АДМІНІСТРУВАННЯ 4 страница

У 1920-х — 1950-х рр. усе виразніше виявлялася тенденція до розширення дискусій про роль публічного адміністрування. Низка фундаментальних праць із цієї проблематики з'явилася в 1930-х рр. Це, перш за все, праці Дж. Муні і А. Рейлі, Л. Галіка і Л. Урвіка, що були пов'язані з бурхливим зростанням державних установ у період реформ Нового курсу Ф. Рузвельта. За ними з'явилися роботи У. Бенніса і П. Слейтера, Р. Сейдмана.

Розглядаючи теорії публічного адміністрування цього періоду, слід також торкнутися ідей відомого англійського

- 43

економіста Дж. М. Кейнса, висловлених ним у книзі "Загальної теорія зайнятості, відсотка і грошей", опублікованій у 1936 р. Ці ідеї не лише відіграли важливу роль у вдосконаленні державного регулювання економіки, але і вплинули ні публічне адміністрування в цілому. На відміну від неокласиків які використовували, в основному, мікроекономічний підхід Кейнс і його прихильники взяли на озброєння макроекономічний підхід, поставивши собі за мету виявлення й аналіз різних змінних величин, що впливають на економічний розвиток країни. За такого підходу, на відмінну від мікроекономічного, що вивчає окремі частини економіки — фірми, господарства, а також ринкові процеси на окремих^ ринках, — Кейнса цікавила, перш за все, економіка як цілісна;

система.

Головним недоліком ринкової економіки Кейнс вважав її схильність до періодичних економічних криз і безробіття. Його; заслуга полягала в тому, що він запропонував програму антикризової політики та політики повної зайнятості працездатного населення. Розвиваючи ідеї Кейнса, його, послідовники в 1940-х — 1960-х рр. створили більш-менш струнку концепцію економічної системи, регульованої які ринком, так і державою. Ключова роль надавалася державі, покликаній здійснювати комплекс заходів із регулювання економіки для подолання негативних наслідків дії ринку. Середі цих заходів важливе місце посідає перерозподіл доходів на користь незаможних верств населення шляхом прогресивного) оподаткування, розвитку безкоштовних систем освіти й охорони здоров'я для запобігання соціальним потрясінням. На основі цих і подібних постулатів кейнсіанці розробили конкретні форми і методи державного регулювання у сфері економіки, економічної політики, серед яких визначальне значення мають теорії антициклічного регулювання й економічного зростання. І Дуже важливим у даний період є виникнення й активний розвиток школи людських відносин, представники якої намагались подолати один з основних недоліків школи наукового менеджменту — неврахування в управлінні повною мірою людського чинника. Проте, як відомо, хоча владні прерогативи і повноваження визначаються правовими нормами і законодавчими актами, все ж таки вони здійснюються людьми. Від волі, настрою, знань, досвіду людей багато в чому залежить те, як здійснюються ролі та функції вбудовані як у державно-політичну систему в цілому, так і в систему публічного адміністрування.

Найвдаліші розробки й концепції цієї школи подано у про цих М. Фоллета, А. Маслоу, Е. Мейо, У. Мерфі та ін. Усіх їх об'єднувало визнання того, що важливим чинником оптимізації системи публічного адміністрування, підвищення продуктивності праці та задоволення працівників цієї системи своєю роботою є поліпшення психологічного клімату в колективі та посилення мотивації до максимізації трудових зусиль.

При цьому Мейо, наприклад, розглядав працівників не ІН Ізольованих, егоїстично мотивованих індивідів, а як групу Н своїми нормами, цінностями, механізмами функціонування і специфічними зв'язками з навколишнім середовищем. І за всіх можливих застережень, беззаперечною перевагою розробок представників даної школи є те, що вони розглядали саме людський чинник як один з основних серед тих, що впливають на ефективність організацій, у тому числі й органів публічного адміністрування.

Черговим етапом у розвитку теорій публічного адміністрування слід вважати 1950-ті — 1980-ті рр. Даний етап характеризується впровадженням у соціальних і гуманітарних науках, зокрема і в теорії публічного адміністрування, системного І структурно-функціонального аналізу. Найбільший внесок у розроблення цих підходів зробили американські соціологи і політологи Т. Парсонс, П. Лазарсфельд, В. Томпсон, Д. Істон, Г. Алмонд та ін. Вивчаючи механізми публічного адміністрування в межах усього суспільства, що розглядається як цілісна система, вони концентрували увагу на чинниках, що сприяють або перешкоджають інтеграції та стабільності системи публічного Адміністрування.

На думку прихильників структурно-функціонального і і нетямного підходів, у суспільстві однаковою мірою діють принципи універсалізму і партикуляризму, приватного і загального, конфлікту й консенсусу тощо. Якщо, наприклад, конфлікти відбуваються з приводу розподілу ресурсів, які має в розпорядженні дане суспільство, таких, як матеріальні блага, гроші, влада тощо, то консенсус підтримується волею і загальними інтересами більшості членів суспільства жити сумісним життям.

Сутність структурно-функціонального аналізу полягає у виділенні структурних і функціональних елементів соціальної взаємодії, що підлягають дослідженню, їхніх статусу та ролі в системі публічного адміністрування. Наприклад, для визначення рояльного внеску окремо взятого представника статево-вікової

групи або професії в розв'язання тих чи інших проблем у системі публічного адміністрування важливого значення набуває виявлення того, як вони впливають на здійснення управлінським функцій.

Що стосується прихильників системного підходу, тої розглядаючи публічне адміністрування як цілісну та єдину! систему, вони бачать своє головне завдання в тому, щоб виявити весь комплекс окремо взятих взаємозв'язків і взаємозалежностей елементів, а також усієї державноуправлінської системи із зовнішнім середовищем, тобто з суспільством у цілому. Це, на їхню думку, дозволить розглядати взаємозв'язки в системі публічного адміністрування та між системою і суспільством які єдине ціле, для чого вони широко використовують дані культурології, політичної антропології, соціології, соціальної психології тощо. У цьому плані їхні дослідження мають міждисциплінарний характер.

Серед відомих авторів цього періоду згадаймо представники психологічного підходу до проблем публічного адміністрування та політики в цілому Р. Лассвелла, який був переконаний у тому, що наука може надати неоціненну допомогу в розв'язанні виниклих суспільних проблем. Цікаво, що слідом за Ч. Мерріамомі він поставив у центр процесу ухвалення рішень дослідника приділяючи основну увагу окремій особі. До речі, саме Лассвелл ще в 1940-х рр. запустив в обіг вираз "управлінські науки", а з часу виходу в 1951 р. його книги "Управлінські науки", написаної в співавторстві з Д. Лернером, цей вираз став невід'ємними елементом сучасної науки. Стосовно публічного адміністрування на думку цих дослідників, найбільшу користь управлінські науки можуть принести при розв'язанні проблем середнього рівня таких як прогнозування наслідків конкретних парламентський проектів або оцінка економічної дії певних пропозицій з оподаткування.

Основні положення концепції Лассвелла висловлено в його книзі "Введення в управлінські науки", виданої в 1971 р. Вія обґрунтовував думку про те, що всі суперечливі питання в суспільстві повинні розв'язуватися демократичним шляхом у ході обговорення їх переважно добре інформованими людьми, які мають право на ухвалення рішень.

Слід відзначити, що в даний період значна частина дослідників пропагує ідею оптимізації політичних і управлінський рішень за допомогою спеціальних технічних прийомів, прагнучи поліпшити політику за допомогою управлінської практики. Саме такого підходу дотримуються, наприклад, економісти Е. Стоукі

Та Р. Зекхаузер у своїй книзі "Основи управлінського аналізу", опублікованій у 1978 р., і автори книги "Світ управлінського аналізу" політологи Р. Хайнеман, У. Блум, С Пітерсон і Е. Кірні. Також у даний період формуються два сучасних методологічних підходи до публічного адміністрування — соціально-інженерний і гуманітарний. У межах першого підходу, що з певними модифікаціями продовжує традиції наукового менеджменту, співіснує безліч відмінних один від одного напрямів. Але за всіх відмінностей у подробицях і конкретних питаннях їх об'єднує загальна орієнтація на пошук оптимальних моделей публічного адміністрування й раціоналістичного розв'язання виниклих перед суспільством проблем за допомогою вдосконалення, модернізації механізмів, що існують.

Одним із провідних представників соціально-інженерного підходу вважається американський дослідник Аж. Кейден. Для нього є характерним органічне поєднання врахування як суто управлінських, так і культурно-історичних чинників і настанов,

оскільки адміністративна субкультура, на його думку, є продуктом не лише економічних, але й етичних та інших соціокультурних чинників. До її сфери входять не лише питання суто організаційних змін, але також і чинники, що визначають

політичний, економічний та соціальний розвиток. Дж. Кейден вважає, що якість управління вимірюється як кількісними, так і якісними характеристиками, які визначаються вимогами адміністративної системи, її ресурсами, ступенем задоволеності

клієнтури досягнутими результатами та кількістю витрат і дисфункцій, породжених її діяльністю. Як відзначає Дж. Кейден, порідко погане управління зводило нанівець прогрес, досягнутий у сфері політики, технології, соціальних ідей і культури. А підмощений рівня та якості управління, на його думку, передбачає

усунення перешкод для діяльності управлінського апарату з боку середовища, здійснення структурних змш, зміни в індивідуальних або групових настановах.

На відміну від представників соціально-інженерного підходу, Прихильники гуманітарного підходу, джерелом якого є теорія людських відносин, дотримуються думки, що в сучасному швидкозмінному світі бюрократизація владних структур, яка багаторазово підсилює негнучкість та інертність механізмів смалення й реалізації політичних рішень, має наслідком зниження ефективності та дієспроможності цих структур. Вони виявляються нездатними достатньо оперативно реагувати на нині проблеми та потреби й ухвалювати відповідні рішення.

Прихильники гуманітарного підходу одностайні в критиці форм і методів публічного адміністрування, що існують. Як негативні чинники вони відзначають тенденції сучасних бюрократичних організацій до гігантизму, боротьби за сфери впливу, за велику централізацію системи публічного адміністрування. За такого стану речей, згідно з їхньою точкою і зору, особливо важливим є надання самостійного значення людським чинникам в управлінні, його гуманізації.

Що стосується колективів працівників, зайнятих у системі і державно-адміністративної системи, то в опрацювання цієї проблематики значний внесок зробив Р. Саймон. У своїй книзі "Адміністративна поведінка", яка видавалась неодноразово, він І обґрунтовує тезу про близьку залежність ефективності державноуправлінської системи від поведінки як окремих осіб, так і колективу кожного підрозділу в цілому. На його думку, головний інтерес для управлінської теорії становить межа між раціональними та ірраціональними аспектами поведінки людей. Слід зазначити, що прихильники гуманітарного підходу, критикуючи наявну систему публічного адміністрування, виступали зовсім не за те, щоб "пустити під прес" усі напрацьовані протягом тривалого часу організаційні механізми. Так, на думку Д. Уальдо, адаптаційні можливості бюрократичної організації поки не цілком вичерпано, а сама сучасна бюрократія — це сила, що діє на користь не лише стабільності, але також і змін. Проте ці автори наполягають на необхідності радикальних змін у сучасних організаційних структурах (наприклад, на заміні постійних організацій тимчасовими, на послабленні формальних ієрархічних чинників у відносинах між фахівцями та посиленні професійно-етичних основ цих взаємин).

Особливо великою популярністю позиції цього напряму користуються в Європі. Надаючи вирішальне значення людському чиннику, європейські автори розробляють найширший спектр проблем і аспектів реформування публічного адміністрування. Так, англійські дослідники Дж. Гарретт і Р. Шелдон для вдосконалення британського публічного апарату пропонували разом із децентралізацією всіляко розширити гласність і відкритість ухвалення політичних рішень, у законодавчому порядку встановити принципи Інформування громадськості про дії всіх владних органів, а також передбачити конкретні санкції за порушення цих принципів. Важливого значення вони наламали також розширенню контактів між дійсними і "тіньовими" міністерствами та добору службовців тільки за кваліфікаційними критеріями.

Певний інтерес з даної точки зору становлять рекомендації італійського дослідника Б. Мафіолетті, який обґрунтовував тезу про необхідність делегування якомога більшого кола повноважень центральних адміністративних органів неурядовим і приватним організаціям, а також делегування регіональним властям усіх функцій із реалізації соціальних програм, незалежно від того, на якому рівні вони розробляються. Він стверджував, що це приведе до формування структур "четвертої влади", яка доповнить законодавчу, виконавчу і судову владу. До того ж, на думку Мафіолетті, для підвищення ефективності публічного адміністрування особливо важливе значення мають спрощення адміністративних процедур, подолання конфліктів між різними органами, рівнями та гілками влади за розширення своїх повноважень, що, у свою чергу, передбачає обмеження можливостей для втручання держави в місцеві справи.

Згадаймо також спроби європейських дослідників аналізувати проблематику сучасного публічного адміністрування під філософсько-світоглядним кутом зору. Особливо характерні в цьому відношенні позиції німецьких авторів X. Куна, Е. Форстхоффа, Е. Хіппеля та ін. Вони схильні розглядати систему публічного адміністрування як "трансцендентальний розум" і "вічні цінності". Обґрунтовуючи цей підхід, X. Кун стверджував, що будь-яка теорія публічного адміністрування будується з урахуванням людської природи і тому повинна мати філософський характер. "Держава, — писав він, — живе людиною: людина засновує, формує її, керує нею і, водночас, живе в ній, осягаючи її як свою долю".

Важливий внесок у розроблення подібного трактування вніс відомий філософ і політолог А. Гелен. Він, зокрема, стверджував, що система публічного адміністрування є "фундаментальним антропологічним інститутом". Гелен вважав, що структури й інститути публічного адміністрування постають як ідеологічно та соціально нейтральні і використовуються політичними силами як "керівний штаб нової системи для примусу своїх супротивників". Він вважав, що прагнення до стабільності внутрішнього і зовнішнього світу, що лежить в основі людського буття, є основою будь-якої системи публічного адміністрування.

Як зазначав Гелен, "адміністративно-державні установи суспільства, закони, а також форми їхньої взаємодії, що наявні як соціально-політичні структури, є зовнішніми опорами людини". Вони "звільняють людину від болісного пошуку гідної поведінки, оскільки постають перед нею вже такими, що сформувалися, і наперед визначеними".

Саме представникам гуманітарного підходу в публічному адмініструванні в багатьох країнах в 1880 - 1990 рр. розпочинається відмова від традиційної моделі й упровадження нових моделей публічного адміністрування. Хоча не лише праці науковців слугували тому причиною. Об’єктивні передумови переходу до повних моделей та їхню сутність розглянуто далі.