Пути повышения доходов муниципальных образований

Основной для российских муниципалитетов Закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» действует в полном объеме уже почти год. Но муниципальное законодательство еще нуждается в существенной доработке. Главное, в чем действительно нуждаются в настоящее время муниципалитеты – это стабильность законодательства и гарантии отсутствия масштабных изменений, которые могут привести к перестройке уже налаженной работы.

Больше всего вопросов вызывает финансовое обеспечение местного самоуправления. Одна из ключевых проблем связана с тем, что закрепленные на сегодняшний день за муниципалитетами доходы мало связаны с производственной деятельностью организаций, находящихся на территории муниципальных образований, что значительно снижает заинтересованность органов МСУ в развитии собственной налоговой базы и экономики муниципального образования.

Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований порождает иждивенческие настроения. К чему работать на привлечение финансовых средств на территорию, если можно преспокойно жить на субсидии и дотации из районных бюджетов и бюджетов субъектов?! Бесспорно, есть ряд определенных муниципальных образований, которым дотации жизненно необходимы. Им просто не заработать средств в местный бюджет, необходимых для нормального существования. Но, вместе с тем, есть муниципалитеты, которые хотят и могут зарабатывать, пытаются это делать, но ограничены действующим законодательством.

Например, муниципалитеты не могут в полной мере распоряжаться имуществом и землей. Законодательные ограничения в этом случае приводят к резкому сокращению возможностей для развития бизнеса на территориях муниципальных образований. Одним из самых сложных вопросов остается вопрос разграничения собственности на землю. Например, распоряжение земельными участками, право собственности на которые не разграничено, сплошь и рядом передается от областных центров в субъекты РФ, а от городских и сельских поселений - в муниципальные районы.

Строительство жилья или новых предприятий ведется на территории конкретных поселений. Между тем, в ряде субъектов земли в собственность поселений не переданы. Это негативно сказывается на налоговой базе поселений и не дает возможностей для развития экономики. Кроме того, сегодня муниципалитеты фактически отстранены от процедур кадастровой оценки земли. Межевание, оформление земельных участков, присвоение им кадастровых номеров производится на уровне субъекта. Это в корне неверно, порождает огромные очереди в соответствующих инстанциях, ведет к неудобству жителей и предпринимателей [13, C. 226].

Ситуация усугубляется тем, что в соответствии с ФЗ-131 в местной собственности остается только имущество, необходимое для осуществления соответствующих полномочий. Соответственно, свободных помещений, которые могли бы сдаваться в аренду, передаваться предпринимателям, остается все меньше. Да и сам процесс перераспределения имущества между уровнями публичной власти оказывается крайне сложным и затратным, что создает неопределенность и усложняет работу муниципалитетов.

Таким образом, формирование стабильной доходной базы местных бюджетов остается важнейшим направлением развития МСУ. Один из таких шагов - законопроект ФЗ № 224115-5 «О внесении изменений…», который разработан совместными усилиями депутатов Государственной Думы - членов комитетов по вопросам местного самоуправления и по бюджету и налогам, Министерства финансов, Минрегиона, других заинтересованных ведомств и принят Государственной Думой в первом чтении.

В этом законопроекте предусмотрены изменения Бюджетного кодекса РФ, направленные на совершенствование механизмов предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям, и определение новых источников пополнения доходов местных бюджетов. Если законопроект будет одобрен в нынешней редакции, бюджетный процесс в муниципальных образованиях будет зависеть от уровня финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. Сегодня же практически все муниципалитеты оказались лишены права самостоятельно устанавливать оплату труда депутатам и муниципальным служащим, вводить дополнительные меры социальной поддержки для отдельных категорий граждан и решать другие вопросы, решение которых допускается только за счет собственных доходов, так как объем финансовой помощи составляет около 60 процентов от доходов местных бюджетов.

Кроме того, предлагается не включать в состав финансовой помощи, учитываемой при установлении названных ограничений, не только субвенции, но и межбюджетные трансферты на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения при передаче их либо от поселений муниципальным районам, либо, наоборот, в соответствии с соглашениями, заключенными между муниципальными образованиями. Осуществляется также корректировка механизма предоставления субсидий из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Уточняется порядок финансирования вопросов, решение которых отнесено не к полномочиям, а к праву органов МСУ.

Большое значение имеют предложения по улучшению администрирования при взимании земельного и транспортного налогов, налогов на имущество физических лиц. Например, предусматривается установление обязанности налогоплательщиков - индивидуальных предпринимателей - самостоятельно определять налоговую базу по земельному налогу не только в отношении земельных участков, фактически используемых ими в предпринимательской деятельности, но и в отношении участков, просто предназначенных для такой деятельности.

В настоящее время налоговая база по земельному налогу определяется по состоянию на 1 января каждого года и в случае приобретения земельного участка в течение года, налоговая база будет переопределяться лишь с 1 января следующего налогового периода, что приводит к уменьшению поступлений от земельного налога в местные бюджеты. В случае принятия законопроекта налоговые платежи будут поступать в местные бюджеты с момента возникновения права собственности [9, C. 35].

Таким образом, муниципальные финансы могут образовываться из трех основных источников: государственных средств, собственных средств муниципального образования, заемных средств или муниципального кредита.

17. УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ — нормативный правовой акт, в котором в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ закрепляются основные положения об организации местного самоуправления в муниципальном образовании. У.м.о. представляет собой своеобразный свод норм, регулирующих жизнедеятельность муниципального образования; это основной кодификационный нормативный правовой акт, являющийся своего рода малой конституцией на территории муниципального образования. Юридическое значение У.м.о. состоит в том, что он является правовым актом, в котором городское, сельское или иное поселение закрепляет свой статус муниципального образования (определяет предметы ведения, компетенцию органов местного самоуправления, порядок и механизмы реализации гражданами, местными сообществами права на местное самоуправление). У.м.о. принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно путем референдума и подлежит обязательной государственной регистрации.

У.м.о. обладает высшей юридической силой по отношению к нормам, принимаемым органами местного самоуправления или местным сообществом непосредственно. Такие нормы должны соответствовать У.м.о., его концептуальным положениям, принципам и нормам. Особенность У.м.о. и в особом порядке его принятия, внесения в него изменений и дополнений. Эти особенности закреплены в самом У.м.о. (например, принятие устава квалифицированным большинством депутатов представительного органа местного самоуправления, голосование на конференции, собрании или сходе граждан либо голосование в форме референдума).

Каждое муниципальное образование обязано иметь свой Устав, разработанный, принятый и зарегистрированный в установленном законом порядке. Порядок разработки, принятия и регистрации устанавливается в соответствии с ФЗ № 154 и разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Для разработки Устава целесообразно создание специальной рабочей комиссии, а также согласованность действий с государственными органами.

Незаконно обязывание согласования проектов уставов с соответствующими государственными органами и их экспертная оценка на эти проекты.

Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Устав подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ.

· В устав муниципального образования входит.

· Наименование муниципального образования, его территория, границы и символы.

· Вопросы местного значения, относящиеся к ведению соответствующего муниципального образования. Также должны быть закреплены вопросы, относящиеся к ведению соответствующих государственных органов, но законом переданные в ведение органов местного самоуправления.

· Формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением конкретного муниципального образования самоуправления на своей территории (местный референдум, муниципальные выборы, собрания, сходы, конференции граждан).

· Виды, наименование, порядок образования, полномочия, сроки и формы деятельности, правовые акты выборных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления на территории данного муниципального образования.

· Экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, перечень объектов, находящихся в собственности населения данного образования, порядок управления муниципальной собственностью, конкретные источники финансовых ресурсов (местные налоги, сборы).

· Гарантии местного самоуправления на территории данного муниципального образования, гарантии прав органов и должностных лиц местного самоуправления, социальные гарантии.

· Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления на территории данного муниципального образования перед населением последнего, перед государством и перед физическими и юридическими лицами в гражданско-правовых отношениях.

· Исторические и иные местные традиции и особенности, которые характерны для данной территории, ее населения.

3. Структура уставов муниципальных образований. Порядок принятия, внесения изменений и дополнений и государственная регистрация уставов

Уставы муниципальных образований состоят, как правило, из: введения или преамбулы; основной части; заключительных и переходных положений; приложения.

Уставы городов в большинстве представляют по форме единые нормативно-правовые акты, как правило, нормативный материал в уставе последовательно излагается по порядку перечня положений, которые должны содержаться в уставе. В некоторых уставах городов нарушена логика построения разделов и глав, отсутствует внутренняя согласованность этих структурных элементов, в качестве приложения к уставу включаются отдельные нормативные акты, принятые в другое время и отдельно от устава, или не относящиеся к предмету уставного регулирования.

Структура устава обуславливается: обязательными положениями, отнесенными к предмету уставного регулирования федеральным и региональным законодательством; дополнительными положениями, относящимися к предмету самостоятельного уставного регулирования; правилами и средствами юридической техники, территориальными, национальными особенностями, историческими и иными местными традициями.

Современное законодательство муниципальных образований различий в процедурах разработки и принятия нового устава и внесения изменений и дополнений в устав фактически не содержит, однако необходимо отметить, что в ряде ранее действующих уставов муниципальных образований, принятых до вступления в силу Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», процедура разработки и принятия нового устава и процедура внесения в изменений и дополнений в устав отличались друг от друга.

Разработка и принятие устава являются последовательными стадиями единого нормоустановительного процесса, при этом разработка устава — это начальный (подготовительный) этап на пути введения в действие устава на территории муниципального образования, цель которого — выработка единого текста устава муниципального образования и представление его на рассмотрение субъекта, который уполномочен на принятие устава.

Стадия разработки устава включает в себя несколько этапов:

1) правотворческая инициатива — подготовка первоначального текста проекта устава субъектом правотворческой инициативы и внесение его в представительный орган местного самоуправления;

2) предварительное обсуждение проекта, сбор заключений, предложений и замечаний;

3) публичные слушания.

Здесь следует отметить, что в местном законодательстве процедура разработки уставов муниципальных образований, как правило, не получает детальной нормативно-правовой регламентации. Выборочный анализ регламентов представительных органов местного самоуправления показал, что в большинстве случаев порядок разработки уставов также не оговорен.

Как правило, проект устава готовится депутатами (группой депутатов) либо администрацией. В случаях, когда с правотворческой инициативой выходит представительный орган местного самоуправления, распространена практика формирования специальных рабочих групп (комиссий) по разработке проекта устава.

Федеральное законодательство требует обеспечения участия населения в процедуре разработки уставов. В соответствии со ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее, чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию). При этом предполагается, что граждане вправе приносить замечания и предложения к опубликованному проекту устава. Порядок учета предложений по проекту устава должен быть утвержден представительным органом местного самоуправления и опубликован одновременно с проектом устава.

Следует признать неправомерной попытку некоторых муниципальных образований формализовать процедуру направления предложений по проекту устава жителями.

Порядок обсуждения проекта устава (публичных слушаний по проекту устава) устанавливается в уставе муниципального образования либо в отдельном правовом акте представительного органа местного самоуправления и публикуется одновременно с проектом устава и порядком учета предложений по проекту устава.

Публичные слушания назначаются представительным органом местного самоуправления не ранее, чем через 20 дней после официального опубликования проекта устава, по результатам публичных слушаний большинством голосов от числа присутствующих принимаются рекомендации. Рекомендации по результатам публичных слушаний подписываются председательствующим и подлежат официальному опубликованию в кротчайшие сроки после завершения публичных слушаний

Таким образом, стадия разработки устава муниципального образования имеет конечным результатом внесенный субъектом правотворческой инициативы проект устава (проект поправок к уставу) с заключениями соответствующих структур представительного органа местного самоуправления и администрации, предложениями граждан, рекомендациями публичных слушаний, и, возможно, заключением независимой правовой экспертизы.

Принятие устава — это утверждение текста проекта устава субъектом, выражающим волю жителей соответствующей территории, принимается же он большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. При этом, как правило, уставы муниципальных образований принимается в двух чтениях.

В соответствии с п. 3 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан.

В этом существенное отличие нового федерального закона о местном самоуправлении от Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который устанавливал, что устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

Анализ правовых актов различных муниципальных образований показывает, что процедура принятия уставов муниципальных образований недостаточно подробно регламентирована. Указанная выше типичная процедура редко когда полностью находит свое отражение не только в уставах муниципальных образований, но даже и в регламентах представительных органов местного самоуправления. Кроме того, фактически остаются без регулирования такие важные вопросы как право субъекта законодательной инициативы вносить изменения в проект устава либо его отзыва.

Здесь видится правильным предоставить возможность лицу, внесшему проект устава в представительный орган, до принятия его в первом чтении отозвать проект устава. Аналогичное правило предусмотрено в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ в отношении законопроектов.

Законодательство РФ предусматривает, что для вступления в силу устава муниципального образования он должен пройти государственную регистрацию в органах юстиции и быть официально опубликованным (обнародован).

Государственная регистрация имеет иное, нежели формальный акт, правовое значение. Государственная регистрация - средство, которое государство использует для проверки законности этого правового документа в целях исполнения конституционной обязанности по защите прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, государственная регистрация придает уставу муниципального образования статус официального документа, который может быть официально опубликован (обнародован) для придания его нормам обязательной силы на территории муниципалитета. Государственную регистрацию уставов муниципальных образований можно определить как юридический акт признания и подтверждения государством соответствия содержания и порядка принятия устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, а также принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ.

В то же время, понятие государственной регистрации уставов муниципальных образований федеральным законодателем до сих пор не сформулировано, не указаны цели и задачи государственной регистрации. Действующий Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» затрагивает лишь организационные и процедурные вопросы регистрации уставов, не давая нормативного определения государственной регистрации.

Порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований в настоящее время определен Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».

Содержание государственной регистрации как юридического акта составляет совокупность действий регистрирующего органа, определенная п. 4 ст. 1 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Процедуру же государственной регистрации условно можно разбить на три стадии: стадия принятия документов на регистрацию, стадия правовой экспертизы и стадия принятия и оформления решения.

Устав муниципального образования является нормативным правовым актом, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а поэтому для своего вступления в силу должен быть официально опубликован. Официальным опубликованием устава муниципального образования является первая публикация его полного текста в нормативно определенном печатном издании. Такое официальное издание определяется представительным органом местного самоуправления либо администрацией муниципального образования. Кроме того, печатное издание для официальной публикации устава муниципального образования может быть определено в самом уставе.

Из практики принятия уставов видно, что по общему правилу момент вступления устава в силу совпадает с моментом его официального опубликования. Однако для отдельных положений уставов законодатели предусматривают иные сроки их вступления в силу.