Французская (континентальная) муниципальная система

Основные принципы организации местного самоуправления во Франции были заложены еще в конце XVIII - начале XIX веков. Они существенно отличались от тех принципов, которые лежали в основе организации местного самоуправления в Великобритании, США и других странах англосаксонской правовой семьи.

Основой местного управления (самоуправления) являются коммуны, которых в 1989 г. было 36394, причем 22731 из них имели численность менее 500 человек. Из общего числа коммун 35 в 15 департаментах имели количество жителей не более 16 человек. Парадоксальным является то, что из названных 35 коммун, 12 имели менее 9 жителей, а по закону они должны избирать совет численностью 9 человек.

Страна разделена также на 96 департаментов, а они, в свою очередь, - на 325 округов и 4016 кантонов. Кроме того, существуют еще 5 заморских департаментов, а также 22 региона в самой Франции и 4 заморских региона.

Коммуны - это городские и сельские поселения, общими признаками которых являются: территория, название, главный город (если коммуна сельская), статус юридического лица. Крупные городские коммуны дополнительно делятся на округа. Численно преобладают небольшие коммуны, часто неспособные эффективно исполнять свои функции.

Коммуны сформировались исторически, некоторые - еще во времена Римской империи. Они имеют свои традиции, к ним привязано местное население, которое сопротивляется попыткам административной рационализации.

Все коммуны имеют в качестве правительственных органов советы (9-69 советников), срок полномочий которых составляет 6 лет. Эти полномочия могут быть прекращены досрочно по инициативе или самого совета (коллективная отставка), или административного суда (кассация выборов), или правительства (декрет Совета министров). В зависимости от числа избирателей советы формируются посредством различных избирательных систем. В небольших и средних коммунах проводятся упрощенные мажоритарные выборы. Более сложный избирательный механизм, сочетающий элементы пропорциональных и мажоритарных выборов, используется с 1980 г. в крупных городах.1 Данный механизм обеспечивает за партией-победительницей не менее 75% мест в совете, что придает стабильность коммунальной власти. Советники, исполняющие свои обязанности бесплатно, утверждают местный бюджет и контролируют, администрацию через право избирать мэра. Однако в крупных городах, учитывая «партийный» характер местных выборов, подобный контроль недостаточно эффективен.

Коммунальную администрацию традиционно возглавляет мэр. Он и его заместители избираются коммунальным советом в ходе тайных мажоритарных выборов. Если два тура выборов не определяют победителя, проводится третий тур, где действует принцип относительного большинства. Если и в нем соперники набирают одинаковое число голосов, победителем становится старший по возрасту. Долгое время мэры, как и муниципальные советники, работали безвозмездно, но сейчас, в связи с возросшей сложностью и масштабом деятельности, их должность стала оплачиваемой.

Мэр продолжает считаться не только деятелем местного управления, но и представителем государственной власти, чиновником, исполняющим распоряжения правительства. Он обязан информировать о решениях коммунальной администрации префекта департамента. Однако с 1982 г. последний не может своей властью отменить распоряжение мэра, ему разрешено только опротестовать его через административный суд. Таким способом была расширена самостоятельность глав коммунальной администрации, смягчен правительственный контроль над ними. Это еще более укрепило традиционно высокий престиж должности мэра. Парламентарии, пользуясь конституционным разрешением, часто сохраняют за собой статус мэра. Это укрепляет их авторитет как в правительственных структурах, так и в коммуне.

Мэры коммун исполняют следующие обязанности:

- председательствуют на заседаниях коммунального совета;

- исполняют его постановления;

- руководят коммунальным хозяйством, устанавливают контакты с частным сектором;

- руководят полицией (в небольших коммунах);

- назначают тех должностных лиц коммунальной администрации, которые работают по найму (на последних в 1983-1984 гг. были распространены права государственных служащих, что существенно ограничивало право мэра увольнять их, однако карьера служащих в значительной степени продолжает зависеть от мэра;

- представляют коммуну во взаимоотношениях с другими властными структурами.

В статусе коммуны сохраняются некоторые архаические черты. Так, недостаточно дифференцирован статус мелких и крупных коммун. Им запрещается выступать с политическими заявлениями. Многие небольшие коммуны испытывают острый недостаток средств для осуществления своих функций. Трудности иного свойства создает формирование городских агломераций, приводящих к фактическому слиянию нескольких коммун, которые продолжают сохранять независимый статус. Данные проблемы пытаются решать несколькими путями:

- Создаются специализированные и многоцелевые синдикаты коммун. Сотрудничество коммун было разрешено в 1837 г., его принципы закреплены в законе 1890 г., позднее неоднократно дополнявшемся. Синдикаты создаются для решения конкретной проблемы (мелиорация, газификация, строительство дороги) или комплекса проблем (развитие туризма). Они управляются советами из представителей входящих в состав синдиката коммун, которые сохраняют свою полную самостоятельность. Существует более 14 тыс. подобных объединений, из них около 2 тыс. - многофункциональных.

- Происходит образование округов (дистриктов). Их почти 200. Это более высокая степень интеграции коммун, когда совет округа приобретает принудительную власть над ними. Инициатором создания подобных объединений выступает правительство. Первоначально (с 1959 г.) дистрикты создавались только для городских коммун, с 1970 г. - и для сельских.

- Формируются городские сообщества. С 1966 г. они стали принудительно создаваться правительством на базе крупных городских агломераций. Советам сообществ передаются все основные полномочия местных коммун.

Департаменты, наряду с коммунами, - наиболее важные территориальные структуры в современной Франции. Здесь сосредотачиваются основные местные правительственные службы. Исторически их главой считаются префекты - высокопоставленные чиновники, назначаемые и смещаемые правительственными декретами. Префекты, в отличие от других государственных служащих, ограничены в своих служебных правах. Им запрещено вступать в профсоюзы, обжаловать в суде свое увольнение. Управлять департаментом префекту помогает префектура, в состав руководства которой входят супрефекты, или заместители префекта, руководители местных служб.

Функции префектов разнообразны:

- политические - обеспечение соблюдения на местах законов, представление правительства в департаментах, информация последнего о положении дел;

- административные - координация деятельности правительственных ведомств в департаменте, руководство полицией, а также контроль органов местного управления;

- социально-экономические - выполнение различных правительственных программ, которые решаются на уровне департамента.

Представительным органом в департаменте являются их генеральные советы. Они избираются на 6 лет, но подвергаются промежуточной ротации.

Департаменты, как и коммуны, для осуществления своих функций могут координировать действия или вступать в различные объединения. Это осуществляется через:

- междепартаментские конференции, участие в которых принимают руководители заинтересованных департаментов; они созываются нерегулярно, когда возникает потребность обсудить совместные проблемы;

- создание совместных органов, в состав которых могут входить представители не только департаментов, но и заинтересованных коммун, частных предприятий;

- департаментские ассоциации - более высокая форма объединения, приводящая к возникновению нового юридического лица; однако в связи с формированием регионов она не получила широкого распространения.

Возрастание масштаба и сложности проблем внутренней политики, особенно социально-экономических, потребовали создания крупных территориальных единиц, которые обладали бы ресурсами и другими возможностями, необходимыми для осуществления крупных правительственных программ. Департаменты, созданные в другую эпоху и для иных задач, для этого не годились. Это привело к постепенному формированию более крупных административных единиц - регионов, границы которых во многом повторили очертания и названия старинных провинций, уничтоженных еще в 1789 г. Административная структура регионов была законодательно определена в 1982 г., однако первые попытки регионализации относятся к 50-60-м годам. Именно этот план пытался осуществить де Голль во время неудачного референдума 1969 г.

Главой администрации региона является комиссар республики; он же, - одновременно, и глава департамента, на территории которого находится местная столица. В настоящее время главная задача комиссара - не руководство, а координация деятельности префектур по осуществлению региональных программ. Она осуществляется через административную конференцию региона, в состав которого входят местные префекты и другие руководители. Регион в административном отношении не стал руководителем департаментов, но его значение и полномочия в местном самоуправлении Франции постепенно возрастают.

Читать полностью:http://all-politologija.ru/knigi/mestnoe-samoupravlenie-kak-forma-demokratii-kovalenko/francuzskaya-kontinentalnaya-model-mestnogo-samoupravleniya