Государственное и муниципальное управление

Управление представляет собой целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную, общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, коммерческие и некоммерческие организации и т. д.).

В зависимости от природы и специфики субъектов управления, характера и объема охватываемых управлением общественных явлений управление подразделяют на следующие виды:

а) государственное (субъект управляющих воздействий ¾ государство);

б) общественное (субъект управляющих воздействий ¾ общество);

в) менеджмент (субъект управляющих воздействий ¾ предприниматель, организация).

В качестве подсистемы государственного управления рассматривают также местное самоуправление (муниципальное управление). В государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются этой властью.

В менеджменте одной из самых значимых характеристик организации является ее взаимосвязь с внешней средой, которая включает в себя среду прямого воздействия и среду косвенного воздействия. Факторы прямого воздействия, такие как законодательство, правительственные акты, учреждения государственного регулирования, а также факторы косвенного воздействия ¾ экономические условия, социокультурные и политические изменения ¾ выступают основными компонентами государственного управления.

Государственное управление с системной точки зрения включает в себя три элемента:

1) государство как системно организованный субъект управления (управляющая система);

2) объект управления (управляемая система), воспринимающий управляющие воздействия и реагирующий на них;

3) сами управляющие воздействия, образующие активные взаимосвязи между государством и обществом.

В качестве предмета выделяют проблемы сущности и специфики государственного управления, его законы, принципы, используемые средства (включая формы и методы), а также особенности субъекта и объекта управления.

Государство как системно организованный субъект управления (управляющая система). Функции государства многогранны и разнообразны. Разнохарактерность его связей с обществом определяет различную направленность деятельности государственных органов, разную меру и разные способы их участия в формировании и реализации государственных управляющих воздействий.

Организационные структуры государственного устройства различны: в Российской Федерации ¾ республиканская форма правления (рис. 10.2); в США ¾ президентская; во Франции ¾ смешанная; в Великобритании ¾ конституционная монархия.

Рис.10.2. Государственное устройство Российской Федерации

Системообразующим элементом организационной структуры государственного управления выступает государственный орган, связанный с формированием и реализацией государственных управляющих воздействий, в том числе их составных проявлений, включая целеполагание, организацию и регулирование. Государственный орган (орган государственной власти) представляет собой отдельный, относительно самостоятельный элемент организационной системы, созданной государством для осуществления его целей и функций.

Задача управления сводится к тому, чтобы согласовывать субъективную деятельность государства с требованиями рынка и определяемыми им тенденциями. Это позволяет правильно оценить реальную обстановку и направление развития общества, условия функционирования рыночных отношений. Эти отношения определяют содержание процессов управления, в том числе регулирования производства, распределения обмена, потребления благ и услуг. Эффективность рыночного управления характеризуется степенью взаимодействия сознательной управленческой деятельности с законами рыночной экономики.

Государство как системно организованный объект управления (управляемая система). Объектом государственного управления является управление общественной жизнью людей. При этом в системе государственного управления важнейшее место принадлежит управлению общественным производством материальных и нематериальных благ и услуг, которое представляет собой совокупность производительных сил и производственных отношений и выступает экономической подсистемой государственного управления.

Отраслевая и воспроизводственная структура экономики предопределяет необходимость системного подхода к формированию и решению задач управления на уровнях: Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, отраслей хозяйственного комплекса. Управление выступает как свойство системы, которая постоянно стремится сохранить свою структуру, развивать внутренние связи и на этой основе совершенствоваться. В узком смысле под экономической подсистемой подразумеваются производственные отношения, которые соответствуют данному способу производства.

Современная экономическая подсистема государства представляет собой открытую систему. Она обрабатывает и преобразует входы: природные, трудовые, материально-вещественные ресурсы, в том числе информационные, интеллектуальные, а также пространственно-временные ресурсы. На «выходе» экономической подсистемы (объект управления) возникают различные блага, потребительские ценности, предназначенные для потребления населением, обороны страны, накопления, возмещения и экспорта, и способные поддерживать и укреплять существование человека и всей системы его связей с обществом и природой.

Экономическая подсистема всегда целенаправленна, выступает как единый целостный организм, имеющий сложную иерархическую структуру. Эта структура предусматривает сочетание централизованного управления с самостоятельностью отдельных элементов и наличие субординационных (вертикальных) и координационных (горизонтальных) связей между уровнями управления. Экономическая подсистема, как и вся система общественных отношений, а также отношений человека и природы, непрерывно претерпевает изменения, переходит из одного качества в другое. При этом каждое изменение одного элемента приводит к изменению ряда элементов, связанных с ним.

Организационная структура государственного управления в Российской Федерации. Правительство ¾ одна из главных сил во внешнем окружении организации, оказывающих на нее управляющие воздействия. В соответствии с ч. 2 ст. 110 Конституции РФ состав Правительства РФ образуют Председатель Правительства РФ, его заместители, федеральные министры.

Правительство, как совокупность исполнительных федеральных органов государственной власти, представляет собой систему управления, построенную на основе двух ведущих принципов: иерархичности и обратной связи.

Принцип иерархичности заключается в создании многоступенчатой системы управления, при которой первичные звенья управляются органами, находящимися под контролем органов следующего уровня. Те, в свою очередь, подчиняются и контролируются органами следующего уровня и т. д. Цели перед низовыми звеньями ставятся органами более высокого по иерархии органа управления. Однако орган, выдвигающий задачи, не регламентирует действий нижестоящего звена на путях достижения цели. Искусство управления заключается в том, чтобы максимально воздействовать на внутренние силы системы, которые работали бы с максимальной отдачей или добивались перевода системы в новое состояние с наибольшим эффектом. Управленческое воздействие должно охватывать все подсистемы данного звена, а также внутренние связи и зависимости.

Постоянный контроль деятельности системы осуществляется при помощи принципа обратной связи. Обратная связь ¾ это сигналы, выражающие реакцию объекта на управляющее воздействие. По каналам обратной связи информация о работе управляемой подсистемы непрерывно поступает в управляющую подсистему, которая благодаря этому имеет возможность проверить реакцию объекта управления на команды и корректировать их. В случае несоответствия между фактическим и заданным состоянием системы принимаются меры для ликвидации этого несоответствия. Обратная связь осуществляется через отчетные данные об эффективности и результативности деятельности организационной системы.

Экономика страны представляет собой наиболее сложную систему. Число действующих в ней связей, целей, звеньев и элементов огромно. Каждое из ее звеньев можно считать системой другого уровня, также состоящей из звеньев и элементов. Необходимо постоянно поддерживать условия, при которых система работала бы наиболее эффективно.

В Российской Федерации система и структура федеральных органов исполнительной власти формируется в порядке, определенном ст. 112 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». В соответствии с этой законодательной базой Указом Президента РФ определяются принципы построения и функционирования системы и структура федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ). Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 закреплено три вида ФОИВ: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

К ведению федерального министерства отнесено осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Сфера деятельности определяется актами Президента РФ и Правительства РФ. Федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, а также осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов (табл. 10.1). Федеральное министерство имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом.

Задачами министерства является выработка государственной стратегии в соответствующей сфере управления, предупреждение и нейтрализация возникающих проблем и негативных тенденций, достоверное прогнозирование, необходимое для решения долгосрочных задач.

В ведении федеральной службы находится осуществление функций контроля и надзора в установленной сфере деятельности. Кроме того, федеральные службы осуществляют специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.

Таблица 10.1