Правовий статус державних службовців

Одним із головних понять у системі державної служби є поняття "правового статусу державного службовця". Особливої ваги це питання набуває зараз, оскільки саме тепер відбувається всебічне осмислення суспільством, виділення та становлення інституту державної служби в Україні та, відповідно, статусу державного службовця.

Законом "Про державну службу" введено в життя поняття "державний службовець". Його запровадження за відсутності терміну "службовець" на практиці призвело до розбіжностей у розумінні правового статусу державних службовців. Адже раніше, коли держава проникала в усі сфери суспільного життя, до складу державних службовців входили службовці як органів державної влади, так і сфери матеріального виробництва, інших сфер суспільне корисної діяльності.¹² Це було природно, оскільки в умовах тотального контролю над усіма суспільними процесами державні службовці - чи то голова виконкому, чи директор підприємства - були "провідниками" державної політики у відповідній сфері професійної діяльності. У такому розумінні були відсутні відмінності в трудовій діяльності службовців, а, отже, не було необхідності в істотній диференціації їх правового статусу. Як виняток, трудове законодавство не поширювалося на, "мілітаризованих" службовців, умови праці яких регламентувалися нормами адміністративного права.

У ході демократичних перетворень в Україні функції держави зазнали істотних змін, результатом чого стало обмеження такої служби рамками державних органів. Із змісту ст. 1 Закону "Про державну службу" можна зробити висновок, що основною ознакою державних службовців є організація їх роботи на основі професіоналізму. Але відсутність чіткого визначення породжує численні запитання про визнання окремих категорій службовців державними. Чому, наприклад, ректор державного вузу -працівник розумової праці, не визнається державним службовцем, а звичайний інспектор районного відділу освіти є ним? Чому військовослужбовець строкової служби підпадає під статус державного службовця, а офіцер, який також несе військову службу, - його не має?

Іншою ознакою державної служби є "практичне виконання завдань і функцій держави". Звідси виникає питання: невже, скажімо, функція освіти, що реалізується педагогами, чи функція охорони здоров'я, яку здійснюють медичні працівники, не є функціями держави? Конституція визнає і освіту, і охорону здоров'я як завдання та головні напрями діяльності держави.

Ще однією ознакою державної служби за ст. 1 Закону "Про державну службу" є одержання заробітної плати за рахунок державних коштів. Але ж і вчителі, і лікарі утримуються за бюджетні кошти.

Ці питання могли б знайти своє вирішення в результаті визнання державними службовцями всіх працівників розумової праці, які наймаються державою, отримують заробітну плату з коштів бюджету. Такий підхід відповідав би вимогам Конвенції Міжнародної Організації Праці за № 151 від 27 червня 1978 р. про трудові відносини на державній службі. Пункт! її ст. 1 зазначає: "Конвенція застосовується до всіх осіб, які найняті державними органами, якщо тільки до них не застосовуються більш сприятливі положення інших міжнародних трудових Конвенцій". Стаття 2 Конвенції визначає поняття "державний службовець": "У значенні даної Конвенції термін "державний службовець" означає будь-яку особу, до котрої застосовується ця Конвенція відповідно до п. 1 ст. І".

При розгляді статусу державного службовця слід насамперед визначити особливості поняття "службовець", адже у нормативних актах і літературі можна знайти різні уявлення про нього. Це пояснюється різнобічністю функцій, які виконують державні службовці.

Щоб з'ясувати відмінності між поняттями "службовець" і "державний службовець", слід пригадати, що різні найменування працівників виникли в результаті суспільного поділу праці. З появою держави управління виокремлюється у самостійну суспільну функцію, яку здійснює певна група людей, для яких управлінська праця стає професією. Саме цей зміст роботи державних службовців не охоплювався терміном "службовець".

Управлінський зміст праці державних службовців має значення передусім для галузі адміністративного права, яка пов'язує визначення поняття "службовець" саме з урахуванням виконання ними управлінських повноважень. Як зазначає Л.Коваль, службовець (і це особливість юридичного статусу) - учасник специфічного правовідношення, оскільки вступає, з одного боку, у трудові правовідносини, пов'язані з особистим професійним становищем, трудовими правами та обов'язками, із самим процесом праці, а з іншого боку - у адміністративно-правові, пов'язані з виконанням вимог служби, управлінських функцій (владовідношення). Як бачимо, службовець - суб'єкт подвійного (парного) правовідношення.¹³

Доцільним буде визначення особливостей, які відрізняють цю категорію осіб від інших. С.Дубенко вирізняє серед них такі:

1) вони обіймають посади в різних організаціях;

2) характер їхньої праці, як правило, розумовий, тобто матеріальних цінностей вони самостійно не виробляють, проте службовці працюють і у сфері матеріального виробництва, виконуючи специфічні завдання організаційна, маркетингова, дослідницька робота тощо;

3) вони здійснюють владну діяльність і, відповідно, мають організаційно-розпорядчі та адміністративно-господарчі повноваження; можуть вжити заходи державного примусу;

4) службовці реалізують свої функції, як правило, на сплатних засадах, за винагороду.¹⁴

Як бачимо, службовці - це соціальна група, головним призначенням якої є здійснення на платній основі певних необхідних для суспільства функцій через виконання конкретних завдань у відповідних органах, установах і організаціях.

Відповідно, державні службовці - це численна група службовців, покликана служити державі.

Поняття "державний службовець" розглядають у широкому і вузькому розумінні. У першому випадку - це індивідуальний суб'єкт права, який здійснює функції державного управління не лише в державних органах, айв інших державних організаціях, установах, підприємствах. У вузькому розумінні державний службовець - це особа, яка займає певну посаду в державних органах.

В Україні загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті, в основному, визначені у Законі "Про державну службу". У цьому законі відсутнє чітке нормативне визначення поняття "державного службовця", що, до речі, є розповсюдженим явищем у багатьох країнах навіть зі стабільною системою законодавства з державної служби. А тому його зміст розкривається через поняття "державної служби". Як вже зазначалося у попередній главі, закон вперше визначає державну службу як професійну діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

Професійна служба як правовий інститут - це сукупність норм, що належать до різних галузей права і визначають порядок вступу на службу, порядок її проходження, права та обов'язки службовців (норми трудового та адміністративного права); порядок оподаткування, матеріального стимулювання (трудове і фінансове право); оплату праці, соціальне страхування, сумісництво (трудове право); юридичну відповідальність тощо.¹⁵

Отже, поняття державного службовця можна аналізувати, як мінімум, у трьох аспектах.

З державно-правової точки зору, державний службовець - це "слуга" держави, наділений нею відповідними повноваженнями. Службовець репрезентує державу в її багатоманітних взаємозв'язках як всередині, так і зовні (у відносинах з іншими державами, громадськими і недержавними організаціями).

З адміністративно-правової - державний службовець володіє владними, організаційно-розпорядчими повноваженнями. Будучи представником держави, він застосовує юрисдикційні заходи і повноваження, застосовує адміністративно-правові санкції.

З кримінально-правової точки зору державний службовець - особливий суб'єкт кримінальної та адміністративної відповідальності.¹⁶

Правовий статус державних службовців як суб'єктів адміністративно-правових відносин загалом характеризується тим, що:

» їхні права та обов'язки встановлюються, як правило, у межах компетенції органів, в яких вони перебувають на державній службі;

«діяльність державних службовців підпорядкована виконанню завдань, покладених на відповідний орган, і носить офіційний характер;

» службові права та обов'язки характеризуються єдністю, своєрідність якої полягає в тому, що їх права одночасно є обов'язками, оскільки вони повинні використовуватися в інтересах служби, а обов'язки -правами, без наявності яких обов'язки неможливо здійснювати;

» здійснення службовцями своїх прав та обов'язків гарантується законодавством;

* законні приписи і вимоги державних службовців повинні виконуватися всіма, кому вони адресовані;

«вони мають право на просування по службі, тобто на службову кар'єру. Порядок і умови реалізації цього права встановлюються нормативними актами;

» передбачені обмеження окремих загальногромадянських прав службовців з метою ефективності службової діяльності;

» для них передбачені певні пільги, а також підвищена відповідальність за здійснення правопорушень.¹⁷

При розгляді статусу державного службовця, як і будь-якої іншої системи, що має набір взаємообумовлених елементів, особливої актуальності набуває питання про те, які складові формують цей статус у суспільстві та чи всі вони повинні бути зафіксовані в законодавчому порядку. Головними елементами правового статусу державного службовця, на нашу думку, є:

- цілісність, системність правового положення державного службовця, співвідношення повноважень посади, яку він обіймає, з правами і обов'язками, що витікають із факту перебування на державній службі;

- встановлені правові стимули і мотивації для зацікавленості державного службовця в ефективному виконанні обов'язків;

- механізми юридичної відповідальності державних службовців через інститути адміністративної, кримінальної відповідальності, норми трудового, фінансового, економічного права;

- забезпечення стабільності статусу державного службовця та відповідних гарантій.

Виходячи з того, що статус юридичне визначається як правове становище громадянина (установи, організації), закономірно віднести до статусу визначення державного службовця його обов'язків та прав. Необхідно зазначити, що права та обов'язки державного службовця через специфіку функцій, покладених на цю категорію громадян як представників держави, виразників суспільного інтересу, мають особливий характер у порівнянні з громадянами, які не є державними службовцями. Це знаходить своє вираження також і в специфічних обмеженнях, які застосовуються відносно державного службовця.

З названими елементами статусу пов'язані також питання відповідальності та дисципліни державного службовця, а також поняття його захисту (стосовно державних органів та громадян). Ці обов'язкові елементи статусу забезпечують збалансований режим існування державних службовців у суспільстві відповідно до визначених обов'язків і прав, одночасно забезпечуючи захист державних службовців від різних впливів із боку суспільства (зокрема державних органів) та захист суспільства (громадян) від неправомірних дій державних службовців.

До важливих "елементів статусу державного службовця відносяться також поняття етики, які тісно пов'язані з його правами і обов'язками та питання адміністративного і соціального захисту державного службовця,

засади його матеріального стимулювання (в різних країнах ці питання вирішуються по-різному).

Одним із визначальних елементів статусу державного службовця є його службова кар'єра (від прийняття на державну службу аж до її припинення), яка фіксує становище державного службовця не тільки відносно суспільства, а й інституту державної служби, елементом якої він є.

Підсумовуючи вищесказане, можна зробити таке визначення: правовий статус державних службовців - це сукупність прав, обов'язків, свобод, обмежень, відповідальності, що встановлені законами і гарантовані авторитетом держави.

А тепер детально розглянемо основні елементи, що визначають правовий статус державних службовців.

Виходячи з етичних засад поведінки державного службовця, встановлених законодавцем, держслужбовець повинен: сумлінно виконувати свої службові обов'язки; шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування; не допускати дій і вчинків, що можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.

Йому забороняється: брати участь у діях, що суперечать національним інтересам України, ускладнюють функціонування державних органів; вчиняти дії, що можуть бути розцінені, як використання свого службового становища в корисливих цілях у власних інтересах, а також дії, які відповідно до чинного законодавства вважаються корупційними; виявляти всупереч інтересам справи упередженість або прихильність до будь-якого підприємства, установи, організації, органу, об'єднання громадян чи конкретної особи; проявляти бюрократизм, відомчість і місництво.

Розділ III Закону ''Про державну службу", що носить назву "Правовий статус державних службовців державних органів та їх апарату" визначає основні обов'язки, права держслужбовців, обмеження, пов'язані з прийняттям на державну службу, особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців.

Слід зауважити, що правовий статус вищих посадових осіб в Україні регулюється Конституцією та спеціальними законами України. До цієї категорії законодавець відніс Президента, Голову Верховної Ради та його заступників, голів постійних комісій Верховної Ради та їх заступників, народних депутатів, Прем'єр-міністра, членів Кабінету Міністрів, Голови та членів Конституційного Суду, Голови та суддів Верховного Суду, Голови та арбітрів Вищого арбітражного суду, Генерального прокурора та його заступників.

Регулювання правового становища державних службовців, які працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипломатичної служби, митного контролю, служби безпеки, внутрішніх справ та інших, здійснюється відповідно до цього Закону, якщо інше не передбачено законодавством України. Дія Закону "Про державну службу" поширена також на посадових осіб і працівників органів місцевого самоврядування. Вони прирівнюються до відповідних категорій посад державних службовців.

Закон визначив специфічне коло обов'язків і повноважень державних службовців. Обов'язки найбільш яскраво характеризують сутність їх службової діяльності, адже держава приймає на роботу службовців саме з метою покладення на них певних службових обов'язків.

Так, основними обов'язками державних, службовців є:

» додержання Конституції України та інших актів законодавства України;

«забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції;

«недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина;

«безпосереднє виконання покладених на них службових обов'язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників;

» збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов'язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню;

«постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації;

«сумлінне виконання своїх службових обов'язків, ініціатива і творчість в роботі.

Державний службовець має діяти в межах своїх повноважень. У разі одержання доручення, яке суперечить чинному законодавству, зобов'язаний невідкладно в письмовій формі доповісти про це посадовій особі, яка дала доручення, а у разі наполягання на його виконанні -повідомити вищу за посадою особу.

Основними елементами правового статусу державного службовця, що розкриває демократизм державної служби й обумовлює її ефективне фукціонування, виступають права державного службовця.

Державний службовець в Україні має конституційне встановлені права. Однак з точки зору державно-управлінської діяльності найважливішим аспектом є службові права, за допомогою яких здійснюється службова діяльність. Службові права прямо пов'язані з виконанням посадових обов'язків; інколи права державного службовця реалізуються з метою виконання визначених законодавчими актами посадових обов'язків. При аналізі діяльності державного службовця слід також звернути увагу на його особисті права. Саме вони покликані додатково сприяти забезпеченню ефективної діяльності службовця, стимулюючи його інтерес в отриманні матеріальних та інших винагород, у просуванні по службі.

До загальногромадянських прав відносяться такі:

а) державний службовець реалізує конституційне право громадян України "брати участь в управлінні державними справами" (ст. 38 Конституції України). При прийомі на державну службу не допускаються будь-які обмеження;

б) державні службовці користуються правами і свободами, які гарантуються громадянам України Конституцією і законами України.

Таким чином, Основний Закон значною мірою регулює питання, пов'язані зі встановленням і реалізацією правового статусу державних службовців у плані їх загальногромадянських прав. Проте, як зазначалося вище, державні службовці мають ще службові права.

До загальнослужбових відносяться повноваження, якими володіє кожен державний службовець. Це зокрема такі права:

а) брати участь у розгляді питань і прийнятті в межах своїх повноважень рішень;

б) отримувати від державних органів, підприємств, установ і організацій, органів місцевого самоврядування необхідну інформацію з питань, що належать до їх компетенції;

в) відвідувати в установленому порядку для виконання посадових обов'язків підприємства, установи і організації незалежно від прав власності;

г) на повагу особистої гідності, справедливе і шанобливе ставлення до себе з боку керівників, співробітників і громадян;

д) вимагати затвердження керівником чітко визначеного обсягу службових повноважень за посадою службовця;

е) безперешкодно ознайомлюватися з матеріалами, що стосуються проходження ним державної служби, в необхідних випадках давати особисті пояснення;

є) вносити пропозиції з удосконалення державної служби в будь-які інстанції.

До групи особистих прав державного службовця можна віднести такі, що пов'язані з:

1) кар'єрою державного службовця;

2) реалізацією його прав на матеріальне забезпечення, відпочинок, пільги;

3) реалізацією його прав на соціальний захист.

Закон "Про державну службу" визначає такі, пов'язані з кар'єрою, права:

а) на участь за власною ініціативою у конкурсі на заміщення посад більш високої категорії;

б) на просування по службі з урахуванням кваліфікації та здібностей, сумлінного виконання своїх службових обов'язків;

в) перепідготовку (перекваліфікацію) і підвищення кваліфікації за рахунок коштів відповідного бюджету.

Підгрупа прав державного службовця на матеріальне забезпечення і відпочинок включає права на:

а) оплату праці залежно від посади, яку він займає, рангу, який йому присвоюється, особливі умови державної служби, якості, досвіду та стажу роботи; грошове утримання та інші виплати, передбачені нормативно-правовими актами;

б) щорічну оплачувану відпустку терміном не менше ЗО календарних днів, додаткову відпустку при наявності відповідного стажу державної служби;

в) здорові, безпечні для високопродуктивної роботи умов^ праці;

г) медичне обслуговування державного службовця і членів його сім'ї в державних закладах охорони здоров'я;

д) пенсійне забезпечення за вислугу років і грошову допомогу;

е) обов'язкове соціальне страхування на випадок захворювання або втрати працездатності в період проходження державної служби.

Для захисту своїх прав і законних інтересів службовець може використовувати право:

а) вимагати службового розслідування з метою зняття безпідставних, на думку службовця, звинувачень або підозри;

б) на соціальний і правовий захист відповідно до його статусу;

в) захищати свої законні права та інтереси у вищестоящих державних органах та у судовому порядку.

Крім того, державні службовці можуть об'єднуватись у професійні спілки (асоціації) для захисту своїх прав, соціально-економічних і професійних інтересів.

Конкретні обов'язки та права державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і відображаються у посадових положеннях та інструкціях, що затверджуються керівниками відповідних державних органів у межах закону та їх компетенції.

Закони України "Про державну службу" і "Про боротьбу з корупцією" встановили більш жорсткі, порівняно з Кодексом про працю, умови прийняття на посади державних службовців та проходження ними державної служби.

Відповідно до статті 12 Закону "Про державну службу", в якій встановлені обмеження, пов'язані з прийняттям на державну службу, не можуть бути обраними або призначеними на посаду в державному органі та його апараті особи, які:

- визнані у встановленому порядку недієздатними;

- мають судимість, що є несумісною із зайняттям посади;

- у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками.

Крім цього, у ст.16 цього Закону визначені обмеження, пов'язані з проходженням державної служби. Згідно з нею, державний службовець не має права:

- займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо чи через посередників або бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, де він працює, а також виконувати роботу на умовах сумісництва (крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також медичної практики);

- сприяти, використовуючи своє службове становище, фізичним і юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності з метою одержання за це винагороди у грошовому чи іншому вигляді, послуг, пільг;

- самостійно або через представника входити до складу керівних рганів підприємств, господарських товариств тощо, організацій, спілок, об'єднань, кооперативів, що здійснюють підприємницьку діяльність;

- приймати подарунки чи послуги від фізичних або юридичних осіб у зв'язку зі своєю службовою діяльністю.

- державні службовці не можуть брати участі в страйках та вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу.

Статтею 2 Закону "Про боротьбу з корупцією" державні службовці визначені суб'єктами корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних із корупцією. Стаття 1 цього Закону визначає, що корупційними діяннями є:

а) незаконне одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, у зв'язку з виконанням таких функцій, матеріальних благ, послуг або інших переваг, у тому числі прийняття чи одержання предметів (послуг) шляхом їх придбання за ціною (тарифом), яка є істотно нижчою від їх фактичної (дійсної) вартості;

б) одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, кредитів або позичок, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна з використанням при цьому пільг чи переваг, не передбачених чинним законодавством.

Статтею 5 цього Закону встановлено обмеження, схожі на вищевикладені у Законі "Про державну службу" і окремо виділені, відносно державних службовців, які є посадовими особами. Зокрема, вони не мають права:

- сприяти, використовуючи своє посадове становище, фізичним та юридичним особам у здійсненні ними зовнішньоекономічної, кредитно-банківської та іншої діяльності з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг;

неправомірно втручатися, використовуючи своє посадове становище, у діяльність інших державних органів чи посадових осіб з метою перешкодити виконанню ними своїх повноважень;

- бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, діяльність якого він контролює;

- надавати незаконні переваги фізичним та юридичним особам під час підготовки і прийняття нормативно-правових актів чи рішень.

Статтею 13 Закону "Про державну службу" передбачено, що особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця третьої-сьомої категорій, подає за місцем майбутньої служби відомості про доходи та зобов'язання фінансового характеру, в тому числі і за кордоном, щодо себе і членів своєї сім'ї. Особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця першої і другої категорій, повинна подати також відомості про належні їй та членам її сім'ї нерухоме та цінне рухоме майно, вклади у банках і цінні папери. Зазначені відомості подаються державним службовцем щорічно.

Стаття 6 Закону "Про боротьбу з корупцією" встановила, що в разі відкриття валютного рахунку в іноземному банку державний службовець або інша особа, уповноважена на виконання функцій держави, зобов'язана у десятиденний строк письмово повідомити про це податкову службу із зазначенням номера рахунку і місцезнаходження іноземного банку.

Громадяни України, які вперше зараховуються на державну службу, приймають Присягу. Державний службовець підписує текст Присяги, який зберігається за місцем роботи. Про прийняття Присяги робиться запис у трудовій книжці.

Для виконання невідкладної і непередбаченої роботи за розпорядженням керівника державний службовець зобов'язаний з'являтися на службу у вихідні, святкові та неробочі дні, може бути відкликаним із щорічної або додаткової відпустки. Перебування на державній службі обмежується граничним віком: 60 років для чоловіків і 55 років для жінок. Досягнення граничного віку, якщо не продовжено в установленому порядку терміну перебування на державній службі, відмова від прийняття або порушення Присяги, неподання або подання неправдивих відомостей щодо доходів є підставою для беззастережного звільнення державного службовця з посади.

Стаття 14 Закону "Про державну службу" визначила особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців. Відповідно, дисциплінарні стягнення застосовуються до держслужбовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням держслужби, а також за вчинок, який ганьбить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.

До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу:

- попередження про неповну службову відповідність;

- затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або призначенні на вищу посаду.

Розділ VII Закону "Про державну службу" визначає основні засади матеріального та соціально-побутового забезпечення державних службовців: оплату праці; заохочення за сумлінну працю; відпустки; соціально-побутове забезпечення; пенсійне забезпечення і грошову допомогу.

Отже, ми розглянули правовий статус державних службовців в Україні. На завершення необхідно зазначити, що, здійснюючи цілі держави, виконуючи функції державної служби, державний службовець завжди повинен дотримуватися прав та інтересів громадян. Лише такий підхід поверне довіру населення до інституту державної служби та, відповідно, до державних органів управління та до держави в цілому.