Федеральное казначейство в структуре министерства финансов

Федеральное казначейство Российской Федерации создано в структуре Министерства финансов РФ. Федеральное казначейство руководствуется Положением о Федеральном казначействе.

В Российской Федерации образована единая централизованная система органов федерального казначейства (казначейство), включающая Главное управление федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации и территориальные органы по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах.

Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

Федеральное казначейство в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации, а также настоящим Положением.

Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральное казначейство осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

§ доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования;

§ ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета;

§ открывает в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации, устанавливает режимы счетов федерального бюджета;

§ открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

§ ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

§ ведет учет показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изменений;

§ составляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета, отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

§ получает в установленном порядке от главных распорядителей средств федерального бюджета, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;

§ осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;

§ осуществляет прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета;

§ осуществляет управление операциями на едином счете федерального бюджета;

§ осуществляет в установленном порядке кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

§ обеспечивает проведение кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от имени и по поручению соответствующих органов, осуществляющих сбор доходов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов, лицевые счета которых в установленном порядке открыты в Федеральном казначействе;

§ осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета;

§ осуществляет подтверждение денежных обязательств федерального бюджета и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств;

§ обобщает практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности и вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по его совершенствованию;

§ осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Федерального казначейства и реализацию возложенных на него функций;

§ обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну;

§ обеспечивает своевременное и полное рассмотрение обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;

§ обеспечивает мобилизационную подготовку Федерального казначейства;

§ организует профессиональную подготовку работников Федерального казначейства, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку;

§ осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в ходе деятельности Федерального казначейства;

§ взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;

§ проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Федерального казначейства, а также на проведение научно-исследовательских работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности;

§ осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Федеральное казначейство с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

§ запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам установленной сферы деятельности;

§ давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности;

§ организовывать проведение необходимых экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований в установленной сфере деятельности;

§ привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, а также ученых и специалистов;

§ осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Федерального казначейства;

§ создавать, реорганизовывать и ликвидировать территориальные органы Федерального казначейства по согласованию с министром финансов Российской Федерации;

§ применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений;

§ создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности.

Федеральное казначейство не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, а также функции по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг.

Установленные абзацем первым настоящего пункта ограничения не распространяются на полномочия руководителя Федерального казначейства по управлению имуществом, закрепленным за Федеральным казначейством на праве оперативного управления, решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности Федерального казначейства.

Федеральное казначейство возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации по представлению министра финансов Российской Федерации.

Руководитель Федерального казначейства несет персональную ответственность за осуществление возложенных на Федеральное казначейство полномочий.

Руководитель Федерального казначейства имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности министром финансов Российской Федерации по представлению руководителя Федерального казначейства.

Количество заместителей руководителя Федерального казначейства устанавливается Правительством Российской Федерации.

Руководитель Федерального казначейства:

§ распределяет обязанности между своими заместителями;

§ представляет министру финансов Российской Федерации:

§ проект положения о Федеральном казначействе;

§ предложения о предельной численности и фонде оплаты труда работников центрального аппарата Федерального казначейства и территориальных органов Федерального казначейства;

§ предложения о назначении на должность и освобождении от должности заместителей руководителя Федерального казначейства;

§ предложения о назначении на должность и освобождении от должности руководителей территориальных органов Федерального казначейства;

§ проект ежегодного плана и прогнозные показатели деятельности Федерального казначейства, а также отчет об их исполнении;

§ предложения по формированию проекта федерального бюджета в части финансового обеспечения деятельности Федерального казначейства;

§ проекты положений о территориальных органах Федерального казначейства;

§ назначает на должность и освобождает от должности работников центрального аппарата Федерального казначейства и заместителей руководителей территориальных органов Федерального казначейства;

§ решает в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной службе вопросы, связанные с прохождением федеральной государственной службы в Федеральном казначействе;

§ утверждает положения о структурных подразделениях центрального аппарата Федерального казначейства;

§ утверждает структуру и штатное расписание центрального аппарата Федерального казначейства в пределах установленных Правительством Российской Федерации фонда оплаты труда и численности работников, смету расходов на содержание центрального аппарата Федерального казначейства в пределах утвержденных на соответствующий период ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете;

§ утверждает численность и фонд оплаты труда работников территориальных органов Федерального казначейства в пределах показателей, установленных Правительством Российской Федерации, а также смету расходов на их содержание в пределах утвержденных на соответствующий период ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете;

§ утверждает положение о Почетной грамоте Федерального казначейства;

§ на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации издает приказы по вопросам, отнесенным к компетенции Федерального казначейства.

Финансирование расходов на содержание центрального аппарата и территориальных органов Федерального казначейства осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете.

Федеральное казначейство является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Место нахождения Федерального казначейства — г. Москва.

18,,,

Принятая в декабре 1993 г. Конституция РФ (ст. 101) установила норму, предполагающую создание независимого от Правительства РФ органа государственного финансового контроля – Счетной палаты РФ. Федеральным законом «О Счетной палате РФ» от 11 января 1995 г. указанный орган был создан. Однако место Счетной палаты в системе органов финансового контроля Российской Федерации до сих пор нормативно не закреплено. Действующее законодательство дает лишь косвенные указания в данной области.
Так, Конституция РФ не содержит прямых предписаний, характеризующих правовое положение Счетной палаты. Регламентируя деятельность национального высшего органа финансового контроля, законодатель включает специализированные предписания функционирования Счетной палаты РФ в состав пятой главы Конституции «Федеральное собрание». Тем самым создается взаимосвязь между Счетной палатой и системой представительных органов страны. Данная взаимосвязь подтверждается и в абз. 1 ст. 1 Федерального закона «О Счетной палате РФ», где указано, что Счетная палата образуется Федеральным Собранием РФ и подотчетна ему. При этом Счетная палата не находится в структуре Федерального Собрания. Из текста ч. 5 ст. 101 Конституции вовсе не следует вывод, что образуемая органом законодательной власти – Федеральным Собранием – Счетная палата РФ сама является органом законодательной власти.
Бюджетный кодекс РФ определяет место Счетной палаты следующим образом:
- абз. 1 п. 4 ст. 151 относит Счетную палату к органам государственного или муниципального финансового контроля;
- абз. 10 ст. 164 относит Счетную палату к участникам бюджетного процесса, обладающим бюджетными полномочиями на федеральном уровне.
Нет единого мнения о правовом положении Счетной палаты РФ и в научных трудах. Можно выделить по крайней мере четыре точки зрения, касающиеся статуса Счетной палаты, ее места в государственном механизме и взаимоотношений с другими органами власти в процессе ее реформирования.
Первый подход обосновывает необходимость сохранения того места, которое сейчас занимает Счетная палата: она должна оставаться формой парламентского контроля при признании ее организационной и функциональной независимости и подотчетности палатам. При этом предлагается уточнить полномочия Счетной палаты, заместителей председателя Счетной палаты и ее аудиторов таким образом, чтобы они вытекали из различий деятельности палат Федерального Собрания, избирающих указанных лиц. По мнению Л. Войтенко, одного из сторонников такой позиции, это позволит влиять на власть через представителей субъектов РФ в Совете Федерации. Кроме того, автор считает нужным создать вертикаль контроля Счетных палат путем образования окружных (в федеральных округах) и других ее подразделений. Предполагается, что Счетная палата РФ как одна из форм парламентского контроля должна обладать относительной самостоятельностью при выборе методов финансового контроля и определении направлений проводимых ею проверок.
Сторонники второго подхода предлагают, по сути, превратить Счетную палату РФ в орган не только парламентского, но и президентского финансового контроля. Они считают целесообразным предоставить не только палатам Федерального Собрания, но и Президенту РФ право давать определенные поручения по поводу тех или иных направлений проверок Счетной палаты. Так, отмечая внесенные в Государственную Думу предложения по совершенствованию организации и деятельности этого органа, а также его компетенции, сторонник этого подхода М. И. Гайдаш, с одной стороны, акцентирует внимание на подчиненности Счетной палаты Конституции и законам, а с другой – предлагает усилить ее отчетность как перед палатами Федерального Собрания, так и перед Президентом РФ, предоставив ему право давать обязательные поручения для включения их в план работы палаты. Такая точка зрения подкупает тем, что, по мнению авторов проекта, результативность финансового контроля должна существенно повыситься. Однако имеются и определенные возражения.
Если исходить из современной нормативной основы, то сразу же возникает вопрос о том, какие правовые средства имеются у Президента РФ для воздействия на Счетную палату. Такие средства Конституция РФ предоставляет лишь палатам Федерального Собрания, которые ее формируют и перед которыми она отчитывается о результатах своей деятельности. Они вправе досрочно отзывать председателя, заместителя председателя и аудиторов Счетной палаты. Для предоставления определенных прав Президенту РФ сторонники этой позиции предлагают изменить порядок формирования Счетной палаты следующим образом: Президент РФ назначает председателя, который в свою очередь представляет кандидатуру своего заместителя и аудиторов на утверждение палат Федерального Собрания. Однако предоставление Президенту РФ указанных прав и изменение порядка формирования Счетной палаты не может быть установлено путем принятия такого проекта без предварительного внесения изменений в Конституцию РФ, а такое предложение никем не вносится из-за опасения за целостность Конституции.
Кроме того, хотя по Конституции главой исполнительной власти является Правительство РФ, фактически всю систему федеральной исполнительной власти возглавляет Президент РФ. Ему же непосредственно подчинено значительное число отраслевых и функциональных органов государственного управления. Принятие указанных выше предложений поставит Счетную палату перед трудным выбором объектов своей финансовой проверки без прямого поручения Президента РФ и будет способствовать ослаблению контроля за финансовой деятельностью всей системы органов исполнительной власти.
Несколько иная точка зрения в связи со второй позицией содержится в разработанной Счетной палатой Единой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации. Предлагая сохранить Счетную палату как форму парламентского контроля, концепция в числе важных принципов называет ее независимость, в том числе финансовую. В то же время в концепции содержатся рекомендации по созданию стройной системы внутреннего и внешнего финансового контроля с четким разграничением функций и полномочий конституционных органов и органов законодательной и исполнительной власти в сфере финансового контроля с закреплением за Счетной палатой РФ функций высшего контрольного органа, наделенного правом определять деятельность всей системы органов исполнительной власти.
Для координации деятельности всех органов финансового контроля в Концепции рекомендуется создать при Президенте РФ координационный совет, возглавить который мог бы председатель Счетной палаты. В целях реализации указанных предложений предлагается принятие специального закона «О государственном финансовом контроле».
Названные рекомендации представляются более обоснованными, они не требуют изменения Конституции и не ущемляют парламент в части осуществления им своих контрольных полномочий.
Третий подход заключается в том, чтобы превратить Счетную палату в орган, полностью независимый от всех других государственных органов, в том числе и от палат Федерального Собрания. В одном из проектов закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О Счетной палате РФ ”», внесенном в Государственную Думу в 2001 г., предлагалось так сформулировать положение о статусе Счетной палаты РФ: «При реализации своих полномочий Счетная палата независима, подчиняется только Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам».
А. П. Корнеев, А. Г. Воеводз и В. Я. Горелик в своем труде «Проблемы развития правового статуса Счетной палаты РФ» обосновывают указанную позицию следующим образом: «Помещение положений о Счетной палате в разделе “Федеральное Собрание” сеет иллюзии о характере взаимоотношений с представительным и законодательным органом Российской Федерации. Счетная палата, как известно, не является законодательным органом, более того, она не осуществляет нормотворческую деятельность, а ее полномочия не укладываются в прерогативы законодательной власти». Следовательно, законодательно она поставлена в подотчет Федеральному Собранию, то есть в зависимость от законодательного органа страны не только в вопросе ее образования, но и ее подотчетности, что «в принципе противоречит Конституции РФ».
Авторы указывают, что Федеральное Собрание является законодательным органом страны, а Счетная палата не наделена правом принимать законы или иные нормативные акты. Однако Федеральное Собрание (как и парламенты других стран) не только высший законодательный орган, но и орган, наделенный правом контроля, и в силу этого обладает правом применять различные формы парламентского контроля, в том числе финансового.
Второй аргумент против такой позиции заключается в том, что, выделяя Счетную палату в полностью независимый от законодательной и исполнительной власти орган, авторы не говорят о месте Счетной палаты в той системе, которая построена на разделении властей. Ведь Конституция определила, по существу, четыре власти: президентскую, законодательную, исполнительную и судебную. Ни к одной из них Счетная палата РФ не относится, а значит, вопрос о месте Счетной палаты в государственном механизме у сторонников такого подхода остался без ответа. Хотя в специальном разделе о правоохранительной деятельности Счетной палаты РФ сказано, что палата не может быть «уравнена с иными контрольными органами, даже если они называются правоохранительными».
И наконец, четвертый подход имеет своей целью ослабить влияние Федерального Собрания на формирование Счетной палаты, сохранив, однако, ее подотчетность палатам Федерального Собрания. Авторы такого рода предложений считают целесообразным избирать на заседаниях палат Федерального Собрания всех аудиторов, предоставив последним право самим избирать своего председателя и его заместителя. Вносятся и другие рекомендации в целях изменения порядка формирования Счетной палаты.
В настоящее время важной задачей является не ослабление, а усиление роли высшего представительного органа страны, развитие парламентской демократии, повышение контроля народа за исполнительной властью через парламент, усиление подотчетности исполнительной власти перед парламентом. Поэтому изменять порядок формирования Счетной палаты, закрепленный в Конституции РФ, представляется нецелесообразным: следует сохранить статус Счетной палаты, но более четко определить его, более детально прописать функции, цели, задачи и полномочия. Счетная палата – постоянно действующий орган парламентского финансового контроля, образуемый и подотчетный Федеральному Собранию. Она не занимает самостоятельного места в системе разделения властей, поскольку юридически находится в структуре парламента. В то же время Счетная палата только наполовину состоит из парламентариев; в контрольной деятельности она использует административные методы, что позволяет условно отнести ее к исполнительным органам. Счетной палате в том статусе, который закреплен действующим законодательством, не присущи функции законодательной или судебной власти. Поэтому в целях повышения эффективности государственного финансового контроля необходимо законодательно определить место Счетной палаты в системе разделения властей.