Проблемы взаимоотношений

Одним из основополагающих принципов местного самоуправления является наличие собственной выделенной компетенции, причем в РФ осуществление местного самоуправления, то есть решение вопросов местного значения, органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Отсюда является принципиально важным определение исключительных полномочий местного самоуправления.

Следующей проблемой является то, что большинство из вопросов местного значения относятся к сфере правового регулирования отраслевым законодательством РФ и субъектов РФ, а во многих случаях нормы отраслевого законодательства не соответствуют нормам законодательства по вопросам местного самоуправления. Частично в связи с тем, что по ряду отраслей они принимались до вступления в силу конституции РФ и ФЗ.

!!!!!!12. Проблемы взаимоотношений центральных, региональных и местных органов управления

В связи с изменением экономической и политической ситуации, появлением множественности форм собственности, усложнением хозяйственных связей в России, объективно возникла необходимость децентрализации власти, перераспределения функций между различными уровнями власти и управления, передачи ряда функций на места. Приближение органов власти к объекту управления позволяет принимать оптимальные управленческие решения в кратчайшие сроки с максимальным учетом местных особенностей, и тем самым эффективно влиять на экономическую ситуацию в стране.

Источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Очевидно, что путем выборов и других демократических процедур, население передает часть своих прав и возлагает обязанности на органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Вопрос разграничения компетенции состоит в определении того уровня власти, на котором наиболее эффективно, быстро, полно, с учетом местных особенностей и интересов всего населения Российской Федерации могут быть решены те или иные задачи.

Государственное устройство Российской Федерации предусматривает разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. При этом ряд вопросов находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Компетенция Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Предметы ведения и полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации частично определены также Федеративным договором, который применяется в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по соглашению друг с другом, могут передавать друг другу часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Одним из основополагающих принципов местного самоуправления является наличие собственной выделенной компетенции, причем в Российской Федерации осуществление местного самоуправления, то есть решение вопросов местного значения, органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Отсюда является принципиально важным определение исключительных полномочий местного самоуправления.

Исходя из того, что местное самоуправление - власть подзаконная, законом устанавливаются предметы ведения либо возможность принятия к ведению муниципального образования того или иного вопроса, а также права и обязанности (полномочия) органов местного самоуправления.

Основные вопросы к ведению местного самоуправления отнесены Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Ряд вопросов передан в ведение местного самоуправления федеральным отраслевым законодательством. Вместе с тем разнообразие местных условий не позволяет на федеральном уровне установить исчерпывающий перечень вопросов местного значения.

В связи с этим статьей 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Необходимо обратить внимание на то, что серьезной проблемой при применении норм Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", касающихся определения компетенции местного самоуправления, стала неясность терминов и использование понятий, не имеющих однозначного юридического толкования, таких как “организация”, “развитие”, “участие”, “обеспечение”. Возникают проблемы, связанные с применением этих норм. Уточняя полномочия местного самоуправления, субъекты Российской Федерации либо ограничивают права местного самоуправления в отдельных сферах, либо необоснованно их расширяют, относя к полномочиям местного самоуправления полномочия органов государственной власти без компенсации затрат.

Конституцией Российской Федерации и федеральными законами установлены основные права (право принятия общеобязательных решений, право органов местного самоуправления являться юридическими лицами, право распоряжения муниципальным имуществом, право создания муниципальных предприятий и учреждений и распоряжения ими, право распоряжения муниципальными финансами, право установления местных налогов и сборов, право контроля за исполнением решений, право создания органов охраны общественного порядка) и обязанности местного самоуправления (укрупненно - обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению местного самоуправления и исполнение возложенных государственных полномочий, в той мере, в которой они обеспечены материальными и финансовыми ресурсами). Кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в рамках своих полномочий, могут предоставлять органам местного самоуправления дополнительные права, а органы местного самоуправления самостоятельно, либо по решению населения соответствующей территории, могут принимать на себя дополнительные обязанности, исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций.

В ведении местного самоуправления могут находиться также передаваемые законом отдельные государственные полномочия.

При принятии решений о передаче государственных полномочий важно учитывать несколько факторов.

Во-первых, передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления является не обязательной, а возможной. Необходимо, прежде всего, решить вопрос о целесообразности возложения исполнения отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления, или же исполнения этих полномочий существующими либо специально создаваемыми территориальными органами государственного управления. При принятии такого решения важно учитывать не только организационные и финансовые факторы, но и удобство для населения при получении услуг власти. Необходимо учитывать и то, что контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных полномочий осуществляют органы государственной власти. Передача полномочий вряд ли является обоснованной, если для осуществления контроля за исполнением государственных полномочий органами местного самоуправления потребуется создание специальных контрольных органов.

Во-вторых, даже в том случае, когда исполнение отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления более эффективно, чем их непосредственное исполнение органами государственной власти, не во всех муниципальных образованиях имеется возможность реально осуществлять эти полномочия. Поэтому нельзя принять единый перечень отдельных государственных полномочий, возлагаемых на все органы местного самоуправления в пределах субъекта Российской Федерации. Необходимо принимать решения по каждому муниципальному образованию отдельно, либо по группам однородных по возможностям муниципальных образований.

В-третьих, поскольку структура органов местного самоуправления и компетенция этих органов устанавливается самостоятельно населением либо представительным органом местного самоуправления при принятии устава муниципального образования, полномочия должны передаваться не конкретно определенному органу местного самоуправления (например, администрации, главе муниципального образования, комитету, управлению или др.), а муниципальному образованию.

В-четвертых. Передача полномочий должна сопровождаться передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов, а в бюджете Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ежегодно должны предусматриваться средства, выделяемые органам местного самоуправления на исполнение отдельных государственных полномочий.

Необходимо также остановиться на одном очевидном, но, тем не менее, не всегда учитываемом положении. Законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принять закон о передаче органам местного самоуправления только тех полномочий, которые отнесены к полномочиям органов государственной власти Субъекта, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, договорами о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации передаются органам местного самоуправления только федеральными законами. В связи с этим, при разработке проекта закона субъекта Российской Федерации о передаче органам местного самоуправления государственных полномочий, необходимо предварительно установить, отнесены ли эти вопросы к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Кроме того, поскольку система органов государственной власти строится на принципе разделения властей с выделенной компетенцией, а передача государственных полномочий органам местного самоуправления возможна только решением законодательного органа - законом, целесообразно принимать решение о передаче отдельных полномочий исполнительного органа государственной власти по представлению этого органа, либо, как минимум, при наличии заключения этого органа государственной власти.

Таким образом, компетенция муниципального образования определяется на основании Конституции Российской Федерации, федеральных законов (по вопросам местного самоуправления и отраслевых), законов субъектов Российской Федерации, решений населения и органов местного самоуправления.

Как отмечал А.Н. Широков, особенностями формирования собственной компетенции муниципальных образований “являются множественность субъектов, участвующих в формировании компетенции местного самоуправления, и различие компетенции разных муниципальных образований. Исходя из этих особенностей, содержание проблемы установления компетенции каждого конкретного муниципального образования или их некоторых однородных групп заключается в сложности системного учета всех факторов, влияющих на наиболее целесообразное, с точки зрения эффективности исполнения функций и достижения целей, разделение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления различных муниципальных образований”.

Необходимо отметить, что при разграничении предметов ведения между муниципальными образованиями бывает возможным отнести одни и те же вопросы к компетенции каждого муниципального образования, определив лишь территорию, на которую распространяется юрисдикция каждого муниципального образования. Например, контроль за использованием земель, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, можно отнести как к компетенции района, так и к компетенции города (поселка, волости), при этом в законе указывается, что органы местного самоуправления района осуществляют контроль за использованием земель, регулирование планировки и застройки в границах района, за исключением территории города (поселка, волости).

Вопросы, связанные с содержанием муниципальных учреждений, должны быть переданы тому муниципальному образованию, на чьей территории эти учреждения расположены, и чье население они обслуживают. Так, в настоящее время в основном сложилось, что учреждения профессионального образования, медицинские стационары узкого профиля (например, кардиологические, глазные, неврологические), а в ряде субъектов Российской Федерации - все медицинские стационары, расположены в райцентре и оказывают услуги всему населению района. В таком случае содержание этих учреждений может быть отнесено к компетенции районного муниципального образования. Напротив, школы, фельдшерско-акушерские пункты, как правило, обслуживают жителей одной волости (поселка, села), и их содержание должно быть отнесено к компетенции органов местного самоуправления волости (села, поселка). Нельзя, однако, не учитывать, что любое муниципальное образование имеет право на строительство и организацию муниципальных учреждений за счет имеющихся собственных ресурсов либо за счет средств, которые по государственным минимальным социальным стандартам должны быть выделены на услуги образования или здравоохранения гражданам, проживающим на территории муниципального образования.

Таким образом, установление компетенции муниципальных образований требует серьезной и планомерной работы всех субъектов законотворческой деятельности.

Для решения этого вопроса, в первую очередь, необходимо:

· провести ревизию законодательства, содержащего нормы муниципального права, и привести эти нормы в согласование друг с другом;

· внести изменения в федеральное законодательство, используя точные юридические термины при определении компетенции местного самоуправления;

· в необходимых случаях уточнить полномочия по отдельным предметам ведения в отраслевом законодательстве (частично это сделано в законодательстве по вопросам образования и здравоохранения);

· более детально определить полномочия органов местного самоуправления в сферах, относящихся к ведению органов государственной власти (здравоохранение, образование, культура, физическая культура и спорт, охрана окружающей среды) в законодательстве субъектов Российской Федерации;

· органам государственной власти субъектов Российской Федерации подготовить методические рекомендации с перечнем полномочий, которые не могут принимать на себя муниципальные образования;

· провести разграничение предметов ведения между муниципальными образованиями в том случае, когда в границах одного муниципального образования находятся другие муниципальные образования