Понятие и виды административного надзора

Административный надзор в широком смысле представляет собой осуществление уполномоченными на то органами государственной власти наблюдения за исполнением установленных правил и норм организациями, предприятиями, учреждениями, должностными лицами и гражданами.

Административный надзор, как правило, состоит в обеспечении исполнения общеобязательных норм, установленных как законами, так и подзаконными актами.

Можно также сказать, что административный надзор является особым видом контроля, выделившимся в связи с необходимостью обеспечения законности в отношениях, вмешиваться в которые государство может только в случае нарушения установленного порядка. По аналогии с термином «прокурорский надзор» понятие «административный надзор» означает наблюдение уполномоченных субъектов за поведением неопределенного круга лиц. Это активное наблюдение, которое может осуществляться в формах непосредственного визуального наблюдения, наблюдения с использованием специальных технических средств, проведения плановых или внеплановых проверок.

В законодательных и иных нормативных правовых актах, а также в учебных и научных изданиях административный надзор может называться контролем, государственным контролем (надзором), государственным надзором. В то же время нередко можно встретить использование термина «надзор» применительно к ведомственному или надведомственному контролю. Например, Федеральная служба по финансовому надзору в действительности является органом контроля, поскольку ее компетенция не распространяется на отношения, не связанные с использованием бюджетных средств или государственного имущества.

Административный надзор устанавливается и осуществляется с целью обеспечения безопасности. Как правило, административный надзор имеет отраслевую (по отраслям хозяйства) специализацию: строительный надзор, экологический надзор, транспортный надзор, ветеринарный надзор, санитарно-эпидемиологический надзор, технический надзор, надзор в области дорожного движения. Соответственно каждый вид надзора осуществляется с целью обеспечения экологической, транспортной, строительной, производственной и др. безопасности.

Осуществление административного надзора позволяет решать следующие задачи:

- обеспечение законности и правопорядка;

- предупреждение, выявление и пресечение правонарушений;

- получение информации о состоянии законности и безопасности в соответствующих областях.

Из перечисленных задач вытекают функции административного надзора:

- правоохранительная;

- информационная.

Общие принципы осуществления административного надзора установлены Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»:

1) преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;

2) презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

3) открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении административного надзора, а также информации об организации и осуществлении административного надзора, о правах и обязанностях органов административного надзора, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации;

4) проведение проверок в соответствии с полномочиями органа административного надзора, его должностных лиц;

5) недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами административного надзора проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;

6) недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления установленных настоящим Федеральным законом отдельных видов работ, услуг в случае представления указанными лицами уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности;

7) ответственность органов административного надзора, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении административного надзора;

8) недопустимость взимания органами административного надзора с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение надзорных мероприятий;

9) финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами административного надзора проверок;

10) разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующих сферах деятельности на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

Особенности осуществления административного надзора в некоторых специфических областях устанавливаются другими федеральными законами. Так, особенности строительного надзора установлены Градостроительным кодексом РФ, особенности санитарно-эпидемиологического надзора – Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (с последующими изменениями) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и т.д.

В числе подзаконных актов можно назвать Постановление Правительства Российской Федерации от 21 июля 1998 г. № 814 (с последующими изменениями) «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации».

На ведомственном уровне осуществление административного надзора регламентируется различными положениями, порядками, инструкциями, наставлениями, уставами, а в последнее время издаются административные регламенты осуществления государственной функции по контролю (надзору). Так, приказом МВД России от 2 марта 2009 г. № 185 (в ред. приказов МВД России от 31.12.2009 № 1023, от 13.08.2012 № 780) утвержден Административный регламент МВД России исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Объектами административного надзора являются не находящиеся в состоянии подчиненности органам административного надзора граждане и организации. Предметом административного надзора является соответствие поведения указанных объектов установленным нормативными правовыми актами обязательным требованиям.

В отличие от контроля административный надзор может осуществляться только специально уполномоченными на то органами исполнительной власти и их должностными лицами. В тех случаях, когда законодательством предусматривается передача функции административного надзора органам местного самоуправления, последние также становятся субъектами административного надзора. Органы местного самоуправления осуществляют административный надзор, в частности, в области охраны окружающей природной среды, в розничной торговле и т.д.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 в системе федеральных органов исполнительной власти административный надзор является функцией федеральных служб. Однако в отдельных случаях эта функция может входить в компетенцию федеральных министерств (МВД России и МЧС России) и федеральных агентств (Федеральное медико-биологическое агентство, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии).

В субъектах Российской Федерации административный надзор осуществляют министерства, управления, департаменты, службы, инспекции и другие органы исполнительной власти.

Непосредственно административно-надзорные полномочия осуществляют должностные лица названных органов, замещающие должности государственных инспекторов. Их статус характеризуется властностью, принудительностью, направленностью вовне, к неподчиненным субъектам – гражданам и организациям.

Административный надзор является мощным средством обеспечения законности в самых разнообразных областях общественной жизни, в то же время, он характеризуется повышенной коррупциогенностью, создает административные барьеры, замедляющие развитие предпринимательской деятельности. В целях сдерживания субъектов административного надзора в законных рамках необходимы эффективные юридические гарантии. Помимо установленных Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» ограничений в виде обязательного планирования под надзором прокуратуры проведения плановых проверок, согласования с прокурорами проведения внеплановых проверок, признания незаконными результатов проверок, проведенных с нарушением установленного порядка и др., в 2010 году установлена административная ответственность государственных инспекторов за нарушения прав объектов административного надзора.

В соответствии со ст. 19.6.1 КоАП РФ несоблюдение должностными лицами органов административного надзора требований законодательства о государственном контроле (надзоре), выразившееся в проведении проверки при отсутствии оснований для ее проведения, нарушении сроков проведения проверки, отсутствии согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры, проведении проверки без распоряжения (приказа) руководителя или заместителя руководителя органа административного надзора, непредставлении акта о проведенной проверке, привлечении к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке граждан или организаций либо проведении плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей. Повторное совершение указанных действий влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.

Гарантией административного надзора является также установление административной ответственности объектов административного надзора за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего административный надзор, а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей (ст. 19.3 КоАП РФ); непринятие по постановлению (представлению) органа (должностного лица), рассмотревшего дело об административном правонарушении, мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 19.4 КоАП РФ); непредставление, несвоевременное представление или представление неполной либо недостоверной информации (ст. 19.7 КоАП РФ).

§ 2. Осуществление полицией общего административного надзора за неопределенным кругом лиц

Органы внутренних дел (полиция) осуществляют надзор за исполнением гражданами и должностными лицами нормативных актов по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. В связи с тем, что осуществление этого надзора регулируется нормами административного права и административно-правовыми средствами, он также именуется административным.

Административный надзор, осуществляемый полицией, может быть общим и специальным.

Общий административный надзор осуществляется в отношении неопределенного круга лиц (физических и юридических), не находящихся в организационном или ином подчинении полиции, за соблюдением ими определенных правил.

Специальный административный надзор распространяется на определенный круг субъектов или по определенному кругу вопросов.

Основная цель административного надзора – предупреждение и пресечение правонарушений и других антиобщественных проявлений.

Способы осуществления административного надзора:

- привлечение внимания общественности к фактам правонарушений;

- принятие мер по предупреждению правонарушений;

- проведение воспитательной работы с населением;

- применение к правонарушителям мер воздействия.

К методам административного надзора относятся:

- непосредственное наблюдение за выполнением должностными лицами и гражданами установленных правил;

- периодические проверки выполнения предприятиями правил, надзор за соблюдением которых отнесен к компетенции органов внутренних дел;

- выявление нарушений при проверке жалоб и заявлений граждан.

Для осуществления административного надзора сотрудники полиции наделяются государственно-властными полномочиями, которые позволяют им:

1. Вести наблюдение за точным выполнением гражданами и должностными лицами соответствующих правил.

2. Принимать меры по предупреждению, пресечению и выявлению нарушений.

3. Обеспечивать применение к правонарушителям мер государственного и общественного воздействия.

Поэтому административный надзор нельзя рассматривать как пассивное наблюдение за исполнением гражданами и должностными лицами соответствующих правил, как нельзя сводить его лишь к использованию мер принуждения. Недооценка силы общественного воздействия, предупредительных и воспитательных мер сужает социальный арсенал средств борьбы с правонарушениями.

Органы внутренних дел (полиция) осуществляют надзор от имени государства и только по тем вопросам, которые законом возложены на них.

Проведение в жизнь законов, их неукоснительное выполнение обеспечивается широкой системой организационных мероприятий, массово-разъяснительной и другой работой. В то же время сотрудники полиции, занимающиеся административным надзором, наделяются правом применения мер принуждения. Это обусловлено тем, что право есть ничто без аппарата, способного принуждать к соблюдению норм права.

Если говорить об административно-надзорном производстве, осуществляемом органами внутренних дел, то можно констатировать, что оно инициируется и производится уполномоченными на то субъектами. Данное производство можно отнести к особым, имеющим место, например, в деятельности дорожно-патрульной службы ГИБДД МВД России. Административный регламент МВД России исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения^[1] и Устав патрульно-постовой службы^[2] определяют субъектов данного вида административного надзора, его цели и задачи, а также содержание и последовательность реализуемых административных процедур.

В указанном производстве можно выделить:

1) подготовительную стадию, на которой осуществляются действия, направленные на разработку плана комплексного использования сил и средств органов внутренних дел по обеспечению правопорядка в общественных местах (единой дислокации); расчет сил и средств патрульно-постовой или дорожно-патрульной службы на сутки или на период выполнения оперативной задачи; развод нарядов;

2) стадию осуществления нарядами и постами визуального наблюдения за поведением поднадзорных объектов. На данной стадии реализуются разнообразные административные процедуры: остановки транспортных средств, проверки документов, применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

3) стадию подготовки и направления (представления) отчетов по окончании смены, ежемесячных, ежеквартальных и годовых. Анализ данных отчетов замыкает цикл, поскольку его результаты (анализа) используются для корректировки единой дислокации постов и маршрутов патрулирования, осуществляемой на первой стадии данного производства.