Тема 5. Правовое регулирование источников финансирования дефицитов бюджетов

Правовое регулирование государственных заимствований Российской Федерации. Правовой режим внутренних источников финансирования дефицита бюджета. Правовой режим внешних источников финансирования дефицита бюджета. Правовое регулирование бюджетных кредитов.

СЛОВАРЬ (статья 6 БК РФ)

расходы бюджета - выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с настоящим Кодексом источниками финансирования дефицита бюджета;

бюджетные ассигнования - предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств;

расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета;

бюджетные обязательства - расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году;

публичные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации);

публичные нормативные обязательства - публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, работников казенных учреждений, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву (обладающих статусом военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), лиц, обучающихся (воспитанников) в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях;

денежные обязательства - обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения;

главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено настоящим Кодексом;

Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

К бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на:

оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;

предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями;

предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам;

предоставление межбюджетных трансфертов;

предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

обслуживание государственного (муниципального) долга;

исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Расходы бюджетов — это публичные, не создающие и не погашающие финансовых требований непрерывные затраты государства или муниципальных образований в виде строго опосредованных нормами права экономических отношений по поводу распределения и использования централизованных фондов денежных средств в целях обеспечения задач и функций государства (Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований).

Расходы бюджетов осуществляются в соответствии со следующими основными принципами:

ü принцип федерализма. Основу этого принципа составляет законодательное разграничение полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ, так как именно разграничение компетенции определяет объем расходной ответственности каждого уровня власти и объем по финансированию тех или иных расходов со стороны соответствующего бюджета;

ü принцип приоритетности государственных и муниципальных публичных расходов. Он является одним из основных критериев в разграничении публичных и частных финансов. Финансирование государственной деятельности зависит от сферы охватываемых публичных расходов, которые являются первостепенными и необходимыми для общества в целом. Приоритетность тех или иных потребностей государство устанавливает исходя из экономической политики и имеющихся бюджетных ресурсов. Определяя приоритетность бюджетных расходов, государство регламентирует в законодательном порядке процесс их удовлетворения;

ü принцип целевого направления средств. Бюджетные расходы осуществляются строго по целевому назначению в соответствии с направлениями расходования, предусмотренными в финансовых планах;

ü принцип безвозвратности (как правило) расходования государственных и муниципальных бюджетных ресурсов. Данный принцип означает, что средства, использованные на финансирование государственных потребностей, не подлежат возмещению. Однако безвозвратность государственных ресурсов не означает бесцельного и бесконтрольного их использования, поэтому данный принцип должен органически входить в систему целей и задач финансовой деятельности государства. Исключением можно считать правоотношения в сфере государственного и муниципального кредита (например, п. 2 ст. 98 БК);

ü принцип соблюдения режима экономии. Наличие этого принципа способствует достижению наибольшей эффективности в процессе осуществления государственных бюджетных расходов. Режим экономии — это система форм и методов последовательного снижения затрат относительно получаемого результата при условии повышения эффективности от государственного инвестирования. Соблюдение режима экономии не всегда означает сокращение расходов бюджета, но обязательно предполагает максимально целевое их применение;

ü принцип максимальной эффективности использования бюджетных средств. Он означает финансовое обеспечение публичных интересов при минимальных затратах;

ü принцип осуществления бюджетного контроля в целях обеспечения соблюдения финансовой дисциплины;

ü принцип единства порядка использования расходов бюджетов. Независимо от доходных источников все государственные и муниципальные бюджетные расходы имеют единые принципы их использования, т.е. распределяются на основе социально-экономических государственных программ, утвержденных в законодательном порядке. Этот принцип определяет реальность расходов бюджетной сферы;

ü принцип законности осуществления государственных и муниципальных бюджетных расходов. Названный принцип устанавливает, что расходы бюджета производятся на основе действующего законодательства и в течение определенного периода. Обязательным условием выделения бюджетных денежных средств является включение их в соответствующий бюджет.

Основой разграничения бюджетных расходов является распределение компетенции между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, что в конечном итоге определяет соотношение объемов доходных и расходных частей каждого бюджета в бюджетной системе.

Распределяются расходные полномочия между бюджетами на основе:

ü соответствия состава расходов компетенции органов власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления (по принадлежности);

ü учета подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

ü учета значения определенных мероприятий, предприятий, организаций, учреждений, масштабов и последствий их влияния на развитие общества, в связи с чем они могут быть включены в бюджет другого уровня;

ü самостоятельности субъектов бюджетного права в определении направлений и состава расходов своих бюджетов. Следует обратить внимание, что самостоятельность субъектов РФ и муниципальных образований ограничивается рамками Конституции и федеральным законодательством, поэтому бюджетные нормативные акты субъектов РФ или муниципального образования не должны содержать расходных статей, финансирование которых не входит в компетенцию субъекта РФ или местного самоуправления.

В соответствии со ст. 69 БК расходы бюджетов осуществляются в форме ассигнований:

ü на оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

ü социальное обеспечение населения;

ü предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;

ü предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг;

ü предоставление межбюджетных трансфертов;

ü предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

ü обслуживание государственного (муниципального) долга;

ü исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Самостоятельной формой расходов выступают бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг. Согласно ст. 69.1 БК к ним относятся ассигнования:

ü на обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений;

ü предоставление субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам;

ü предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными и автономными учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам;

ü закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций бюджетного учреждения), в том числе в целях: оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам; осуществления бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности (за исключением государственных (муниципальных) унитарных предприятий); разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа; закупки товаров в государственный материальный резерв.

Основная сумма государственных и муниципальных денежных средств расходуется путем финансирования. Бюджетное финансирование — это урегулированное правовыми нормами предоставление государственных или муниципальных денежных средств юридическим и физическим лицам на проведение мероприятий, предусмотренных законом (решением) о соответствующем бюджете.

Расходные обязательства — обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета, государственного внебюджетного фонда или территориального государственного внебюджетного фонда.

Согласно п. 2 ст. 87 БК реестр расходных обязательств — это свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (органами местного самоуправления) договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов.

Перечень расходных обязательств Российской Федерации и юридические факты, на основе которых они возникают, установлены в ст. 84 БК. Расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате:

1) принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Законом о принципах организации законодательных и исполнительных органов к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;

2) заключения Российской Федерацией (от имени Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Законом о принципах организации законодательных и исполнительных органов к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;

3) заключения от имени Российской Федерации договоров (соглашений) федеральными бюджетными учреждениями;

4) принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов, в том числе:

ü субвенций бюджетам субъектов РФ на исполнение расходных обязательств субъектов РФ в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов РФ переданных им отдельных государственных полномочий Российской Федерации;

ü субвенций бюджетам субъектов РФ для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.

Правовой режим расходования средств региональных бюджетов установлен ст. 85 БК, согласно которой расходные обязательства субъектов РФ возникают в результате:

ü принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ от своего имени договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам ведения субъектов РФ;

ü принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ от своего имени договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам совместного ведения, указанных в п. 2 и 5 ст. 26.3 Закона о принципах организации законодательных и исполнительных органов;

ü заключения от имени субъекта РФ договоров (соглашений) бюджетными учреждениями этого региона;

ü принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта РФ межбюджетных трансфертов, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ;

ü принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий Российской Федерации.

Названные расходные обязательства субъекта РФ устанавливаются региональными органами государственной власти самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита регионального бюджета.

Расходные обязательства муниципального образования регулируются ст. 86 БК и возникают в результате:

ü принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам местного значения, а также заключения муниципальным образованием или от имени муниципального образования договоров (соглашений) по данным вопросам. Данные расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита соответствующего местного бюджета;

ü принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Названные расходные обязательства исполняются за счет субвенций из регионального фонда компенсаций, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном ст. 140 БК РФ.