Административная реформа в системе и структуре федеральных органов государственного экологического контроля

Указом Президента РФ от 12.05.2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" была утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти. Настоящим Указом Президента РФ в раннее существовавшую структуру федеральных органов государственной власти были внесены существенные коррективы: были образованы новые органы, некоторые раннее действующие органы -преобразованы и упразднены.

Изменения коснулись и федеральных органов государственной власти, осуществляющих государственный экологический контроль.

Напомним, что раннее государственный экологический контроль на федеральном уровне осуществляли два органа:

- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (согласно п. 3 Постановления Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 400 в редакции от 16.04.2008 г. Росприроднадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) в установленной сфере деятельности);

- Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (согласно п. 5.3.1.10 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 401, Ростехнадзор осуществляет полномочия по контрою и надзору за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль));

Отметим также, что согласно раннее действующей структуре федеральных органов исполнительной власти, утв. Указом Президента РФ от 24.09.2007 г. N 1274 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти":

- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования находилась в ведении Министерства природных ресурсов РФ, руководство деятельностью которого осуществляло Правительство РФ. Помимо этого, в ведении Министерства природных ресурсов РФ находились: Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство по недропользованию;

- Руководство деятельностью Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Правительство РФ осуществляло напрямую.

Таким образом, до вступления в силу Указа Президента РФ от 12.05.2008 г. N 724 государственный экологический контроль осуществлялся Ростехнадзором и Росприроднадзором. При этом критерием разграничения полномочий при осуществлении государственного экологического контроля являлась установленная сфера ведения и регулируемая область общественных отношений.

Так, Ростехнадзор осуществлял государственный экологический контроль в части, касающейся ограничения техногенного негативного воздействия, в том числе в области обращения с отходами производства и потребления и в области охраны атмосферного воздуха.

В свою очередь, Росприроднадзор осуществлял государственный экологический контроль в сфере природопользования: в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также среды их обитания; в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения; за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов) и др.

С вступлением в силу Указа Президента РФ от 12.05.2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" ситуация координальным образом изменилась:

- Министерство природных ресурсов РФ было преобразовано в Министерство природных ресурсов и экологии РФ, которому были переданы функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды (п. 7 Указа);

- в ведение Министерства природных ресурсов и экологии РФ переданы: Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство по недропользованию. При этом некогда находившееся в ведении МПР России Федеральное агентство лесного хозяйство было передано в ведение Министерства сельского хозяйства РФ.

В связи с переподчинением федеральных органов исполнительной власти, изменился и перечень их полномочий.

Отметим, что во исполнение указов Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" было принято Постановление Правительства РФ от 29.05.2008 г. N 404 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации".

В свою очередь, Постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 г. N 404 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации" было утверждено новое Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ и внесены изменения в раннее принятые постановления Правительства РФ:

- в Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору";

- в Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства РФ от 22.07.2004 г. N 370";

- в Постановление Правительства РФ от 23.07.2004 г. N 372 "О Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды";

- в Постановление Правительства РФ от 16.06.2004 г. N 282 "Об утверждении положения о Федеральном агентстве водных ресурсов";

- в Постановление Правительства РФ от 17.06.2004 г. N 293 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию".

Итак, согласно п. 2 Постановления Правительства РФ от 29.05.2008 г. N 404 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации" Министерство природных ресурсов и экологии РФ осуществляет государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения.

При этом в соответствии с п. 1 Положения о Министерстве природных ресурсов РФ Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим следующие функции:

- функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, объекты животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты) и среду их обитания, в сфере эксплуатации и обеспечения безопасности водохранилищ, водохозяйственных систем комплексного назначения и гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения,

а также

- функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

В отличие от министерств, основным направлением деятельности которых является осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, на федеральные службы возлагаются функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.

Какие изменения в сфере контроля и надзора произошли у Ростехнадзора и Росприроднадзора, некогда одновременно осуществлявших государственный экологический контроль? Проанализируем внесенные изменения и проведем сравнительно-правовой анализ Положений трех органов (Министерства природных ресурсов и экологии РФ, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования) и действующего законодательства РФ.

Для начала обратимся к Положению о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ, осуществляющего координацию и контроль подведомственных ему Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. Исходя из раннее существовавшего критерия разделения полномочий в сфере государственного экологического контроля между Ростехнадзором и Росприроднадзором, в отдельности рассмотрим следующие полномочия Минприроды России:

- полномочия в сфере охраны окружающей среды в части, касающееся ограничения негативного техногенного воздействия;

- полномочия в сфере природопользования.

В сфере охраны окружающей среды в части, касающееся ограничения негативного техногенного воздействия, Минприроды России согласно разделу II Положения осуществляет следующие полномочия:

1) вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к сфере деятельности Министерства, установленной пунктом 1 настоящего Положения, и к сферам деятельности подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств, а также проект ежегодного плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства (п. 5.1.);

2) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:

- требования к составу и содержанию документов, касающихся оценки техногенного воздействия на окружающую среду (п. 5.2.22);

- технические нормативы выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, требования по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их обезвреживанию, порядок установления источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, источников вредных физических воздействий на атмосферный воздух, перечни вредных (загрязняющих) веществ, перечни вредных физических воздействий на атмосферный воздух, подлежащих государственному учету и нормированию (п. 5.2.23);

- перечни (кадастры) объектов, в отношении которых должны определяться технические нормативы выбросов (п. 5.2.24.);

- порядок проведения инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников (п. 5.2.25.);

- порядок выдачи и форма разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ (п. 5.2.26.);

- инструкции по определению состава и количества вредных (загрязняющих) веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух (п. 5.2.27.);

- методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (п. 5.2.28.);

- правила инвентаризации объектов размещения отходов и правила учета в области обращения с отходами (п. 5.2.29.);

- критерии и порядок отнесения опасных отходов к классам опасности по степени воздействия на окружающую среду (п. 5.2.30.);

- порядок учета в области обращения с отходами (п. 5.2.31.);

- порядок проведения собственниками объектов размещения отходов, а также лицами, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, мониторинга состояния окружающей среды на территориях объектов по размещению отходов (п. 5.2.32.);

- инструктивно-методические документы по вопросам взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду (п. 5.2.33.);

- требования к материалам оценки воздействия на окружающую среду (п. 5.2.43.);

- таксы и методики исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде (п. 5.2.44.);

- нормативные правовые акты, в том числе обязательные для исполнения методические указания и инструктивные материалы, по вопросам осуществления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, государственной экологической экспертизы, объектов животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты) и среды их обитания (п. 5.2.46.);

- формы и содержание представления отчетности об осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации и в случае необходимости целевые прогнозные показатели их осуществления в области водных отношений и государственной экологической экспертизы (п. 5.2.47.);

- требования к содержанию, формам отчетности, а также к порядку представления отчетности об осуществлении переданных полномочий Российской Федерации и в случае необходимости целевые прогнозные показатели их осуществления в области объектов животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты) и среды обитания (п. 5.2.48.);

- нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности Министерства и подведомственных Министерству федеральных служб и федеральных агентств, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (п. 5.2.51.);

3) согласовывает структуру уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих полномочия Российской Федерации в области водных отношений, государственной экологической экспертизы, использования, воспроизводства и охраны объектов животного мира и среды их обитания (в пределах своей компетенции), а также назначение на должность руководителя органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, осуществляющего указанные полномочия (п. 5.14.);

4) осуществляет подготовку предложений об изъятии у органов государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений, государственной экологической экспертизы, использования, воспроизводства и охраны объектов животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты) и среды их обитания и вносит эти предложения при необходимости в Правительство Российской Федерации для принятия решения (п. 5.15.);

5) осуществляет надзор за правовым регулированием органами государственной власти субъектов Российской Федерации вопросов осуществления переданных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, государственной экологической экспертизы, объектов животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты) и среды их обитания с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или о внесении в них изменений (п. 5.16.);

6) осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (п. 5.17.).

В сфере природопользования, Минприроды России согласно разделу II Положения осуществляет следующие полномочия:

1) вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к сфере деятельности Министерства, установленной пунктом 1 настоящего Положения, и к сферам деятельности подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств, а также проект ежегодного плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства (п. 5.1.);

2) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:

- порядок государственного учета и ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование участками недр (п. 5.2.1.);

- порядок постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списания с государственного баланса (п. 5.2.2.);

- порядок переоформления лицензий на пользование участками недр (п. 5.2.3.);

- классификация запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых по видам полезных ископаемых (п. 5.2.4.);

- методики геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр по видам полезных ископаемых (п. 5.2.5.);

- порядок и условия использования геологической информации о недрах, являющейся государственной собственностью (п. 5.2.6.);

- форма бланка лицензии на пользование недрами (п. 5.2.7.);

- региональные перечни видов полезных ископаемых, относимых к общераспространенным (п. 5.2.8.);

- правила ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, формы учетной документации по особо охраняемым природным территориям и методические указания по их заполнению, а также порядок публикации кадастровых сведений (п. 5.2.34.);

- положения о государственных природных заповедниках, национальных парках, государственных природных заказниках, биосферных полигонах государственных природных биосферных заповедников, памятниках природы федерального значения (п. 5.2.35.);

- нормативы предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал, а также методы их определения (п. 5.2.36.);

- порядок регулирования численности объектов животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты) (п. 5.2.38.);

- форма долгосрочной лицензии на пользование объектами животного мира (п. 5.2.39.);

- таксы и методики исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде (п. 5.2.44.);

- акты, устанавливающие особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях (п. 5.2.45.);

- нормативные правовые акты, в том числе обязательные для исполнения методические указания и инструктивные материалы, по вопросам осуществления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, государственной экологической экспертизы, объектов животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты) и среды их обитания (п. 5.2.46.);

- формы и содержание представления отчетности об осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации и в случае необходимости целевые прогнозные показатели их осуществления в области водных отношений и государственной экологической экспертизы (п. 5.2.47.);

- требования к содержанию, формам отчетности, а также к порядку представления отчетности об осуществлении переданных полномочий Российской Федерации и в случае необходимости целевые прогнозные показатели их осуществления в области объектов животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты) и среды обитания (п. 5.2.48.);

- нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности Министерства и подведомственных Министерству федеральных служб и федеральных агентств, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (п. 5.2.51.).

Минприроды России не вправе:

- не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ (абз. 1 п. 7);

- не вправе устанавливать не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ функции и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления (абз. 3 п. 7 Положения);

- не вправе устанавливать ограничения на осуществление прав и свобод граждан, прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо предусмотрена Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (абз. 3 п. 7 Положения).

Обратимся к обновленному Положению о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 401.

Согласно измененному Положению о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору:

"Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является федеральным органом исполнительной власти, наделенным и осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере, в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, а также функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня" (абз.1 п. 1 Положения).

Таким образом, Положением определено, что Ростехнадзор в определенных сферах деятельности осуществляет:

- функции по контролю и надзору;

- специальные функции;

- функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня.

При реализации Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору следует обратить внимание на следующее.

Во-первых, "специальные функции" Положением не раскрываются и не конкретизируются.

Во-вторых, в разделе II Положения перечисляются лишь полномочия Ростехнадзора, перечень которых остается открытым. Таким образом, Положение о Ростехнадзоре предоставляет возможность федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ определять иные полномочия Ростехнадзора (см. п. 5.12. Положения).

В-третьих, исходя из того, что "специальные функции" не конкретизируются (а указывается лишь сфера применения специальных функций - в сфере охраны окружающей среды и в области государственной безопасности), можно сделать вывод, что в рамках специальных функций могут проводиться проверки и соответственно осуществляться мероприятия по контролю. Данный вывод подтверждается следующими положениями.

Исходя из структуры Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (его пунктов и подпунктов), а именно раздела II Положения, Ростехнадзор осуществляет более 10 видов полномочий, из которых 10 - применимы в сфере охраны окружающей среды.

Следует обратить внимание на то, что "полномочия по осуществлению контроля и надзора", указанные в п. 5.3.1. и "полномочия по проведению проверок (инспекций) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности", указанные в п. 5.3.8. - самостоятельные, поскольку указаны в разных пунктах Положения.

Так, согласно Положению о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, Ростехнадзор на основании федеральных законов, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации осуществляет следующие полномочия в сфере охраны окружающей среды:

1) осуществляет контроль и надзор за (п. 5.3.1.):

- за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства Российской Федерации в области обращения с радиоактивными отходами (п. 5.3.1.12.);

- за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области государственной экологической экспертизы с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий (п. 5.3.1.15);

2) осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензирование деятельности в области использования атомной энергии, а также лицензирование других видов деятельности, отнесенных к компетенции Службы (п. 5.3.2.);

3) выдает разрешение (п. 5.3.3.):

- на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух (п. 5.3.3.5.);

- на трансграничное перемещение отходов, озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции (П. 5.3.3.6.);

4) утверждает нормативы образования отходов и лимиты на их размещение (п. 5.3.4.);

5) ведет государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и вредное воздействие на атмосферный воздух (п. 5.3.6.);

6) ведет государственный кадастр отходов и государственный учет в области обращения с отходами, а также проводит работу по паспортизации опасных отходов (п. 5.3.7.);

7) проводит проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности (п. 5.3.8.);

8) организует и проводит в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, государственную экологическую экспертизу федерального уровня (п. 5.3.10.);

9) осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных на Службу функций (п. 5.5.);

10) осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации (п. 5.12.).

Таким образом, при реализации раздела II Положения, необходимо обратить внимание на следующее.

"Полномочия по осуществлению контроля и надзора", которые указаны в пункте 5.3.1. Положения, не отождествимы с "функциями по контролю и надзору", которые указаны в абз.1 п. 1 Положения.

Во-первых, в рамках "функций по контролю и надзору" осуществляются как полномочия по осуществлению контроля и надзора, так и иные полномочия, например, по выдаче разрешений, по осуществлению лицензирования и т.д. Данный вывод вытекает из содержания абз.1 п. 1 Положения, который определил Ростехнадзор только как орган по осуществлению в определенных сферах деятельности функций по контролю и надзору и специальных функций.

Во-вторых, понятие "функции по контролю и надзору" и понятие "специальные функции" - собирательные, и не ограничиваются только теми полномочиями, которые указаны в Положении о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору. Для определения рамок осуществления "функций по контролю и надзору" и рамок осуществления "специальных функций" необходимо оперировать к иным нормативным правовым актам, которые регулируют определенную сферу общественных отношений, относящуюся к компетенции Ростехнадзора.

В-третьих, при реализации "специальных функций" могут осуществляться полномочия по проведению проверок и осуществлению мероприятий по контролю. Данный вывод вытекает на основании следующих положений.

Согласно ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", а также Постановлению Правительства РФ от 26.01.2006 г. N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности", Постановлению Правительства РФ от 26.08.2006 г. N 524 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов" Ростехнадзор осуществляет лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов. В свою очередь, понятие лицензирование ст. 2 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" раскрывает следующим образом:

"лицензирование - мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании".

В соответствии с п. 1 ст. 12 ФЗ от 08.08.2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", п. 9 Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, утв. Постановлением Правительства РФ от 26.08.2006 г. N 524, лицензирующий орган проводит:

- проверку полноты и достоверности сведений, содержащихся в документах, представленных в соответствии с пунктом 5 Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (в отношении соискателя лицензии при принятии решения о предоставлении лицензии);

- проверку возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий (в отношении соискателя лицензии при принятии решения о предоставлении лицензии);

- проверку соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (в отношении лицензиата после получения им соответствующей лицензии)

В соответствии с Перечнем главных администраторов доходов федерального бюджета (Приложение 6 к Федеральному закону от 24.07.2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов") главным администратором платы за негативное воздействие на окружающую среду является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

В свою очередь, полномочия администраторов доходов бюджета устанавливаются Бюджетным кодексом РФ. Так, согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ:

"администратор доходов бюджета - орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Кодексом".

Таким образом, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ администратор платы осуществляет следующие функции (полномочия):

- контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты в бюджет платы за негативное воздействие на окружающую среду;

- начисление платы за негативное воздействие на окружающую среду в установленном порядке;

- учет платы за негативное воздействие на окружающую среду в установленном порядке;

- взыскание платы за негативное воздействие на окружающую среду в бюджет;

- принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним.

П. 2 ст. 160.1. Бюджетного кодекса РФ устанавливает бюджетные полномочия администратора доходов бюджета:

"2. Администратор доходов бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями:

осуществляет начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним;

осуществляет взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов;

принимает решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, и представляет поручение в орган Федерального казначейства для осуществления возврата в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации;

принимает решение о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и представляет уведомление в орган Федерального казначейства;

в случае и порядке, установленных главным администратором доходов бюджета формирует и представляет главному администратору доходов бюджета сведения и бюджетную отчетность, необходимые для осуществления полномочий соответствующего главного администратора доходов бюджета;

осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения".

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 г. N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации" на Ростехнадзор возложены функции по осуществлению государственного строительного надзора. В соответствии со ст. 65 ФЗ "Об охране окружающей среды" "в случае, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности".

Кроме того, Ростехнадзор с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

1) проводить в пределах своей компетенции необходимые расследования, организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности (п. 6.2.);

2) применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений (п. 6.6.);

На основании вышеизложенного, можно сделать следующий вывод.

Реализуя специальные функции в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, Ростехнадзор и его территориальные органы, в соответствии с Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 401, ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Постановлением Правительства РФ от 26.01.2006 г. N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности", Постановлением Правительства РФ от 26.08.2006 г. N 524 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов", Бюджетным кодексом РФ, с Перечнем главных администраторов доходов федерального бюджета (Приложение 6 к Федеральному закону от 24.07.2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов"), Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 г. N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации", а также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, уполномочен осуществлять:

- нормирование в области охраны окружающей среды (выдача и согласование соответствующих эколого-разрешительных документов);

- лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (мероприятия, связанные с предоставлением лицензий; переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий; приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий; возобновлением или прекращением действия лицензий; аннулированием лицензий; контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, а именно: проверкой полноты и достоверности сведений; проверкой возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий; проверкой соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий; ведением реестров лицензий; а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании);

- администрирование платы за негативное воздействие на окружающую среду (контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);

- государственный строительный надзор (в случае, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности).

В свою очередь, осуществляя функции лицензирующего органа, администратора платы за негативное воздействие на окружающую среду, органа, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора, Ростехнадзор и его территориальные органы уполномочены проводить мероприятия по контролю - проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности.

Обратимся к обновленному Положению о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 400.

Так, в соответствии с п. 3 Постановления Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 400 Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (федеральный государственный экологический контроль). Согласно п. 1 Положения Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования.

При этом согласно разделу II Положения Росприроднадзор в сфере охраны окружающей среды осуществляет следующие полномочия:

1) осуществляет контроль и надзор:

- в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также среды их обитания (п. 5.1.1.);

- в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения (п. 5.1.2.);

- за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (п. 5.1.3.);

- за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов) (п. 5.1.5.);

- за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе (п. 5.1.6.);

- за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе (п. 5.1.7.)

- государственный земельный контроль в пределах своих полномочий (п. 5.1.9.);

- за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий (п. 5.1.10.);

- за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области охраны объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, а также в области охраны и использования иных объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и водным биологическим ресурсам, с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий (п. 5.1.13.);

- за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) (п. 5.1.14.);

- за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной контроль и надзор) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения (п. 5.1.15.);

2) выполняет функции:

- административного органа по Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г. в Российской Федерации в отношении видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых видов рыб (п. 5.2.1.);

- федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал (п. 5.2.2.);

3) выдает в установленном порядке лицензии (разрешения) на:

- использование объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, а также находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения (п. 5.3.1.);

- оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации (п. 5.3.2.);

- содержание и разведение объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, а также на содержание и разведение иных объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания на особо охраняемых природных территориях федерального значения (п. 5.3.4.);

- акклиматизацию новых для фауны Российской Федерации объектов животного мира, переселение объектов животного мира в новые места обитания, на гибридизацию объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации (п. 5.3.4.1.);

- ввоз (вывоз) в Российскую Федерацию зоологических коллекций (п. 5.3.5.);

- ввоз (вывоз) в Российскую Федерацию диких животных, их частей и полученной из них продукции (кроме объектов охоты и рыболовства) (п. 5.3.6.);

- ввоз (вывоз) в Российскую Федерацию видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых рыб (п. 5.3.7.);

- экспорт диких животных, дикорастущих растений, костей ископаемых животных, слоновой кости, рогов, копыт, кораллов и аналогичных материалов (п. 5.3.8.);

- экспорт лекарственного сырья растительного и животного происхождения (п. 5.3.9.);

- экспорт рыбы, ракообразных, моллюсков и прочих водных беспозвоночных, развивающейся икры, молоки (спермы) осетровых, лососевых и частиковых рыб (только живых) (п. 5.3.10.);

- экспорт коллекционных материалов по минералогии и палеонтологии, полудрагоценных камней и изделий из них (п. 5.3.11.);

- экспорт информации о недрах по районам и месторождениям топливно-энергетического и минерального сырья, расположенным на территории Российской Федерации, и в пределах континентального шельфа и морской зоны Российской Федерации (п. 5.3.12.);

- создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, сооружений и установок, проведение буровых работ, связанных с геологическим изучением, поиском, разведкой и разработкой минеральных ресурсов, а также прокладку подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах, территориальном море Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации в пределах своей компетенции (п. 5.3.13.);

4) осуществляет охрану и воспроизводство объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения (п. 5.5.1.);

5) осуществляет охрану водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также водных биологических ресурсов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации (п. 5.5.2.);

6) регулирует численность объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения (п. 5.5.3.);

7) ведет государственный учет численности объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также государственный мониторинг и государственный кадастр объектов животного мира, находящихся на этих территориях (п. 5.5.4.);

8) осуществляет меры по воспроизводству объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, и восстановлению среды их обитания, нарушенной в результате стихийных бедствий и по иным причинам (п. 5.5.5.);

9) осуществляет согласование введения органами государственной власти субъекта Российской Федерации ограничений на использование объектов животного мира (кроме объектов охоты и рыболовства) (п. 5.5.6.);

10) координирует деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны и использования животного мира в пределах своей компетенции (п. 5.5.7.);

11) осуществляет ведение Красной книги Российской Федерации (п. 5.6.);

12) осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации (п. 5.16.).

Кроме того, согласно Положению Росприроднадзор имеет право:

- применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения фактов нарушения законодательства Российской Федерации (п. 6.6.);

- приостанавливать использование лесов в пределах полномочий в соответствии с федеральными законами (п. 6.6.1.);

- направлять в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации представления по ограничению, приостановлению или запрещению использования объектов животного мира на определенных территориях и акваториях в пределах полномочий в соответствии с федеральными законами (п. 6.6.2.);

В результате сравнительно-правового анализа Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ, Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору и Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования можно сделать следующие выводы:

1) в ведении Министерства природных ресурсов и экологии РФ находятся:

- Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;

- Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;

- Федеральное агентство водных ресурсов;

- Федеральное агентство по недропользованию.

2) Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности (в том числе в сфере охраны окружающей среды).

При этом ни Ростехнадзор, ни Росприроднадзор согласно Положениям не могут осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Данный запрет установлен в п. 7 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору и в п. 7 Положения о Федеральной службе в сфере природопользования.

3) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является федеральным органом исполнительной власти, наделенным и осуществляющим специальные функции в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, а также функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня;

4) Реализуя специальные функции в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, Ростехнадзор и его территориальные органы уполномочены осуществлять:

- лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (мероприятия, связанные с предоставлением лицензий; переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий; приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий; возобновлением или прекращением действия лицензий; аннулированием лицензий; контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, а именно: проверкой полноты и достоверности сведений; проверкой возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий; проверкой соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий; ведением реестров лицензий; а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании);

- администрирование платы за негативное воздействие на окружающую среду (контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);

- государственный строительный надзор (в случае, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности);

- нормирование в области охраны окружающей среды;

- а также осуществлять функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы;

5) Осуществляя функции лицензирующего органа, администратора платы за негативное воздействие на окружающую среду, органа, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора, Ростехнадзор и его территориальные органы уполномочены проводить мероприятия по контролю - проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности.

6) Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (федеральный государственный экологический контроль), федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования.

7) не в одном из вышеуказанных Положений нет четкого указания на то, что Ростехнадзор и Росприроднадзор уполномочен привлекать виновных лиц к административной ответственности, направлять материалы дел в судебные органы для привлечения виновных лиц к юридической ответственности, а также направлять исковые заявления о возмещении вреда, причиненного окружающей среде экологическим правонарушением.

Вышеуказанные Положения ограничиваются общими формулировками.

Так, согласно п. 6.6. Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору Ростехнадзор имеет право "применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений".

Согласно п. 6.6. Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования Росприроднадзор имеет право "применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения фактов нарушения законодательства Российской Федерации".

Считаем, что для определения соответствующих полномочий необходимо обращаться к положениям иных нормативных правовых актов.