Государственное финансирование

Рассмотрим ситуации, в которых государство должно вкладывать деньги в распространение сельскохозяйственных знаний. Выделяют 4 такие ситуации[1]:

I. Когда общество в целом извлекает относительно большую выгоду от распространения сельскохозяйственных знаний, чем отдельные участники;

II. В случаях такого распространения сельскохозяйственных знаний, которое может осуществляться государством лучше или дешевле, чем кем-то другим;

III. Когда государственные программы сельского развития могут осуществляться более эффективно, если они скомбинированы с деятельностью консультационной службы;

IV. Когда частные предприятия недостаточно обеспечивают необходимые общественные выгоды.

Государство должно финансировать распространение сельскохозяйственных знаний, когда общество извлекает от этого большую выгоду, чем отдельные участники. Распространение знаний по применению удобрений подтверждает это. С помощью анализа почвы можно определить оптимальное количество, например, калийных удобрений для получения урожая на отдельном поле. Почти весь доход от проведения этого анализа получает конкретный фермер, обрабатывающий это поле; чтобы поддержать это, государство должно оплатить эту консультацию. И другая ситуация - когда консультационная служба старается организованно (в группах) учить фермеров применять удобрения в оптимальное время. У сотрудников ИКС нет времени обучать этому каждого фермера индивидуально. Поэтому фермеры могут обсудить эту проблему на собраниях и встречах фермеров и сельскохозяйственных товаропроизводителей, общаясь лично с неформальными лидерами в данной сфере деятельности. При этом высока вероятность того, что другие будут следовать их примеру. Учитывая, что информация по анализу почвы была частным имуществом, путем ее распространения через неформальных лидеров, она становится скорее общественным благом. Простая передача этой информации (без демонстрации достижений лидеров) будет менее эффективной, так как это не даст фермерам возможность продемонстрировать своим соседям, что они могут получить более высокие доходы, внося удобрения в необходимом количестве и в оптимальные сроки. Иной подход, который может применять ИКС - это обучение фермеров непосредственному проведению анализа почвы. Такой вид обучения должен быть хотя бы частично оплачен налогоплательщиками. Можно доказать, что государство должно субсидировать и другие виды обучения, и, что фермер, который узнал, как проводить анализ почвы, может обучить этому своих коллег.

Имеется много исследований, показывающих, что инвестиции в исследования в аграрной сфере и консультационную деятельность обычно имеют большую отдачу. Высокая рентабельность означает, что эти инвестиции уменьшают затраты на производство продовольствия, что в больших масштабах приводит к снижению потребительских цен и дает фермерам дополнительные возможности выхода на мировой рынок (Beynon, 1998). Государству это к тому же облегчает задачу поддержки цен на сельскохозяйственную продукцию.

Все зависит от выгодности рыночной ситуации по отношению к потребителям или производителям. Если страна экспортирует кофе, удельный вес которого в мировом производстве равен 0,1%, то высокий уровень производительности фермеров, производящих кофе, не повлияет на рыночные цены, однако может значительно увеличить их доход. Если страна производит и потребляет почти весь рис собственного производства, то повышение урожаев риса будет выгодно потребителям, так как будут снижены цены, а фермерские семьи также являются потребителями. В этом случае потребителям может быть очень выгодно финансировать распространение сельскохозяйственных знаний о производстве риса, выплачивая налоги. Например, изменение производства молока в Индии. Между 1978 и 1993 годами производство молока в этой стране увеличилось на 114%. А реальная розничная цена молока была снижена на 32% главным образом за счет того, что фермеры научились производить, перерабатывать и более эффективно продавать питьевое молоко, принося, таким образом, значительную пользу потребителям (Candler & Kumar, 1998).

Во многих странах государство поддерживало доход своих фермеров и сельскохозяйственных товаропроизводителей, ограничивая импорт сельскохозяйственных продуктов. Такой способ поддержания доходов все более ограничивается правилами Всемирной Торговой Организации. Повышение конкурентоспособности фермеров путем финансирования исследований в аграрной и консультационной сфере может быть эффективнее и дешевле. Однако при принятии решения необходимо понимать, что налогоплательщики должны оплачивать налоги для финансирования исследований и консультаций в сельском хозяйстве, а не просто повышение пошлин на импорт продовольствия.

Какой вид распространения сельскохозяйственных знаний государство может осуществлять лучше и дешевле, чем другие? Одна из причин приватизации государственных консультационных служб – это то, что они часто являются бюрократическими организациями, которые не контролируют свои расходы. Многие обозреватели отмечают, что государственные консультационные службы, особенно в развивающихся странах, выполняют свои задачи неэффективно. Однако это не опровергает того, что некоторые функции ИКС могут лучше выполняться государственной службой, а не частными консультантами.

Бэлл (1998) подчеркивает, что государственная ИКС стремится помочь развитию всего общества, тогда как частная консультационная фирма помогает индивидуальным сельскохозяйственным товаропроизводителям увеличивать их доход. Без увеличения доходов товаропроизводители не согласны платить консультационные взносы, необходимые фирме для обеспечения доходности. А это влияет на выбор консультационных методов и определение целевых аудиторий. Например, очень эффективной для введения улучшенных хозяйственных приемов и инноваций может быть демонстрация. Но частная консультационная служба не будет использовать этот метод, так как это не даст ей возможности получить плату за передачу знаний каждому клиенту в отдельности.

Обычно частная консультационная фирма готова работать лично с каждым из фермеров, но не побуждает их распространять полученные знания, в отличие от государственных ИКС, которые чаще поощряют передачу информации. Фермеры, которые учатся у неформальных лидеров, могут считать, что платить консультанту за его услуги они не обязаны. В подобной ситуации государственная ИКС может оказаться дешевле и лучше, чем частная консультационная фирма.

Государственные программы сельскохозяйственного развития могут быть более эффективными при их объединении с консультационной службой. Например, многие государства, субсидируя совершенствование инфраструктуры, например, ирригацию, поощряют развитие сельского хозяйства. Эти улучшения открывают возможности производителям увеличить их доход, получая более высокие урожаи. Чем скорее и эффективнее они используют эти возможности, тем выше будет доходность вложений в инфраструктуру. ИКС может обучать фермеров использовать эти возможности быстро и эффективно. Поэтому Индийское правительство в течение нескольких лет финансировало программу распространения сельскохозяйственных знаний, как часть ирригационных проектов. Инвестиции в распространение сельскохозяйственных знаний были намного меньше, чем инвестиции в ирригационные проекты.

Государство должно финансировать сельскохозяйственные службы по распространению опыта, когда общественные блага, которые необходимы обществу, недостаточно обеспечиваются частным сектором. Например, многие консультации по защите растений проводятся компаниями, продающими пестициды. Не стоит рассчитывать, что они будут учить товаропроизводителей снижать дозу действующих веществ их препаратов, применяя интегрированную систему борьбы с вредителями, тогда как в некоторых ситуациях вполне возможно уменьшить использование химических средств. Когда такое изменение будет желательно еще и с точки зрения охраны окружающей среды, то государство может принять решение профинансировать программу распространения информации по интегрированной системе борьбы с вредителями сельскохозяйственных культур.

Часто целью государственной политики является снижение обнищания населения. Во многих странах велика доля бедных фермеров среди мелких, и распространение сельскохозяйственных знаний может стать способом увеличения их благосостояния. Поэтому государственная ИКС должна уделять внимание мелким фермерам, но на практике делает это не всегда. Коммерческим компаниям или консультационной фирме это будет выгодно только в том случае, если государство оплатит им работу с такими целевыми группами.

В бедных странах многим фермерам трудно найти деньги, необходимые для оплаты услуг ИКС (например, Rasheed Sulaiman и Gadewar, 1994). Фермер, семья которого потребляет 70% и реализует 30% всей производимой продукции, скорее всего не сможет оплатить помощь консультанта. Из денег, получаемых от реализации, фермер также должен оплатить одежду, школьные потребности, лекарства и другие статьи расходов, необходимые для семьи. Для голландского фермера, занимающегося разведением птицы, семья которого потребляет 0,01 % от производимых яиц, ситуация совершенно иная. Очень часто благотворительные организации и иностранные специалисты настаивают на политических изменениях, которые были бы желательны для их родной страны, но не для развивающейся страны.

Имелись и другие причины для приватизации государственной ИКС в индустриально развитых странах. Во многих из этих стран ценовая политика приводит к перепроизводству сельскохозяйственной продукции, и государству дорого обходится хранение и распределение этих излишков. В этом случае государству нет смысла финансировать сельскохозяйственные консультационные службы, поскольку их цель – увеличить сельскохозяйственное производство и снизить затраты на размещение этих излишков.

Во многих развивающихся странах – обратная ситуация. Там спрос на сельскохозяйственные продукты быстро увеличивается за счет прироста населения и увеличения среднего дохода, который дает возможность питаться более качественной и, следовательно, более дорогой пищей. Часто сложно наращивать производство продовольствия теми же темпами, что и возрастающий спрос, а также найти иностранную валюту, необходимую для импорта продовольствия. Поэтому главной целью государственной политики является увеличение производства продовольствия (Umali и Schwartz, 1994). В развивающихся странах опасно приватизировать консультационные службы без достижения такого состояния, в котором инвестиции в ИКС соответствуют интересам национальной политики обеспечения продовольственной безопасности.

Финансирование сельскохозяйственной ИКС государством будет эффективным, если сельские товаропроизводители считают, что цели государственной аграрной политики – в их интересах. В Европейских странах так было в послевоенное время, когда увеличение сельскохозяйственного производства было главной целью. Однако это было не более чем исключение; теперь государство стремится предотвратить перепроизводство сельскохозяйственных продуктов и серьезно занимается проблемами охраны окружающей среды, вызванных интенсивным земледелием. Сотрудники ИКС могут добиться изменений в сельскохозяйственном производстве, только если фермеры будут убеждены, что это в их интересах. Стимулируя изменения, которые нравятся товаропроизводителям, консультанты могут вступить в конфликт со своими работодателями, которые стремятся реализовать цели государственной аграрной политики. Это – одна из причин приватизации сельскохозяйственной ИКС в Нидерландах, где государство требовало, чтобы ее сотрудники проводили политику охраны окружающей среды, которая снижала доходы хозяйств (Tacken, 1998).

За последние десять лет бюджетный дефицит вынудил многие государства уменьшить их расходы. Будет ли это достигнуто за счет сокращения бюджета консультационных служб или других статей - зависит частично от политической воли. В большинстве развивающихся стран городские жители имеют больше политических возможностей, чем сельские жители. Во многих индустриально развитых странах удельный вес рабочей силы в сельском хозяйстве стал менее пяти процентов; в результате чего сельскохозяйственные товаропроизводители лишились политического влияния. Кроме того, предоставлять субсидии товаропроизводителям может быть выгодно политикам ради того, чтобы быть переизбранными, а не для усовершенствования распространения знаний.

В большинстве стран государственную консультационную службу финансирует государство; а в США ее частично финансируют и местные органы власти. Это имеет свои преимущества, поскольку бюджет местной консультационной службы, по крайней мере, частично зависит от удовлетворенности граждан оказываемыми услугами. Если ИКС финансируется исключительно из федерального бюджета, то вряд ли напряженная работа консультантов существенно повлияет на бюджет местной службы.