Образовательное законодательство субъектов Российской Федерации

Систему законодательства каждого субъекта Российской Федерации образуют:

- Конституция (Устав) субъекта РФ,

- Договоры и соглашения субъекта РФ,

- Региональные законы, региональные кодексы,

- Постановления законодательных органов,

- Постановления (указы) руководителей администрации субъекта РФ (губернатора),

- Постановления Правительства субъекта РФ.

Конституции и Уставы субъектов РФ являются главными источниками права, определяющими образовательную политику на региональном уровне. Поскольку право на образование – одно из основных прав человека – то моменты реализации данного права не может не найти отражение в Основном Законе региона РФ. Например, Устав Ханты-Мансийского автономного округа (ХМАО) в главе XIV определяет место воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта в жизни общества округа, определяет участие органов государственной власти в проведении единой государственной политики в данной сфере.

В соответствии со ст. 29 Закона РФ «Об образовании» субъекты Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативно-правовые акты, направленные на регулирование образовательных отношений. В частности, им предоставляется право определять особенности порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений, разрабатывать и реализовывать республиканские, региональные программы развития образования, устанавливать национально-региональные компоненты государственных образовательных стандартов, устанавливать местные налоги и сборы на нужды образования, республиканские, региональные нормативы финансирования образования.

Субъектам РФ предоставляется право существенно дополнять закон РФ «Об образовании» с учетом национальных, социально-экономических, географических, демографических и других особенностей региона и тем самым полнее учитывать интересы отдельных социальных слоев населения, закреплять дополнительные гарантии.

Таким образом, законодательство субъектов Российской Федерации по вопросам образования регулирует весьма широкий круг вопросов.

Общим признаком в действующем законодательстве субъектов РФ следует признать их заинтересованность в сохранении и развитии систем образования, стремлении на законодательном уровне поддержать не только муниципальные и региональные образовательные учреждения, но и образовательные учреждения, находящиеся в ведении федеральных органов власти. Поэтому многие правовые нормы законов субъектов РФ направлены на поддержку образования, в чем значительно дополняют федеральное законодательство.

Обобщение имеющегося в наличии законодательного и иного нормативно-правового материала дает возможность выделить следующие виды законов и правовых актов органов управления субъектов Российской Федерации в области образования и смежных областях по предмету регулирования.

К первой группе следует отнести так называемые общие законы субъектов Российской Федерации об образовании, в основу которых положен Закон РФ "Об образовании". Практически все республики, входящие в состав Российской Федерации, разработали на основе федерального закона и приняли свои законы, предмет регулирования которых совпадает с предметом регулирования федерального закона. Единая правовая основа этих законов объясняет и единообразие в их названии - законы "Об образовании".

Вторую группу образуют законы и иные нормативно-правовые акты, принятые на уровне субъектов Российской федерации в развитие общего закона. В них в качестве самостоятельного предмета регулирования взят тот или иной круг вопросов, регулирование которых на федеральном уровне недостаточно, по мнению законодателя субъекта Российской Федерации, для успешного осуществления образовательной деятельности. В эту группу входят такие законы, как Закон Курганской области "О правовом регулировании сферы образования Курганской области", Закон Челябинской области "О начальном профессиональном образовании и профессиональной подготовке" и другие.

Третья группа - "экономические законы". Эту группу образуют законы, в которых предметом регулирования являются вопросы финансового обеспечения деятельности образовательных учреждений на территории субъекта Российской Федерации. В них законодатели устанавливают местные налоги и сборы на нужды образовательных учреждений, минимальные социальные нормы и финансовые нормативы, устанавливают налоговые и иные экономические льготы образовательным учреждениям в пределах своей компетенции, регламентируют порядок оплаты за содержание детей в государственных образовательных учреждениях. Примером таких законов являются законы о сборе на нужды образовательных учреждений, принятые в Курганской, Свердловской, Челябинской областях.

Отдельно в этой группе стоят законы, устанавливающие льготы как образовательным учреждениям, так и предприятиям и организациям, оказывающим поддержку сфере образования. Так, в Тюменской области принят Закон "Об установлении налоговых льгот учредителям попечительских советов вузов (факультетов вузов) области".

Четвертая группа - достаточно широк круг законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации, в которых устанавливается специальное правовое регулирование трудовых, социальных и иных отношений работников образовательных учреждений.

К пятой группе можно отнести законы и правовые акты по вопросам правового и социального статуса детей и подростков, установления законодательных мер помощи отдельным категориям учащихся и студентов, а также вопросам социальной и трудовой адаптации выпускников образовательных учреждений.

Шестая группа законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации включает акты, регулирующие деятельность образовательных учреждений в сферах, смежных с образовательной. Такие виды деятельности, как научная, культурно-просветительная и некоторые другие, всегда сопутствовали образовательной. Например, Закон Пермской области "О науке и научно-технической политике в Пермской области" и др.

Седьмая группа - это законы и иные нормативные акты по другим вопросам обеспечения образовательного процесса и смежных с ним отношений.

Круг отношений, опосредующих деятельность в образовательной сфере, является совокупностью ряда комплексов общественных отношений, каждый из которых представляет собой объект самостоятельного нормативного правового регулирования.

Образовательное правотворчество органов местного самоуправления. Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления принимаются по вопросам, отнесенным к их компетенции. Согласно ст. 31 Закона РФ «Об образовании» органы местного самоуправления могут осуществлять нормативно-правовое регулирование отношений собственности в системе образования, устанавливать дополнительные налоги и льготы, местные нормативы финансирования образования, утверждать местные бюджеты расходов на образование.

Распоряжениями главы города определяются планы проведения комплексных мероприятий образовательного характера на территории всего города, которыми назначаются ответственные исполнители за организуемые мероприятия. Распоряжения издаются во исполнении Распоряжений Правительства области, Приказов Госкомспорта, приказов Министерства образования РФ.

Вариантом договора о разграничении полномочий в сфере образования на местном уровне, является традиция заключения договоров о разграничении полномочий по управлению образовательным учреждением.

В г. Екатеринбурге между управлением образования администрации Екатеринбурга и Управлением образования администраций района города заключаются такие нормативные договоры, они в обязательном порядке согласуются с главой администрации района. Предметом таких договоров является деятельность сторон в области управления образовательным комплексом города Екатеринбурга: исключительная компетенция сторон в области управления и совместная компетенция. К исключительной компетенции Управления образования города относится создание, реорганизация и ликвидация МОУ города, утверждение их уставов, установление порядка приема на ступени образования, определение языка обучения и т.д.

К сфере совместной компетенции относятся вопросы экспертизы нормативно-правовой документации, обеспечивающей функционирование городского образовательного комплекса, осуществление контроля за сохранностью и эффективным использованием муниципальной собственности, осуществление контроля и координации работ образовательных учреждений района по профилактике правонарушений среди детей и подростков и т.д.

Управления образования администраций городов издают приказы и постановления. Этими документами они регулируют свои отношения с образовательными учреждениями, решают текущие вопросы организации их деятельности, например, устанавливают порядок проведения лицензионных экспертиз на право ведения образовательной деятельности. Приказной характер своей деятельности они обосновывают ссылкой на Закон РФ «Об образовании», Положение о лицензировании МОУ, на основании приказа Министерства общего и профессионального образования субъекта федерации, графика лицензирования и поданной учреждением заявки.

Направления муниципальной политики в области образования определяются особенностями регионального масштаба, рамками социально-экономической Концепции развития города и спецификой образовательного пространства.

Локальные акты образовательных учреждений (организаций). Замыкают рассматриваемую систему подзаконных правовых актов в области образования локальные нормативные акты образовательных учреждений. Благодаря им, образовательному учреждению предоставляется возможность конкретизировать и дополнить нормы законов, указов Президента РФ, нормативно-правовых актов государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления применительно к специфике образовательного учреждения, особенностям его педагогической деятельности в сфере образования.

Локальные нормативные правовые акты - это нормативно-правовые установления и предписа­ния, которые регулируют внутреннюю жизнь уч­реждений. Это и коллективный договор, и правила внутреннего распорядка, и положения об оплате труда, премировании, предоставлении материаль­ной помощи и т.п. Термин «локальный» определя­ется как «местный, не выходящий за определен­ные пределы». Поскольку локальные акты направ­лены на регулирование социально-трудовых отно­шений и содержат правовые нормы, они являются нормативными актами. Тем более основаны они на нормах законодательства. При этом осуществля­ются непосредственно в конкретном учреждении и регулируют социально-трудовые отношения с уче­том его специфики деятельности и источников по­ступления финансовых средств, а также имеющих­ся прав их использования.

Правотворческая деятельность в образовательных учреждениях осуществляется учредителями, органами управления либо их коллективом. Перечень вопросов, по которым могут принимать нормативно-правовые акты органов управления образовательным учреждением, порядок принятия таких актов закрепляется в уставе учреждения. Большие права в подготовке и принятии таких актов предоставлены коллективу образовательного заведения. В частности, он принимает правила внутреннего трудового распорядка, рассматривает проекты годовых учебных планов, определяет перечень и порядок предоставления работникам образовательных учреждений социальных льгот из фондов коллектива.

Письмом Минобразования РФ от 30 марта 1994г. № 212/19-12 были рекомендованы для практического применения в работе органов управления образованием, дошкольных образовательных учреждение пакет образов документов, реализующих Типовое положение и дошкольном образовательном учреждении в РФ, Примерный Устав образовательного учреждения в РФ, Примерный договор между образовательным учреждением и родителями (лицами, их заменяющими) ребенка, посещающего дошкольное образовательное учреждение в РФ, Примерный договор между учредителем и дошкольным учреждением, разработанные в соответствии с Законом «Об образовании».

Устав образовательного учреждения

Среди локальных актов образовательного учреждения особое место занимает его устав. Согласно ч. 12 ст. 32 Закона РФ «Об образовании», устав, принимаемый трудовым коллективом, закрепляет нормы права по основным вопросам организации и деятельности образовательного учреждения, в том числе его финансовой, хозяйственной деятельности, порядок организации, изменения и прекращения деятельности, права и обязанности участников образовательных отношений. При этом остальные локальные акты образовательного учреждения не могут противоречить его уставу.

Устав образовательных учреждений - комплексный институт образовательного права, образует три вида норм: 1) закрепляющие содержание устава; 2) определяющие порядок его принятия ивнесения изменений, дополнений; 3)определяющие юридическую силу устава по отношению к другим локальным актам образовательного учреждения.

Устав устанавливает обязательные правила для всех участников образовательных отношений, т.е. имеет правовую природу». Устав – важнейший юридический документ образовательного учреждения, определяющий статус учреждения, его отношения с учредителем и всеми участниками образовательного процесса. Устав является одним из основных организационно-правовых документов, на основании которого строится вся деятельность образовательного учреждения.

Однако, как показывает практика, во многих образовательных учреждениях, регламентируя цели и задачи, организационную структуру, экономический и хозяйственный аспекты деятельности, руководители учреждений не принимают во внимание то, что устав – основной нормативный акт, регламентирующий права участников образовательного процесса, и, в первую очередь, обучающихся. Уставы, в большинстве случаев, практически не выполняют правозащитную функцию, установленную Законом РФ «Об образовании».

Договор между учредителями образовательного учреждения

о порядке осуществления своих полномочий

Нормативный договор является основной формой конституирования образовательного учреждения. Первый этап на его создании – заключение договора между учредителями о правах и обязанностях учредителей по отношению к создаваемому образовательному учреждению, а также порядок и основания осуществления деятельности этого учреждения. Такой договор устанавливает общеобязательные правила поведения для учредителей и выступает одним из наиболее распространенных локальных источников образовательного права.

В Законе РФ "Об образовании" называется такой учредительный документ образовательного учреждения, как учредительный договор. Подобный договор обозначается в различных нормах как "договор между учредителем и образовательным учреждением", "договор между учредителями" и "учредительный договор". Хотя гражданское законодательство не предусматривает заключение учредительного договора или иного договора, связанного с созданием учреждения, Закон РФ "Об образовании" устанавливает в ст. 41, что деятельность образовательного учреждения финансируется учредителем в соответствии с договором между ними.

Договор между образовательным учреждением и учредителем

Другим локальным источником образовательного права является договор между учредителем и образовательным учреждением, который определяет основные права и обязанности последнего, основные направления деятельности, порядок оплаты труда работников учреждения, предоставления им льгот и иных форм социальной защиты, порядок использования имущества, передаваемого учредителем образовательному учреждению и другие вопросы.

Коллективный договор и иные социально-трудовые соглашения

Коллективный договор — правовой акт, регулирующий социально-трудовые отношения в организации и заключаемый работниками и рабо­тодателем в лице их представите­лей. Чаще всего в коллективных договорах содержатся локальные нормы права по вопросам оплаты труда, размеров премий и доплат, предоставляемых из фондов образовательного учреждения, добровольного и обязательного медицинского страхования, льгот для отдельных категорий трудового коллектива. Заключенные и вступившие коллективные договоры являются общеобязательными. К лицам, виновным в неисполнении норм коллективного договора применяются меры государственного принуждения в том же порядке, что и за нарушения норм права, установленных законом и иными нормативно-правовыми актами.

Порядок его принятия опреде­лен Трудовым кодексом Российской Федерации и Законом РФ от 1.03.92 № 2490-1 «О коллективных договорах и соглашениях».

Структура коллективного договора определена статьей 41 Трудового ко­декса РФ. Он заключается на срок не более трех лет и вступает в силу со дня подписания его сторонами либо со дня, установленного самим догово­ром. Стороны имеют право продле­вать срок действия коллективного до­говора на срок не более трех лет.

Коллективный договор в соответ­ствии с требованиями Трудового ко­декса РФ регулирует многие вопро­сы трудовых отношений общеобра­зовательного учреждения и работни­ков, на которые прямо указывают статьи кодекса. Например, предос­тавление дополнительного неопла­чиваемого отпуска родителям, име­ющим двух и более детей в возрасте до 14 лет, в соответствии с требова­ниями статьи 263 ТК РФ возможно только при наличии такой нормы в коллективном договоре. Немаловаж­но и то, чтобы в коллективном дого­воре были предусмотрены льготы и гарантии сотрудникам, получающим образование одного уровня второй раз (например, второе высшее обра­зование), так как в соответствии со ст. 177 Трудового кодекса РФ льготы и гарантии предоставляются только гражданам, получающим данный уровень образования впервые.

Стороны коллективного договора вправе са­мостоятельно решать, какие вопросы наиболее важны в данной период. Содержание и структура коллективного договора определяются сторонами, говорится в ст. 41 ТК РФ. Примерный перечень вопросов, по которым могут включаться взаимные обязательства, далеко не охватывает всех акту­альных финансовых (денежных) проблем, в реше­нии которых заинтересованы стороны этого дого­вора.

Очень важным является положение ст. 41 ТК РФ о том, что в коллективном договоре с учетом финансово-экономического положения работо­дателя могут устанавливаться льготы и преиму­щества для работников, условия труда, более благоприятные по сравнению с установленны­ми законами, иными нормативными актами, со­глашениями.

Закон Российской Федерации «О коллективных дого­ворах и соглашениях»,1992 распространяется на всех работодателей, работников, представителей работодателей и работ­ников, а также органы исполнительной власти и местно­го самоуправления. На федеральном уровне заключается Генеральное соглашение по общим принципам регулиро­вания социально-трудовых отношений, на уровне отрасли возможны тарифные соглашения, на уровне субъектов федерации - региональные соглашения.

Новый подход, согласно ТК РФ, рассматривает коллективный договор как элемент правовой организации общественных отношений, формы самоуправления, комплекса мер по развитию организации. Он предполагает, что коллективные отношения могут при­спосабливаться к потребностям предприятия, к внешней экономической ситуации. Одновременно утверждается, что одними решительными действиями менеджеров, без под­держки коллектива, не достичь желаемых изменений.

В зависимости от сферы регулируемых социально-трудовых отношений могут заключаться соглашения: региональные, отраслевые (межотраслевые), тарифные, профессиональные тарифные, территориальные и иные. Их перечень, указанный в законе не является закрытым.

Правила внутреннего трудового распорядка (Правила)

Правила,в соответствии со статьями 189-190 Трудового кодекса Россий­ской Федерации, разрабатываются самим общеобразовательным учреж­дением самостоятельно на основе Типовых правил внутреннего трудо­вого распорядка, изданных еще Ми­нистерством просвещения СССР. Они действуют и сегодня, но только в части, не противоречащей действующему законодательству. Правила внутреннего трудового рас­порядка являются приложением к коллективному договору. Правила утверждаются руководите­лем общеобразовательного учрежде­ния с учетом мнения представи­тельного органа работников организации. Это принципиально новая позиция современного трудового законодательства, до 2002 г. Пра­вила принимались исключительно трудовым коллективом. Правила внутреннего трудового распо­рядка в соответствии с требованиями Трудового кодекса РФ могут регулиро­вать отдельные вопросы трудовых от­ношений внутри организации. На­пример, порядок и условия предостав­ления дополнительных неоплачивае­мых отпусков в связи с вторичным получением образования данного уров­ня. Правила могут содержать дополнительный перечень категорий работников, которым устанавливается сокра­щенный период испытательного срока, например, старшая вожатая или педагог-организатор.

Индивидуальное трудовое соглашение (договор, контракт)

А. Контракт с руководителем образовательного учреждения

Согласно Закону «Об образовании» управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями строится на принципах единоначалия и самоуправления. Руководство негосударственными учреждениями осуществляет непосредственно их учредитель. Конкретная для каждого вида образовательного учреждения процедура назначения руководителей реализуется в соответствии с его уставом. Исключение составляют гражданские образовательные учреждения высшего профессионального образования, назначение ректоров которых законом не допускается, а также военных учебных заведений. Данная категория руководителей назначается на должность на основании нормативно-правовых актов федеральных органов власти, в ведении которых находятся данные учебных заведения.

С 2007 г. заключение договоров с директорами школ будет производиться по результатам конкурсных испытаний на основании решения общественности.

Б. Трудовой договор с педагогическим работником.

Примерная форма трудового договора (контракта) с работником была утверждена постановлением Министерства труда РФ от 14.07.1993г. № 315.

Трудовые договоры могут заключаться с преподавателями вузов, средних специальных, начальных профессиональных и средних учебных заведений и дошкольными учреждениями, учреждениями дополнительного образования.

Требования к поведению учителей могут быть заложены и в кодексе этики учителя или кодексе поведения, которые вносят значительный вклад в обеспечение престижа профессии учителя и выполнение профессионального долга в соответствии с согласованными принципами. Такие требования еще предлагались Рекомендациями о положении учителей – специальной межправительственной конференцией по вопросу статуса учителей.

Как показывает практика, в заключаемых с преподавателями трудовых Договорах зачастую содержится ряд пунктов, копирующих фрагменты из устава вуза, законов "Об образовании" и "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", других нормативных документов, которые носят лозунговый характер и лишены конкретного смысла, а значит, и возможности оценки выполнения обязательств сторон. В этих договорах, как правило, отражаются размер труда, продолжительность отпуска и другие условия.

Таким образом, по существу из условий, вырабатываемых и включаемых в трудовой договор самими сторонами, присутствуют всего два: на какую должность и на какой срок принимается преподаватель.

Трудовой договор заключается в письменной форме, в двух экземплярах, которые подписываются ректором (проректором) и преподавателем.

Договор на образование, (договор на воспитание в дошкольном

учреждении и договор на образование в образовательном учреждении,

начиная со школьного уровня)

Постановлением Правительства РФ от 05.07.2001г. № 505 были утверждены Правила оказания платных образовательных услуг. Приказом Министра РФ от 15.03.2002 № 854 и от 10.07.2003г. № 2994 на основании указанных выше Правил были утверждены Примерные формы договора об оказании платных образовательных услуг в сфере общего образования: в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, негосударственных образовательных организациях, а также оказания услуг индивидуальными предпринимателями. Приказом Министерства образования РФ от 28.07.2003г. № 3177 была утверждена примерная форма договора на оказание платных образовательных услуг в сфере профессионального образования.

Особенность возмездного оказания образовательных услуг проявляется в том, что педагогические отношения, возникающие по поводу процесса обучения, регулируются специальными правовыми нормами законодательства об образовании, а поведение участников образовательного процесса, субъектов образовательных услуг на собственно рынке - нормами гражданского права, так как признание правовой и экономической природы образовательной деятельности как предпринимательской, обусловливает необходимость и возможность применения методов и средств правового регулирования предпринимательства к общественным отношениям в процессе их образовательной деятельности.

Общепринятыми являются следующие виды договоров:

- Договор об образовании (на воспитание) между дошкольным образовательным учреждением и родителями (лицами, их заменяющими) ребенка, посещающего дошкольное учреждение в РФ,

- Договор на обучение между школой и обучающимся по специальной программе,

- Договор на обучение между учреждением начального, среднего специального, высшего профессионального образования и учащимися (студентом) об установлении, изменении и прекращении­ педагогических правоотношений.

-Договор на обучение между высшим учебным заведение и аспирантом, докторантом, соискателем об установлении, изменении и прекращении педагогических отношений,

- Договор на обучение в докторантуре, в аспирантуре, на обучение с соискателями,

-Договор о дополнительном образовании

Министр образования и науки РФ А. Фурсенко весной 2004г. предложил законопроект изменений в Закон РФ «Об образовании», согласно которому можно будет заключать трехсторонние договоры на обучение между государством, университетом и студентами. По такому договору учебные заведения обязуются давать знания, государство обеспечивать финансирование обучения, студенты – возместить затраты на обучение, отработав три года по специальности.

К иным локальным нормативно-правовым актам относятся - положения об образовательном учреждении, учебные планы, приказы, распоряжения руководителей образовательных учреждений, Положение о школьном Совете, лицензия на право ведения определенного вида образовательной деятельности, документ об аккредитации, должностными инструкции, Положение об оплате труда, Положение о порядке выплат материальной помощи, и другие виды нормативных актов и документов.

_______________

Вопросы для самопроверки и размышлений, практические задания

1. Назовите основные отличия закона от подзаконного акта, подзаконного акта от локального акта.

2. Каковы критерии отличия понятия «законодательство» от понятия «нормативно-правовой массив»?

3. Какие законодательные образуют юридический фундамент системы образования? В чем суть и каковы признаки их фундаментальности?

4. Назовите основные локальные акты, которые действуют в образовательном учреждении.