Отнесение земель к категориям, перевод земель из одной категории в другую

1. Отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к одной из установленных ЗК категорий земель является обязательным (ч. 1 ст. 14 ФЗ о переводе земель из одной категории в другую).
Поскольку к настоящему времени практически все земельные участки уже отнесены к той или иной категории земель, то с практической точки зрения особо важное значение имеет осуществление перевода земель из одной категории в другую, тем более что в реальной жизни необходимость такого перевода возникает постоянно, прежде всего в связи с необходимостью осуществления нового жилищного и промышленного строительства, проведения дорог и коммуникаций. Поэтому законодательство детально регулирует основания и порядок перевода земель из одной категории в другую: в комментируемой статье зафиксированы органы, уполномоченные принимать решения о таком переводе, а непосредственно порядок перевода и особенности перевода земельных участков из отдельных категорий земель установлены ФЗ о переводе земель из одной категории в другую. В частности, этим Законом регламентированы состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, порядок рассмотрения ходатайств о таком переводе, основания отказа в переводе, порядок перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую в случае изъятия этих участков для государственных или муниципальных нужд.

В комментируемой статье определение органа, правомочного принимать решения о переводе земель, поставлено прежде всего в зависимость от того, в чьей собственности находятся земли, нуждающиеся в переводе. Однако что касается государственной собственности, то, как известно, процесс ее разграничения на федеральную собственность и собственность субъектов РФ не закончен. Поэтому ст. 15 ФЗ о переводе земель из одной категории в другую установлено правило, согласно которому до разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется Правительством РФ при переводе: 1) земель или земельных участков, необходимых для федеральных нужд; 2) земель или земельных участков в составе таких земель для установления или изменения черты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. В остальных случаях перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ или в случаях, установленных законами субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Отнесение находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории земель до разграничения государственной собственности на землю осуществляется также органами исполнительной власти субъектов РФ или в случаях, установленных законами субъектов РФ, органами местного самоуправления, кроме отнесения к землям населенных пунктов, границы которых установлены до дня вступления в силу ФЗ о переводе земель из одной категории в другую: оно осуществляется органами местного самоуправления без согласования с правообладателями земельных участков.

Как можно заметить при изучении текста п. 1 комментируемой статьи, для перевода в другую категорию земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения требуется решение органов более высокого ранга, чем в случаях перевода участков из земель других категорий. Это один из способов обеспечения приоритета сельскохозяйственных земель и их охраны, в том числе путем недопущения вывода их без достаточных на то оснований из аграрного производства. ФЗ о переводе земель из одной категории в другую (ст. 7), в свою очередь, установлен перечень тех исключительных случаев, когда допускается перевод сельскохозяйственных угодий (т.е. лучших, продуктивных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения) в иные категории.
Абзац относительно земель населенных пунктов в п. 1 комментируемой статьи введен ФЗ о внесении изменений в Градостроительный кодекс, соответствующие изменения внесены и в ч. 1 ст. 8 ФЗ о переводе земель из одной категории в другую. Таким образом, подчеркивается, что установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов. (О порядке установления или изменения границ населенных пунктов см. комментарий к ст. 84 Кодекса.)

Федеральное законодательство оставляет за собой прерогативу установления порядка перевода земель из одной категории в другую. Однако необходимо отметить, что об основаниях и других условиях перевода в данном случае не упоминается, следовательно, они могут устанавливаться и субъектами РФ. Такой вывод подтверждается и нормой ст. 1 ФЗ о переводе земель из одной категории в другую, согласно которой правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется ЗК, данным Федеральным законом, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Упомянутый Федеральный закон закрепляет и конкретные вопросы, которые отнесены к сфере регулирования субъектов РФ, - например, органами государственной власти субъектов РФ устанавливаются содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов в отношении земель сельскохозяйственного назначения (за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации).

2. В развитие нормы п. 2 комментируемой статьи ФЗ о переводе земель из одной категории в другую (ст. 14) определены нормы, регулирующие порядок установления категории земель в тех случаях, когда отсутствует соответствующая запись в документах государственного кадастра недвижимости. Если при этом категория земель указана в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, то на основании их, по заявлениям правообладателей земельных участков, вносятся изменения в документы государственного кадастра недвижимости и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В случае наличия противоречия между данными о принадлежности земельных участков к землям определенной категории, указанными в документах государственного кадастра недвижимости, и данными, указанными в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, применяется следующее правило. Если документы на земельный участок получены до вступления в силу ФЗ о переводе земель из одной категории в другую, то отнесение земельных участков к землям определенной категории осуществляется на основании данных, указанных в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, по заявлениям правообладателей земельных участков. Если же категория земель не указана ни в документах государственного кадастра недвижимости, ни в правоустанавливающих документах на земельный участок или документах, удостоверяющих права на землю, то принимается нормативный правовой акт органа местного самоуправления об отнесении земельного участка к землям определенной категории в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся. При этом действует следующее правило: земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов, а вне границ населенных пунктов - к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка. Порядок отнесения земель к той или иной категории аналогичен порядку, установленному для перевода земель из одной категории в другую: заинтересованным лицом подается ходатайство в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства. Сведения, которые должно содержать такое ходатайство, и состав прилагаемых к нему документов установлены ст. 2 ФЗ о переводе земель из одной категории в другую.
По результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (или, соответственно, об отнесении земель к определенной категории) либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в следующие сроки:

1) в течение трех месяцев со дня поступления ходатайства, если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации, - Правительством РФ;

2) в течение двух месяцев со дня поступления ходатайства - исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления.

Хотя в названном Федеральном законе ничего на сей счет не сказано, но представляется, что в отнесении земельного участка к категории земель вообще не может быть отказано, так как каждый земельный участок должен принадлежать к какой-либо категории земель. Однако заявителю может быть отказано в отнесении земельного участка именно к той категории, на которую он указывает (например, если заявитель ведет личное подсобное хозяйство на земельном участке, находящемся при его индивидуальном жилом доме в поселке, и считает, что участок должен быть отнесен к землям сельскохозяйственного назначения, в то время как по закону это земли населенных пунктов).

Основаниями же отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую могут быть только следующие случаи:

1) установление в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод;

2) наличие отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;

3) установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

ФЗ о переводе земель из одной категории в другую установлено, что сведения о принадлежности земельного участка к определенной категории земель в течение 30 дней бесплатно вносятся в документы государственного кадастра недвижимости по заявлению правообладателя земельного участка.
Внесение изменений в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним об отнесении земельного участка к определенной категории земель осуществляется в установленном ст. 21 ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество порядке исправления технических ошибок, допущенных при государственной регистрации прав.

3. Норма п. 3 комментируемой статьи включает два важных момента: во-первых, еще раз подчеркивается, что порядок перевода земель устанавливается только федеральным законодательством, во-вторых, устанавливается, что недействительность актов об отнесении земель к категориям или о переводе их из одной категории в другую может быть результатом не только неверного решения по существу вопроса, нарушения "материального" законодательства, но и нарушения установленной законом процедуры перевода земель.