Законодательство субъектов Российской Федерации

Основным фундаментальным принципом, без которого не может нормально функционировать федеративное государство, является строгое соответствие всех принимаемых субъектами Федерации правовых актов федеральной Конституции. Механизм устранения противоречий может быть правовым или политическим. Первый — предполагает установленную законом юридическую процедуру "настройки" регионального законодательства, в том числе конституций республик на территории Российской Федерации, по общероссийским критериям и меркам. Второй — допускает волевые (в том числе силовые) решения органов государственной власти России по изъятию из региональных правовых систем элементов, противоречащих общегосударственным стандартам. Правовой путь устранения противоречий предполагает, кроме того, и встречную корректировку общероссийских правовых норм.

Устранение противоречий на различных этапах предполагает задействование следующих процедур:

предупреждение: процедуры разработки федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации;

примирение: создание и использование процедур примирения;

судебное регулирование конфликтов.

Это обусловливает актуальность трех задач: Первая — более основательное юридическое консультирование и нормативное ориентирование субъектов Российской Федерации. Вторая — предупреждение, выявление и устранение нарушений федеральной законности. Третья — развитие коллизионного права. В соответствии с подпунктом "л" статьи 71 Конституции Российской Федерации к ее ведению относится федеральное коллизионное право. В нем можно выделить пять элементов:

признание только федеральных органов субъектами, принимающими решения в коллизионных ситуациях внутрифедерального характера;

установление конституционной презумпции приоритета либо закона Федерации, либо правового акта ее субъекта;

установление правила "перехода компетенции" в случае неиспользования правотворческих полномочий Федерации или ее субъекта;

допущение временного правового регулирования субъектами Федерации вопросов совместного ведения;

признание возможности применения законов одного субъекта Федерации на территории другого субъекта Федерации.

Юридический изоляционизм, зачастую перерастающий в сепаратизм субъектов Федерации, имеет разнонаправленные тенденции. Среди них есть и некоторые тенденции позитивного характера: временная стабилизация политической ситуации в этих регионах, более взвешенный подход при проведении реформ в них. Но негативные последствия превышают указанный позитив. Юридический изоляционизм приводит к помехам в установлении общегосударственного экономического рынка, становлению правового государства, развитию демократических прав и свобод граждан, ведет к утверждению правового нигилизма, неуважению к Конституции, а следовательно, и к праву как инструменту регулирования общественной жизни. Да и то, что было преимуществом а этапе дестабилизации государства, становится недостатком в современных условиях. По мере того, как экономика будет развиваться, будут решаться социальные проблемы, формироваться новая система ценностей, на базе которых будет происходить консолидация государства и общества, по мере того, как страна будет двигаться к реализации конституционного аванса в своем определении в качестве правовой и демократической, правовые разрывы будут препятствовать этим процессам.

Конституция Российской Федерации относит "обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам" к сфере совместного ведения Российской Федерации ее субъектов.

Реализация на практике этого конституционного положения порождает целый комплекс проблем:

Во-первых, как обеспечить безусловное соблюдение строгого соответствия Конституции Российской Федерации правовых актов, принимаемых субъектами Федерации?

Во-вторых, как преодолеть центробежные тенденции, которые с самого начала процесса федерализации проявляются в политике целого ряда субъектов Федерации?

В-третьих, каковы должны быть правовые механизмы, обеспечивающие укрепление единства Российского государства через последовательное развитие и укрепление основ федерализма?

Очевидно, что обеспечение соответствия основных законов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации является одной из актуальных проблем современного федеративного устройства России. Попытки согласования, приведения основных законов субъектов Федерации в соответствие с нормами Конституции Российской Федерации предпринимались и предпринимаются федеральными властями на протяжении всего периода после принятия действующей Конституции Российской Федерации. Обозначим и охарактеризуем основные этапы, а также основные методы этой деятельности.

Первый этап — этап формирования федеральной региональной политики — охватывает период с декабря 1993 г. до середины 1995 г. Он характеризуется стремлением федеральных властей, во-первых, оказать содействие субъектам Российской Федерации, не имевшим ранее основных законов, в разработке и предварительной экспертизе проектов конституций, уставов; во-вторых, побудить субъекты-республики, имевшие на момент федеральной Конституции, привести их в соответствие с нормами Основного закона России. Так, в ходе подтвержденных 22 июля 1994 г. Парламентских слушаний "О проблемах соответствия конституций республик, уставов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации"1 были разработаны некоторые рекомендации, на основании которых в феврале 1995 г. составляется План мероприятий по их реализации2.

Среди наиболее значимых мероприятий Плана, состоявшего из 21 пункта, надлежит отметить: 1) разработку проектов федеральных законов о порядке подготовки договоров и их утверждении; о процедуре разрешения правовых коллизий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов; 2) проведение парламентских слушаний о механизме обеспечения соответствия основных законов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации; 3) создание объединенной комиссии по конституционно-правовой реформе в субъектах Российской Федерации; учреждение Федерального центра конституционной реформы и т.д.

Второй этап охватывает период с средины 1995 г. — по май 2000 г. Он характеризуется, во-первых, официальным признанием факта массового несоответствия основных законов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации; во-вторых, осознанием неэффективности и политической нецелесообразности применения к отдельным субъектам Российской Федерации мер силового воздействия; в-третьих, попытками постепенного, поэтапного как правового, так и финансово-экономического воздействия на отдельные субъекты Федерации с целью устранения имеющих место противоречий.

Некоторые новые подходы к разрешению проблемы конституционности основных законов субъектов Российской Федерации были изложены в Указе Президента Российской Федерации от 5 октября 1995 г. № 1007 "О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации"3, целью которого было устранить имеющиеся противоречия и привести конституции, уставы и законы субъектов Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. В указе были признаны недопустимыми нарушения субъектами Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральных законов при разработке и принятии своих основных законов, иных нормативных актов. Субъектам Российской Федерации предлагалось: устранить имеющиеся в основных законах противоречия с положениями федеральной Конституции; неукоснительно исходить из принципов федеративного устройства России; воздержаться от принятия нормативных актов, регламентирующих организацию государственной власти в субъектах до издания соответствующего закона.

В целях координации деятельности Федерации и субъектов Российской Федерации при Президенте Российской Федерации создается Комиссия по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах РФ4. На комиссию возлагаются задачи по разработке предложений Президенту Российской Федерации о мерах по обеспечению соответствия основных законов и иных нормативных актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации, при этом основное внимание уделялось подготовке и обоснованию конкретных мер, связанных с обращениями в Конституционный Суд Российской Федерации, приостановлению актов исполнительной власти субъектов Федерации указами Президента Российской Федерации, использованию согласительных процедур и т.д. Президент Российской Федерации неоднократно использовал конституционное право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации.