ПАСПОРТ. долгосрочной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Сахалинской области на 2013 - 2018 годы" Наименование Программы

долгосрочной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Сахалинской области на 2013 - 2018 годы"

Наименование Программы	Долгосрочная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Сахалинской области на 2013 – 2018 годы» (далее – Программа)
Основание для разработки Программы	Распоряжение Правительства Сахалинской области от 4 июля 2012 года N 484-р «Об утверждении Концепции долгосрочной целевой программы Сахалинской области «Развитие внутреннего и въездного туризма в Сахалинской области на 2013 – 2018 годы»
Заказчик Программы	Правительство Сахалинской области
Разработчик Программы	Министерство спорта, туризма и молодежной политики Сахалинской области
Исполнители Программы	Министерство спорта, туризма и молодежной политики Сахалинской области Министерство культуры Сахалинской области Министерство здравоохранения Сахалинской области Управление делами Губернатора и Правительства Муниципальные образования Сахалинской области
Цели и задачи программы	Цель Программы: повышение конкурентоспособности регионального туристского рынка, удовлетворяющего потребности российских и иностранных граждан в качественных туристских услугах. Основные задачи: повышение качества и доступности туристских услуг в Сахалинской области, увеличение объемов въездного и внутреннего туризма.
Мероприятия программы	Система мероприятий Программы состоит из следующих разделов: 1. Создание эффективного туристского продукта и развитие объектов туристской инфраструктуры на территории Сахалинской области. 2. Повышение качества региональных туристских услуг. 3. Продвижение туристского продукта Сахалинской области на российском и международном туристских рынках.
Сроки реализации	2013 – 2018 годы Первый этап (2013 - 2015 годы) - закрепление позитивных тенденций и создание условий для дальнейшего формирования конкурентоспособного туристского комплекса Сахалинской области. Второй этап (2016 - 2018 годы) - создание условий для повышения конкурентоспособности регионального туристского рынка.
Целевые индикаторы и показатели	1. Объем внутреннего туристского потока в Сахалинскую область. 2. Объем платных туристских услуг, оказанных населению. 3. Объем платных услуг гостиниц и аналогичных средств размещения. 4. Поступление налоговых платежей от туристской деятельности в консолидированный бюджет области. 5. Количество специалистов, прошедших обучение на курсах подготовки и переподготовки кадров в сфере туризма и сервиса. 6. Количество туристских мероприятий. 7. Количество новых туристских маршрутов. 8. Количество благоустроенных объектов туристического посещения.
Объемы и источники финансирования	Общий объем средств на реализацию Программы в течение 2013-2018 гг. составят 1 403 330,0 тыс. руб., в том числе за счет средств: областного бюджета – 702 553,0 тыс. руб.; муниципальных бюджетов –7 427,0 тыс. руб.; внебюджетных источников – 693 350,0 тыс. руб.; в том числе по годам реализации: 2013 год – 238 350,0 тыс. руб., из них средства областного бюджета – нет, внебюджетных источников – 238 350,0 тыс. руб.; 2014 год – 382 330,0 тыс. руб., из них средства областного бюджета – 123 20,0 тыс. руб., местных бюджетов – 1 275,0 тыс. руб., внебюджетных источников – 257 850,0 тыс.руб.; 2015 год – 333 620,0 тыс. руб., из них средства областного бюджета – 163 944,0 тыс. руб., местных бюджетов – 2 876,0 тыс. руб. внебюджетных источников – 166 800,0 тыс.руб.; 2016 год – 262 070,0 тыс. руб., из них средства областного бюджета – 229 914,0 тыс. руб., местных бюджетов – 2 706,0 тыс. руб., внебюджетных источников – 29 45,0 тыс.руб.; 2017 год – 127 390,0 тыс. руб., из них средства областного бюджета – 126 520,0 тыс. руб., местных бюджетов – 420,0 тыс. руб., внебюджетных источников – 450 тыс.руб.; 2018 год – 59 570,0 тыс. руб., из них средства областного бюджета – 58 970,0 тыс. руб., местных бюджетов – 150,0 тыс. руб., внебюджетных источников – 450 тыс.руб.
Ожидаемые конечные результаты реализации программы и показатели социально - экономической эффективности	Экономическая эффективность реализации Программы оценивается с точки зрения увеличения к 2018 году: - объема внутреннего туристского потока в Сахалинскую область до 330, 0 тысяч; - объема платных туристских услуг до 720,0 млн. рублей; - объема платных услуг гостиниц и аналогичных средств размещения до 2340,0 млн. рублей. Социальная эффективность будет выражена в создании дополнительных рабочих мест в туристской отрасли посредством реализации инвестиционных проектов, появления новых субъектов туристской деятельности Бюджетная эффективность оценивается с точки зрения увеличения налоговых поступлений от туристской деятельности в консолидированный бюджет области к 2018 году до 41,8 млн. руб.

Содержание проблемы и обоснование необходимости решения ее программными методами

Развитие туристической отрасли Сахалинской области характеризуются рядом индикаторов, отражающих динамику ее развития.

На территории области в 2011 году осуществляла туристскую деятельность 61 компания, что является наиболее высоким показателем за многолетний период развития отрасли. Непосредственно в турфирмах задействовано 0,08 % от общего числа занятых в экономике области. Но туристская индустрия в целом затрагивает значительный спектр отраслей и услуг, участвующих в процессе обслуживания туриста, в связи с чем показатель числа занятых в туриндустрии составляют около 2%.

Объем туристских услуг, оказанных населению, имеет стабильную динамику роста, что подтверждает востребованность населением отдыха, путешествий и рекреации. За последние 5 лет объем туристских услуг увеличился в 2,5 раза и составил в 2011 году 364,1 млн.руб. Объем налоговых поступлений в консолидированный бюджет области – 15,6 млн.руб., рост к уровню 2007 года – в 2 раза.

Объем платных услуг гостиниц и аналогичных средств размещения – 1913,8 млн.руб., рост к уровню 2007 года – в 1,3 раза. Несмотря на положительную динамику данного показателя, среднегодовой коэффициент загрузки коллективных средств размещения не превышает 45 %, что говорит о возможности заполнения гостиничного фонда за счет турпотока в несколько раз.

Структура регионального туристического рынка смещена в сторону выездного туризма, доля которого в общем турпотоке составляет 55 %. Внутренний туризм – 32%, въездной – 13%. В целом, активность развития выездного направления, которым занимаются около 80% турфирм Сахалина, обеспечивает стабильность поступления налоговых платежей в бюджеты разных уровней. Низкая доля внутреннего и въездного турпотока наглядно показывает необходимость активизации этих направлений.

Доля туризма в ВРП региона составляет менее 1% и не соответствует существующему в регионе туристско-рекреационному потенциалу.

Объем финансирования сферы туризма из областного бюджета за период 2005-2012 годы составил 13,9 млн.руб., основная часть которых была направлена на продвижение потенциала области, узнаваемости региона в многообразии туристских дестинаций и поддержке турпотока на минимальном уровне.

При этом инфраструктурная поддержка развития отрасли полностью отсутствовала, инвестиционная активность слабая, государственная поддержка на минимальном уровне, переизбыток кадров туристской сферы сочетается с их практической профнепригодностью, уровень сервиса всех служб, задействованных в туристской индустрии не соответствует международным стандартам. Совокупность данных факторов и показателей в целом говорит об инерционном сценарии развития отрасли.

Практически каждое муниципальное образование области обладает туристскими ресурсами и имеет многоотраслевую специализацию - экологический, этнографический, культурно-исторический, бальнеологический, спортивный и другие виды туризма. В связи с этим, развитие туризма способно увеличить доходы местных бюджетов.

Востребованность развития внутреннего туризма продиктована крайне важным аспектом – использование местного турресурса населением области для отдыха и рекреации, а также гражданами России из других регионов.

В данной связи широкомасштабное развитие спортивно-туристского комплекса «Горный воздух» сопряжено с большими перспективами не только за счет максимальной загрузки в зимний сезон, но и создания туристско-спортивной зоны круглогодичного использования соединяющей в себе парковую зону и лесной массив «Долины туристов».

Отсутствие инфраструктуры пляжного, бальнеологического, экологического, экстремального (для молодежи) туризма порождает равнодушие населения к окружающей среде, что проявляется в виде загрязнения территорий активного отдыха. Также отсутствует интерес частного бизнеса к развитию территорий с наибольшей посещаемостью к их обустройству и созданию мини-кластеров для комплексного предоставления услуг.

Недостаточное благоустройство культурно-исторических памятников и территорий прилегающих к ним, порождает не только вандализм подрастающего поколения и росту бездуховности в молодежной среде, но и формирование определенных стереотипов у иностранных туристов в отношении менталитета россиян.

Географически близкое расположение к странам АТР создает выгодные условия для привлечения туристов из этих регионов. В первую очередь, активная реклама России на международном туристском рынке способствует проявлению внимания иностранных туристов к многонациональному и колоритному ресурсу. В тоже время фактор затраченного на дорогу минимального времени важен для большинства путешествующих из расчета среднестатистического отпускного периода 10-14 дней.

Но уровень сервиса, безопасности, высокие авиатарифы, слабо развитая инфраструктура, в том числе портовая, для приема круизных судов, паромов, яхт и т.д. в настоящее время является фактором, предопределяющим выбор иностранного туриста не в пользу нашего региона.

Таким образом следует выделить основные проблемы туристской сферы, решение которых требует программного подхода:

1) инвестиции в этот сектор экономики практически отсутствуют;

2) государственная поддержка носит символический характер, комплекс государственных мер по развитию туристской инфраструктуры не оказывает решающего влияния на позитивное изменение ситуации. Действующие расходные обязательства области, а также расходные обязательства муниципальных образований в указанной сфере сформированы в основном за счет финансирования текущей деятельности уполномоченных органов исполнительной власти в сфере туризма;

3) слабая маркетинговая политика по продвижению турпродукта Сахалинской области на российский и международный туристские рынки; незначительное количество рекламно-информационных материалов и информации в средствах массовой информации о туристском потенциале области;

4) моральный и физический износ существующей материальной базы коллективных средств размещения в районах области; недостаточное количество средств размещения туристского класса с современным уровнем комфорта в традиционных местах туризма, существенная территориальная диспропорция (большинство коллективных средств размещения расположены в Южно-Сахалинске);

5) неразвитая туристская инфраструктура: недостаток комфортабельного транспорта, неудовлетворительное состояние дорог, недостаточное количество предприятий общественного питания, придорожного сервиса, средств развлечения, туалетов, магазинов сувениров, оборудованных мест отдыха на туристских маршрутах в отдаленных от г. Южно-Сахалинска районах;

6) неудовлетворительное состояние объектов историко-культурного и природного наследия;

7) не соответствующая требованиям и ожиданиям туристов квалификация персонала сферы туризма и гостеприимства, недостаточный уровень развития сферы дополнительных услуг;

8) транспортная недоступность Курильских островов;

9) чрезвычайно высокие транспортные тарифы;

10) низкая конкурентоспособность турпродукта Сахалинской области по цене и качеству.

Наиболее эффективный подход к решению указанных проблем - использование программно-целевого метода, обеспечивающего взаимосвязь мероприятий, различных по срокам, ресурсам, исполнителям, а также оптимальную организацию управления реализацией Программы и контроль за ходом ее выполнения.

Недостаточная государственная поддержка сферы туризма в ближайшие годы может привести к:

- дальнейшему снижению конкурентоспособности регионального туристского продукта на мировом и внутреннем туристских рынках (в том числе по причине износа объектов туристской инфраструктуры и продолжающегося снижения качества предоставляемых туристских услуг);

- снижению внутренних и въездных туристских потоков, что повлечет за собой сокращение налоговых и иных поступлений в бюджет области;

- снижению уровня занятости населения в сфере туризма и смежных отраслях, уменьшению доходов населения и повышению социальной напряженности.

Вероятными последствиями отказа от использования программно-целевого метода могут стать:

- разрозненные действия органов исполнительной власти области и органов местного самоуправления, снижение их ответственности и появление бессистемности в решении стоящих перед ними задач в области туризма;

- распыление бюджетных средств, незначительное привлечение средств внебюджетных источников для решения проблем в сфере туризма.

В этом случае государственная политика развития туристско-рекреационного комплекса области может свестись преимущественно к совершенствованию нормативно-правовых основ его функционирования, что обеспечит лишь локальную результативность в части создания предпосылок для более полного использования имеющихся туристско-рекреационных ресурсов.

С учетом изложенного можно сделать вывод об актуальности и обоснованной необходимости активизации роли государства в решении сформулированных в настоящей Программе задач с использованием программно-целевого метода.

Требуемый уровень конкурентоспособности туристского рынка области в долгосрочной перспективе не может быть обеспечен только в рамках основной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Характер проблемы требует наличия долговременной стратегии и применения организационно-финансовых механизмов взаимодействия, координации усилий и концентрации ресурсов субъектов экономики и институтов общества в реализации масштабных туристских проектов и программ, направленных на развитие туристской привлекательности области, увеличение внутреннего и въездного туристских потоков, повышение качества туристских продуктов.

Программно-целевой метод необходим для обеспечения сбалансированности и последовательности решения стоящих задач, расстановки приоритетов и создания эффективного механизма государственной координации решения определенных Программой проблем.

При этом создание и развитие современных туристских комплексов через механизмы реализации Программы будут способствовать решению ряда важнейших задач по созданию дополнительных рабочих мест, увеличению поступлений в бюджеты всех уровней, стимулированию развития смежных отраслей экономики.

Целесообразность такого подхода обусловлена рядом факторов, основными из которых являются:

- масштаб и государственная значимость проблемы развития туристской отрасли;

- широкая сфера приложения и влияния целевых результатов Программы, их высокая социально-экономическая значимость;

- межотраслевой характер мероприятий, определяющий потребность в организации эффективного межведомственного взаимодействия, контроля и принятия согласованных решений;

- необходимость комплексной увязки и централизованной координации усилий по срокам и ресурсам для обеспечения согласованности и исключения дублирования с проводимыми в рамках других областных программ и ведомственной деятельности мероприятиями;

- необходимость нормативного правового обеспечения планируемых к реализации мероприятий, а также организации эффективной системы управления, мониторинга и контроля их выполнения со стороны государства.

Существует несколько вариантов решения поставленных задач программными методами:

1) финансирование комплекса мероприятий по формированию и продвижению туристского продукта и стимулирование привлечения инвестиций для инфраструктурного развития туристской индустрии организационными методами. Недостатки этого варианта решения: возможное несовпадение планов частных инвесторов с концептуальной основой развития туризма в регионе, несбалансированность денежных потоков частных инвесторов, регионального и муниципальных бюджетов;

2) финансирование за счет бюджета Сахалинской области инвестиционных проектов, заявленных в муниципальных образованиях в Сахалинской области без учета функционального зонирования территорий и без учета возможности привлечения средств федерального бюджета. Недостатком этого варианта решения является значительная финансовая нагрузка на бюджет Сахалинской области;

3) выделение и финансирование наиболее перспективных инвестиционных проектов с возможностью формирования туристско-рекреационных зон и туристских кластеров, что дает возможность привлечения средств федерального бюджета и средств внебюджетных источников, в сочетании с проведением комплекса мероприятий по формированию и продвижению туристского продукта Сахалинской области.

Очевидно, что максимальная эффективность программно-целевого метода может быть обеспечена при реализации с использованием кластерного подхода (третий вариант решения).

Кластерный подход предполагает сосредоточение в рамках ограниченной территории предприятий и организаций, занимающихся разработкой, производством, продвижением и продажей туристского продукта, а также деятельностью, смежной с туризмом, и рекреационными услугами. В рамках формирования туристско-рекреационных кластеров и на основе научно-обоснованных решений, а также с использованием механизмов государственно-частного партнерства могут быть созданы наилучшие условия для развития туристской инфраструктуры, а также сферы сопутствующих услуг.

Риски, связанные с программно-целевым методом развития внутреннего и въездного туризма в Сахалинской области:

1) макроэкономические риски. Данные риски возникнут в случае, если глобальная и российская экономики в период реализации Программы будут испытывать экономический кризис. Как следствие, низкий потребительский спрос негативно повлияет на инвестиционную активность на рынке туризма и гостеприимства, что в итоге сделает невозможным достижение запланированных целевых индикаторов и показателей;

2) финансовые риски, связанные с возникновением бюджетного дефицита и вследствие этого недостаточным уровнем бюджетного финансирования;

3) техногенные и экологические риски. Любая крупная природная, технологическая или экологическая катастрофа, вероятность которой полностью исключить нельзя, потребует дополнительных ресурсов по ликвидации ее последствий и, как следствие, повлияет на развитие рынка туризма и гостеприимства. Экологические факторы существенно и в течение продолжительного времени влияют на динамику потребительского спроса в туризме, что в итоге может затруднить достижение запланированных целевых индикаторов и показателей;

4) геополитические риски. На развитие сферы внутреннего и въездного туризма оказывает большое влияние политическая ситуация внутри страны в целом и региона в частности. Данные риски могут возникнуть в случае серьезных политических волнений и общественных беспорядков, которые могут негативно повлиять на общую ситуацию в Сахалинской области в сфере общественной безопасности и, как следствие, на развитие рынка туризма и гостеприимства. Факторы общественной безопасности существенно влияют на динамику потребительского спроса в туризме, что в итоге может затруднить достижение запланированных целевых индикаторов и показателей.