Государственный бюджет. Дефицит и профицит. Бюджетная политика государства

Бюджет представляет собой финансовый план государства или местных органов власти, который составляется на один год и имеет силу закона. Иногда под бюджетом понимают роспись доходов и расходов государства или централизованный фонд денежных средств. В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ, бюджет – это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Государственный бюджет неотделим от государства, поскольку трудно представить себе государство, которое, выполняя определенные функции, не располагало при этом необходимым количеством денежных средств. Размеры централизованных денежных средств увеличивались по мере того, как расширялись экономические функции государства. В настоящее время от 30 до 60 % созданного в обществе ВВП перераспределяется через бюджет.

Бюджет современного государства представляет собой сложный инструмент регулирования экономики, воздействия на хозяйственную конъюнктуру, а также осуществления государством мероприятий, направленных на стимулирование экономики, проведение антикризисных мероприятий, решение социальных проблем.

В экономической системе любого государства бюджет выполняет несколько важных функций: распределительную (перераспределительную), регулирующую, стимулирующую и контрольную.

Посредством распределительной (перераспределительной) функции бюджета происходит перераспределение денежных средств в рамках единого национального хозяйства между различными отраслями хозяйства, между производственной и непроизводственной сферами экономики, между отдельными территориями, а также между отдельными группами населения. В результате такого перераспределения складываются определенные пропорции между различными отраслями экономики, осуществляется поддержка регионов и муниципалитетов, имеющих недостаточную налоговую базу для формирования своих собственных бюджетов, наименее защищенные группы населения и граждане с низким уровнем доходов получают денежные средства, необходимые для обеспечения им нормального уровня жизни. Используя бюджет для межотраслевого и территориального перераспределения финансовых ресурсов, государство тем самым решает проблемы рационального размещения производительных сил по территории страны, обеспечивая равномерное развитие отдельных регионов.

Бюджет выступает также важным инструментом регулирования и стимулирования экономики, повышения эффективности производства, средством привлечения дополнительных инвестиций для развития национальной экономики. Используя такой инструмент, как налоги, государство может стимулировать или, наоборот, сдерживать развитие отдельных отраслей экономики. Это осуществляется посредством определения перечня налогов, налоговых ставок или налоговых льгот для отдельных хозяйствующих субъектов или видов деятельности.

Регулирование и стимулирование экономики осуществляется также посредством бюджетного финансирования. Через бюджет оказывается поддержка таким отраслям, как сельское хозяйство, атомная промышленность, авиастроение, угольная промышленность, осуществляется финансирование фундаментальных научных исследований, космических программ. Поддержка отдельных отраслей осуществляется через предоставление льготных кредитов, финансирование высокоэффективных проектов. В результате получают дополнительные импульсы к развитию те отрасли, которые не всегда являются столь привлекательными для частного бизнеса, но без развития которых трудно представить себе нормальное и сбалансированное развитие любого национального хозяйства.

Контрольная функция бюджета реализуется при формировании доходов, а также в процессе бюджетного финансирования. Контрольная функция бюджета позволяет оценить, насколько полно и своевременно поступают доходы в бюджет от разных субъектов хозяйствования, а значит понять насколько правильно и своевременно осуществляется учет в отдельных хозяйственных звеньях, насколько рационально они ведут свое хозяйство, насколько велики их затраты и какова их прибыль.

Профицит государственного бюджета - превышение суммы доходов и полученных официальных трансфертов, определяемых в соответствии с установленными принципами формирования финансов органов власти и классификации доходов и расходов над расходами и чистым кредитованием.

Дефицит государственного бюджета - превышение расходов и чистого кредитования над суммой доходов и полученных официальных трансфертов, определяемых в соответствии с установленными принципами формирования финансов органов власти и классификации доходов и расходов.

Наличие дефицита или профицита сопряжено с признанием необязательного сбалансирования поступлений и платежей и возможности использования государственных финансов для регулирования экономического развития путем изменения государственных доходов и расходов. Величина дефицита и профицита и их отношение к ВВП являются основными итоговыми финансовыми показателями сектора государственного управления. Наличие дефицита нередко является симптомом неблагополучного состояния государственных финансов.

В ряде случаев возникает необходимость в альтернативных методах определения дефицита. В зависимости от поставленных целей могут использоваться различные подходы.

1. Определение дефицита с учетом сумм начисленных, но неоплаченных обязательств. Поступления и платежи органов государственного и муниципального управления определяются по кассовому методу, т. е. по фактическому движению денежных средств. Соответственно при составлении бюджетов всех уровней не учитывается их задолженность по начисленным, но неоплаченным обязательствам. Такими обязательствами могут быть неоплаченные государственные заказы, закупки, задолженность государственным служащим по зарплате, задолженность в пенсионный фонд. Также не включаются в дефицит бюджета не выплаченные вовремя дотации и субсидии, например угольной промышленности и др. Неоплаченные обязательства не принимают официально форму договорных обязательств с фиксированным сроком погашения. Часто они по существу равносильны прямому кредитованию государственных органов со стороны других секторов экономики и могут рассматриваться как финансирование дефицита бюджета. В этих случаях необходимо производить альтернативный расчет дефицита бюджетов государственных и муниципальных финансов с добавлением к дефициту, определенному в соответствии с концептуальной основой, сумм неоплаченных обязательств.

Аналогичные расчеты могут производиться также в случаях переноса значительной части платежных обязательств на следующий год. Такой перенос означает рост предстоящего спроса на денежные средства и ведет к росту текущей задолженности. Возникает необходимость диализа данных о тех этапах получения доходов и осуществления расходов, для которых не оформлены платежные поручения по расходованию и формированию ресурсов для выплат в следующем году.

2. Определение дефицита в целях оценки воздействия операций сектора государственного управления на состояние финансовых активов и обязательств других секторов экономики. Этот подход соответствует концепции Системы национальных счетов, в которой предусмотрено определение показателя чистого заимствования, включающего как финансирование дефицита, так и чистое кредитование, в основе которого лежит правило симметричного отражения финансовых операций. В этих целях к финансированию дефицита бюджета добавляется чистое кредитование, включая продажу акций. Операции кредитования могут рассматриваться по аналогии с операциями финансирования и, следовательно, не объединяться с расходами. Это позволяет проанализировать финансовые операции органов государственного управления с позиций обеспечения ликвидности и Получения прибыли и определения общего влияния сектора государственного управления на состояние финансовых активов и пассивов остальных секторов экономики. В случае объединения категории «кредитование минус погашение» с категорией финансирования появляется возможность определения чистой финансовой позиции сектора государственного управления или, иначе говоря, соотношения его активов и обязательств (разность финансовых активов и обязательств) [217, c. 55].

3. Определение дефицита в целях оценки воздействия органов государственного управления на внутренний спрос и платежный баланс. Внутренние и внешние операции органов государственного управления по-разному влияют на экономическое положение страны. При этом в случае значительной несбалансированности поступлений от нерезидентов и сумм внешних платежей объемы внешних поступлений могут не покрывать потребности в импорте. Для оценки воздействия государства на внутренний спрос и объем денежной массы внутри страны может быть рассчитан внутренний бюджет и величина дефицита (профицита) внутреннего бюджета. В этих целях в общую величину финансирования включается лишь внутреннее финансирование и исключается внешнее финансирование как источник ресурсов для удовлетворения внутреннего спроса независимо от обязательств по выплатам в будущем. Для оценки прямого влияния деятельности органов государственного управления на состояние платежного баланса и анализа воздействия на государственный сектор и макроэкономические показатели внешнеэкономических факторов может быть рассчитан внешний бюджет. Во внешнем бюджете отражаются все операции с нерезидентами, связанные с доходами, официальными трансфертами, расходами, заимствованием, представлением займов и изменением наличных денежных средств, имеющихся в распоряжении государственных органов власти за рубежом. В этих расчетах следует учитывать также операции внебюджетных фондов.

Внешний дефицит (профицит) может быть определен путем вычитания из общего объема поступлений общего объема платежей применительно к разграничению доходов, расходов, кредитования, заимствования, остатков денежных средств, трансфертов на связанные с операциями с резидентами и нерезидентами следующим образом. Доходы определяются как сумма поступлений из-за границы и полученных официальных трансфертов. К поступлениям из-за границы относятся полученные от нерезидентов налоги, лицензионные платежи, дивиденды, проценты, взносы, штрафы, поступления от некоммерческих и побочных продаж товаров и услуг, от продажи капитальных активов, трансферты из негосударственных источников. Общий объем платежей включает выплаты процентов другим странам, текущие трансферты, переданные за границу, капитальные трансферты, переданные за границу, внешнее кредитование за вычетом погашения, прочие внешние расходы. Разность между внешними доходами и расходами образует внешний дефицит, нуждающийся во внешнем финансировании, или профицит.

Дефицит бюджетов возникает в силу превышения расходов над доходами. Основными причинами дефицита бюджетов являются войны и спады производства.

Рост дефицита может быть связан с неоправданным, не учитывающим финансовых возможностей ростом расходов и их неэффективностью (в частности, на содержание управленческого персонала, дотация убыточным отраслям и др.). Нерациональная налоговая политика, превышение нормальной налоговой нагрузки также могут вести к негативному результату вследствие порождения тенденции к ограничению и сокращению хозяйственной деятельности.

Сокращение профицита бюджета и источники финансирования его дефицита

Федеральный бюджет, бюджет субъекта РФ, местный бюджет составляются и утверждаются без профицита. Если в процессе составления или рассмотрения проекта бюджета обнаруживается профицит бюджета, до утверждения бюджета осуществляется его сокращение в следующей последовательности:

сокращается привлечение доходов от продажи государственной или муниципальной собственности; для федерального бюджета - сокращается привлечение доходов от реализации государственных запасов и резервов;

предусматривается направление бюджетных средств на дополнительное погашение долговых обязательств;

увеличиваются расходы бюджета.

В случае профицита могут быть сокращены налоговые доходы бюджета.

Для финансирования дефицита бюджета предусматриваются альтернативные источники его покрытия. Финансирование дефицита денежных средств сектора государственного управления включает консолидированное финансирование дефицита федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, муниципальных образований и внебюджетных фондов. Рассмотрим источники финансирования дефицитов бюджетов различных уровней.

Источниками финансирования дефицита бюджета субъекта РФ являются внутренние источники в следующих формах:

1) государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;

2) бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

3) кредиты, полученные от кредитных организаций. Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть внутренние источники в следующих формах:

1) муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;

2) бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

3) кредиты, полученные от кредитных организаций.

Центральное место занимает финансирование дефицита федерального государственного бюджета. Финансирование дефицита государственного бюджета представляет собой покрытие недостатка доходов и соответственно равно величине дефицита.

Источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются:

1) внутренние источники - кредиты, полученные Российской Федерацией от кредитных организаций в национальной валюте; государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных; бумаг от имени РФ; бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

2) внешние источники следующих видов - государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ; кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте.

Финансирование дефицита бюджетов осуществляется двумя основными способами: за счет государственных и муниципальных займов и за счет эмиссии новых денег. На финансирование дефицита оказывает также влияние увеличение или уменьшение у органов государственного управления остатков ликвидных финансовых средств. Таким образом, категория финансирования включает заимствование, погашение (выплату) задолженности и изменение остатков средств органов государственного управления на счетах в банках, государственных резервов национальной валюты и ценных бумаг.

Политика: Различают два типа бюджетно-налоговой политики, в которой формируется тот или иной подход к бюджетному дефициту: стимулирующая бюджетно-налоговая и сдерживающая бюджетно-налоговая (фискальная рестрикция). Первая имеет своей целью преодоление циклического спада экономики и предполагает увеличение государственных расходов, снижение налогов или комбинирование этих мер. В долгосрочном подходе политика снижения налогов может привести к росту бюджетного потенциала (снижению бюджетного дефицита) за счет расширения производства и накопления капитала.

Сдерживающая бюджетно-налоговая политика ограничивает циклический подъем экономики путем ограничения бюджетных расходов (снижения бюджетного дефицита или его полная нуллификация), увеличения налогов или комбинирования этих мер. В краткосрочной перспективе это позволяет снизить инфляцию спроса ценой роста безработицы и спада производства. В долгосрочной перспективе, особенно при минимизации государственных инвестиций, такая политика в сочетании с жесткой денежно-кредитной политикой и неэффективным управлением экономикой со стороны государства создает предпосылки для разрушения экономического потенциала, что нередко является реальностью в переходной экономике, в том числе и в России.

При дискреционной бюджетно-фискальной политике, характеризующейся целенаправленным изменением величин государственных расходов, налогов и бюджетного сальдо (дефицита или профицита), в период спада создается дефицит государственного бюджета для увеличения государственных расходов (например, на производственные инвестиции с целью создания новых рабочих мест) или снижения налогов. В период циклического подъема рыночной экономики целенаправленно создается бюджетный профицит, т.е. сдерживаются расходы и повышаются налоги, в результате чего в бюджет поступает больше доходов.

Государство законодательно воздействует на параметры, определяющие и регулирующие размеры бюджетного дефицита. Один из главных принципов бюджетной системы Российской Федерации - сбалансированность бюджетов. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ он означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему его доходов и поступлений из источников финансирования дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета органы власти и управления должны исходить из необходимости снижения дефицита бюджета. При этом сбалансированность бюджета должна достигаться на основе обеспечения эффективности и экономности использования бюджетных средств, т.е. получения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием ожидаемого бюджетом объема средств.

Нормативное регулирование размеров бюджетного дефицита, предусмотренное Бюджетным кодексом определяет: размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации, а бюджета субъекта Федерации - 15% объема его доходов без учета финансовой помощи из федерального бюджета: указанный предельный размер дефицита на региональном уровне можно повысить на величину поступлений от продажи имущества субъекта Федерации в случае утверждения этой статьи доходов бюджетным законом субъекта Федерации; размер дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, не может превышать 10% объема его доходов без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации с возможностью повышения этого предела на сумму доходов от продажи имущества местного самоуправления.

При принятии бюджета на очередной финансовый год с дефицитом законом об этом бюджете утверждаются источники его финансирования. Текущие расходы бюджета субъекта РФ, местного бюджета не могут превышать объем доходов бюджета субъекта РФ, объем доходов местного бюджета.

Размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ. Размер дефицита бюджета субъекта РФ не может превышать 15% объема доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального бюджета.

Поступления из источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ направляются только на финансирование инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение долга субъекта РФ.

Размер дефицита местного бюджета не может превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. Поступления из источников финансирования дефицита местного бюджета направляются только на финансирование инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение муниципального долга.

Существует проблема определения количественной величины дефицита бюджета, что связано с оценкой бюджетных потребностей и ассигнований, точностью учета фактора инфляции (дефлятора), величины бюджетных обязательств, переходящих с прошлых лет (кредиторская задолженность государства по оборонному заказу и другим программам и "федеральным мандатам", которые не были профинансированы в прошлые годы).

В Российской Федерации пока не внедрены нормативно-законодательные бюджетные технологии, четко регулирующие исполнение обязательств государства перед секторами экономики, бюджетной сферой и населением. Правительству предоставлены чрезмерно большие полномочия вносить изменения в утвержденный законом бюджет в ходе его исполнения.

Если в процессе исполнения федерального бюджета происходит снижение объема поступления доходов федерального бюджета или поступлений из источников финансирования его дефицита, что приводит к неполному финансированию расходов, то вводится режим сокращения расходов федерального бюджета (секвестр). Решение об этом принимает правительство, если годовые бюджетные назначения уменьшаются не более чем на 10%. В случае сокращения ассигнований свыше 10% секвестр вводится федеральным законом. Причем должен соблюдаться принцип пропорциональности сокращения расходов в отношении всех главных распорядителей бюджетных средств и всех программ на текущий финансовый год.

Доходы, фактически полученные при исполнении федерального бюджета сверх утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете, направляются Министерством финансов РФ на уменьшение дефицита бюджета и погашение государственного долга без внесения изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете.