед, із терміном “іноземець”. Зазвичай такими є громадяни іншої держави та особи без громадянства, тобто люди, яких жодна держава не вважає своїми громадянами [4]. Єдине, що об’єднує обидві ці категорії людей – факт їхньої неприналежності до громадянства України. Це означає, що між ними та Україною немає правового зв’язку, що виявляється у взаємних правах та обов’язках [4]. Тому здавалося б, що в України як держави немає прямого обов’язку надавати соціальну допомогу іноземцям, що на законних підставах перебувають на її території. Але така позиція суперечить міжнародному законодавству про соціальне забезпечення. Міжнародна Організація Праці (МОП) – найавторитетніший наднаціональний орган у царині соціального захисту, який, до речі, наділений повноваженнями визначати

міжнародні стандарти соціального забезпечення [5, с. 258], в одному зі своїх перших документів, – у Конвенції МОП № 19 “Про рівноправність щодо відшкодування при нещасних випадках” (1925 р), передбачила рівні права громадян та іноземців у питанні про відшкодування шкоди з огляду на нещасний випадок на виробництві чи професійним захворюванням. Принцип рівності правового статусу громадян та іноземців розвинуто у Конвенції МОП № 102 “Про мінімальні норми соціального забезпечення” (1952 р.), яка передбачає надання соціальних допомог усім, хто проживає на території держави-учасниці цієї Конвенції. Конвенція МОП № 118 “Про рівноправність громадян країни, іноземців та осіб без громадянства у галузі соціального забезпечення” (1962 р.) дає змогу державам помірковано підходити до визначення правового статусу іноземців у соціальному забезпеченні. Вона охоплює дев’ять напрямів здійснення соціального захисту. Це, зокрема, допомоги по інвалідності, старості, безробіттю тощо. Кожна держава має

визначитись – чи буде вона наділяти іноземців правом на ці допомоги. Тобто МОП дозволяє самостійно вирішувати питання про поширення на іноземців дії

національного законодавства про соціальні допомоги. За такої позиції МОП у світовій практиці сформовано декілька різних підходів щодо закріплення правового статусу іноземців у законодавстві країни їх перебування. Одні держави поширюють на іноземців режим національного законодавства. Тобто прирівнюють їх у правах та обов’язках до своїх громадян. Щоправда вони

можуть визначати певні обмеження правового статусу іноземців, але зазвичай ці обмеження стосуються сфери політики та проходження військової служби. Такий режим національного законодавства передбачають Конституції Російської Федерації, Болгарії, Словаччини [6, с. 127]. За іншим підходом передбачає за іноземцями закріплено мінімум прав і свобод. Зокрема, у Конституції Румунії їм гарантується захист їхньої особистості та недоторканість їхнього майна [6, с. 127]. Окрім цього статус іноземця може визначатися за принципом взаємності. Він передбачає встановлення країною перебування для іноземця тих самих прав і свобод, визначених у законодавстві країни походження іноземця. Це означає, що іноземець може користуватися такими ж самими правами, які його держава встановила для іноземців на своїй території [6, с. 127]. Разом з тим законодавству деяких держав відомий режим найбільшого сприяння, коли в національному законодавстві встановлений максимально можливий обсяг прав і свобод для громадян певних держав тоді як представники інших держав такими правами не наділені. Зазвичай, йдеться культурно та етнічно споріднені держави. Наприклад, в Іспанії, іноземці, що є громадянами іспаномовних держав, на відміну від громадян інших держав, мають переважне право на працевлаштування.На території Російської Федерації такий режим найбільшого сприяння наданий громадянам Білорусії [6, с. 127].

Варто зазначити, що спеціальний режим надання окремим категоріям іноземців переваг перед іншими іноземцями може бути закріплений як національним законодавством, так і міжнародними договорами. У Словенії такий режим поширюється на іноземців, що легально працюють у цій країні, та на членів їхніх сімей. У Російській Федерації переваги мають громадяни Туркменистану та Казахстану. Прикладом встановлення такого режиму на міжнародному рівні є Угода про співробітництво в галузі трудової міграції та соціального захисту трудящих- мігрантів, що була укладена державами учасницями Співдружності Незалежних Держав і яку Україна ратифікувала 11 липня 1995 р. [7]. Ця Угода у ст. 10 закріплює, що трудівники-мігранти (тобто особи, які постійно проживають на території однієї держави-учасниці СНД і на законних підставах працюють на території іншої держави-члена Співдружності) мають право на соціальне страхування та соціальне забезпечення (крім пенсійного) відповідно до чинного на території сторони працевлаштування законодавства, якщо інше не передбачено спеціальною угодою. Схожі до цієї норми умови про соціальне забезпечення знаходимо в Угодах, укладених урядом України з урядами Республіки Білорусь [8] та Республіки Вірменія [9].

Отже, для світового досвіду відомі різні підходи щодо визначення правового статусу іноземців у сфері соціального забезпечення. Кожна держава вирішує це питання, керуючись позицією власних інтересів. Але варто пам’ятати, що право на соціальне забезпечення, невід’ємною частиною якого є право на соціальні допомоги, визнане світовим співтовариством і закріплене у багатьох відомих актах про права людини. Зокрема, Загальна декларація прав людини у ст. 22 проголошує, що кожна людина як член суспільства має право на соціальне забезпечення та на здійснення інших прав, необхідних для підтримання її гідності, вільного розвитку особистості... відповідно до структури та ресурсів кожної держави [10, с. 45]. Отож право на соціальне забезпечення як і право на соціальні допомоги – це невід’ємне право кожної людини. Причому у Загальній декларації йдеться не про якесь обмежене коло

людей, чи якусь одну категорію осіб. Це право всезагальне. Воно належить усім

людям, незалежно від їхньої приналежності до громадянства країни перебування.

Схожі норми містяться і у Міжнародному пакті про економічні, соціальні і культурні права, у Європейській соціальній хартії. Так у ст. 9 Пакту зазначено, що держави, які його підписали, визнають право кожної людини на соціальне

забезпечення включно із соціальними страхуванням [10, с. 53]. А Європейська

соціальна хартія у ст. 12 зобов’язує держави встановити іноземцям такий самий

режим соціального забезпечення, який передбачено для своїх громадян.

Отже, міжнародно-правові акти про права людини одноголосно визнають право на соціальне забезпечення за усіма людьми. Це право кожної людини незалежно від того, чи є вона громадянином, чи іноземцем. Т.З. Гарасимів з цього приводу пише: “Право на соціальне забезпечення належить до соціальних прав людини, а тому поширене на всіх загалом і на кожного члена суспільства зокрема (у тім числі громадян, осіб без громадянства, іноземних громадян) без будь-якої дискримінації; воно належить особі незалежно від місця чи тривалості проживання в межах держави; його може бути реалізовано незалежно від тривалості стажу суспільно-корисної діяльності, періоду

страхування чи сукупності будь-яких з цих умов (зазначені умови лише впливають на обсяг права на соціальне забезпечення: розмір соціальної виплати, кількість та вид послуг у сфері соціального обслуговування та ін.) [2, с. 49].

Отож соціальні допомоги повинні надавати усім, хто зазнав впливу соціального ризику, незалежно від того, чи є потерпілий громадянином України, чи іноземцем. Це право належить будь-якій людині, що на законних підставах перебуває на території України. А як відомо, Конституція України у ст. 3 проголошує права та свободи людини змістом діяльності держави. Це означає, що на державу покладено обов’язок гарантувати кожному реалізацію його права на соціальні допомоги у випадку настання соціального ризику.

З цією метою держава зобов’язана створити надійну та ефективну систему

гарантій щодо здійснення права на соціальні допомоги, яка поширювалася б на

кожну людину. На жаль у цьому плані законодавство України про соціальні

допомоги не відповідає міжнародним нормам. Зокрема, Закон України “Про

загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття” [11] у ст. 5 передбачає, що іноземці та особи без громадянства, які тимчасово працюють на території України, не підлягають соціальному страхуванню з огляду на безробіття. Це означає очевидно, що вони не сплачують страхових внесків та не одержують допомог у зв’язку з безробіттям у тому числі й частковим безробіттям. Щоправда це стосується лише тих з них, які тимчасово працюють на території України. Вважаємо, що законодавець у цьому випадку вчинив невиважено, адже цим він порушив один із базових принципів, на яких ґрунтується інститут соціальних допомог – принцип всезагальності права на соціальні допомоги.

Загалом з цього приводу можна висловити декілька додаткових міркувань. Відомо, наприклад, що система загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття передбачає надання чотирьох різних за своєю природою допомог [12], основними з яких є допомога по безробіттю, у тому числі одноразова її виплата, для організації підприємницької діяльності (далі допомога по безробіттю) та допомога по частковому безробіттю.

Щодо допомоги по безробіттю, то тут як видається позбавлення на неї прав іноземців, що тимчасово працюють на території України, є виправданим. Ризик безробіття їм не загрожує. Адже це такий стан працездатної особи працездатного віку, за якого вона бажає працювати, шукає роботу, але не може її знайти. Отже, однією з ознак безробіття є пошук безробітним роботи. Особа ж, яка тимчасово перебуває на території нашої держави, не може цього зробити, оскільки позбавлена такого права законодавством. Добре відомо, що в Україні створена та діє цілісна система захисту вітчизняного ринку праці, яка перешкоджає іноземцям вільно конкурувати з громадянами нашої держави за робочі місця. Іноземці та особи без громадянства, якщо вони бажають працевлаштуватися в Україні, можуть це зробити лише з дозволу Державного центру зайнятості при міністерстві праці та соціальної політики [13]. Цей дозвіл видає Державний центр зайнятості або за його дорученням відповідні центри зайнятості Автономної республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя безпосередньо підприємствам, установам, організаціям, які хочуть запросити на роботу іноземців. Однак вони повинні довести, що в державі (регіоні) немає працівників, спроможних виконувати роботи, на які запрошені іноземці, або

якщо є достатні обґрунтування доцільності використання їхньої праці. Такого

дозволу не потрібно іноземцям та особам без громадянства, що постійно проживають на території України [14], біженцям [15] та особам, запрошеним в Україну для роботи на підставі угод про розподіл продукції [16]. Дозвіл на працевлаштування видається терміном на один рік і може бути продовженим. Однак після завершення його дії іноземець зобов’язаний залишити територію України. Таким чином іноземці, що тимчасово перебувають на території України, не можуть самостійно працевлаштуватися. На заваді цьому стоїть низка адміністративних перепон, які фактично унеможливлюють пошук іноземцем чи особою без громадянства відповідної роботи. А це, нагадаємо, є одним із критеріїв настання ризику безробіття, відсутність якого засвідчує й відсутність самого ризику безробіття.

На відміну від допомог по безробіттю, позбавлення іноземців права на допомоги по частковому безробіттю суперечить принципу всезагальності права на соціальні допомоги. Такий висновок можна зробити, з’ясувавши всі критерії та ознаки поняття ризику часткового безробіття. Вони пов’язані з повною або частковою втратою працівником заробітку, якщо це відбулося внаслідок запровадження за ініціативою роботодавця неповного робочого часу або у зв’язку із простоєм, який стався незалежно від волі сторін трудового договору.

Отже, часткове безробіття – це ризик, який спричиняє повну або часткову

втрату працівником заробітку (виділено автором – В.С.). Тобто часткове безробіття стосується винятково найманих працівників, які уклали з роботодавцем трудовий договір (контракт). Це суттєва ознака часткового безробіття, оскільки вона унеможливлює вплив цього ризику на інших суб’єктів. Іноземці та особи без громадянства, що тимчасово працюють на території України, укладають з роботодавцями контракти, які не можуть суперечити законодавству нашої держави. Цим самим вони набувають статусу найманих працівників та користуються однаковими з громадянами України правами, у тому числі й у сфері соціального забезпечення. Отже позбавлення їх права на допомогу у зв’язку із частковим безробіттям є таким, що суперечить міжнародним документам.

Варто зазначити, що часткове безробіття – не єдиний ризик, якого можуть

зазнати наймані працівники. Закон України “Про загальнообов’язкове державне

соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням” [17] визначає такі ризики як: вагітність та пологи, тимчасову непрацездатність та ін. Усі вони є підставами надання однойменних соціальних допомог, право на які мають громадяни України та іноземці. У ст. 4 Закону України “Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням” зокрема йдеться: “Право на матеріальне забезпечення та соціальні послуги за загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням, мають застраховані громадяни України, іноземці, особи без громадянства та члени їхніх сімей, які проживають в Україні, якщо інше не передбачено міжнародним договором України. Виникає це право з

настанням страхового випадку в період роботи (включаючи і час випробування та день звільнення)”. Застрахованими за цим законом вважаються усі наймані

працівники, незалежно від їхньої приналежності до громадянства України.

Отже, іноземці та особи без громадянства наділені правом на соціальні допомоги з огляду на тимчасову непрацездатність, вагітність та пологи й інші обставини, що порушують життєдіяльність людини. Законодавець тут правий, адже наведені вище ризики спричиняють хоча й короткочасну, але все ж таки втрату заробітної плати, що є основним джерелом добробуту людини. Тому допомога по тимчасовій непрацездатності, інші допомоги, що надає Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, дають змогу особі підтримувати життєвий рівень до часу поновлення її трудової діяльності.

Через такі ж обставини іноземці та особи без громадянства повинні бути наділені правом на допомогу по частковому безробіттю.

Отже, принцип всезагальності права на соціальні допомоги передбачає надання допомоги усім особам, які зазнали впливу соціального ризику, незалежно від статі, віку та інших ознак, що її характеризують. Він є критерієм, яким повинен послуговуватись законодавець у питанні правового забезпечення соціальних допомог. Разом з тим правові норми, що йому суперечать, необхідно вилучити із законодавства про соціальний захист.

──────────────

1. Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР: Учебник для вузов по спец.

“Правоведение”. – 2-е изд. с изм. и доп. – 311 с.

2. Гарасимів Т.З. Принципи права соціального забезпечення України. – Дрогобич:

Відродження, 2002. – 128 с.

3. Великий тлумачний словник української мови / Уклад. і гол. ред. В.Т. Бусел. – К.;

Ірпінь: ВТФ “Перун”, 2004. – 1440 с.

4. Див.: Ст. 1 Закону України “Про громадянство” // Офіційний вісник України. – 2001.

– № 9. – С. 342.

5. Мачульская Е.Е., Горбачова Ж.А. Право социального обеспечения: Учебн. пособ. для

вузов. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Книжный мир, 2001, – 293 с.

6. Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. Член-корр. РАН, доктор юрид. наук

Е.А. Лукашева. – М: Издательская ггруппа НОРМА – ИНФРА М, 1999. – 573 с.

7. Закон України “Про ратифікацію угоди про співробітництво в галузі трудової міграції та соціального захисту трудящих – мігрантів, укладену державами учасницями Співдружності Незалежних держав” // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 29. – Ст. 221.

8. Закон України “Про ратифікацію Угоди між Урядом України та Урядом Республіки Білорусь про трудову діяльність і соціальний захист громадян України та Республіки Білорусь, які працюють за межами своїх держав” // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 26. – Ст. 112.

9. Закон України “Про ратифікацію Угоди між Урядом України та Урядом Республіки Вірменія про трудову діяльність і соціальний захист громадян України та Республіки Вірменія, які працюють за межами своїх держав” // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 26. – Ст. 113.

10. Міжнародні стандарти прав людини (Збірник міжнародно-правових документів). – Ужгород, – 1998. – 270 с.

11. Офіційний вісник України. – 2000. – № 13. – Ст. 505.

12. Див.: ст. 7 Закону України “Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття” // Офіційний вісник України. – 2000. – № 13. – Ст. 505.

13. Див.: п. 1–5 Порядку оформлення іноземцям та особам без громадянства дозволу на працевлаштування в Україні, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 01.11.99 р. № 2028 // Офіційний вісник України. – 1999. – № 44. – Ст. 2128.

14. Див.: ст. 8 Закону України “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 23. – Ст. 161

15. Див.: ст. 20 Закону України “Про біженців” // Офіційний вісник України. – 2001. – № 29. – Ст. 1292.

16. Див.: ст. 35 Закону України “Про розподіл продукції” // Офіційний вісник України. – 1999. – № 40. – ст. 1980.

17. Офіційний вісник України. – 2001. – № 8. – Ст. 310.