Учебное пособие. Фомина Т.И. Законодательные акты Российской империи в области социальной политики (1910-1914 гг.)

Москва,

ББК

Ф

Фомина Т.И. Законодательные акты Российской империи в области социальной политики (1910-1914 гг.). - М.: Союз, 1997. - 120 с.

В учебном пособии рассматриваются социально-экономические мероприятия, проводимые царским правительством России в 1910-1914 годах. Не претендуя на полный охват всех вопросов в этой важной со всех сторон сфере, автор сосредоточил внимание, на наш взгляд, на самых существенных моментах, характеризующих социальные проблемы того времени и состояние вследствие этого российского общества.

Пособие рассчитано на преподавателей, научных работников, аспирантов и студентов, всех тех, кто интересуется социальными вопросами на разных этапах исторического развития нашего Отечества.

Рекомендовано учебно-методическим объединением вузов Российской Федерации по образованию в области социальной работы.

Рецензенты: доктор исторических наук, профессор Павлов В. С;

кандидат исторических наук Цечоева М. И.

ВВЕДЕНИЕ

Современное состояние общества возвращает нас к необходимости вновь и вновь обращаться к изучению различных периодов истории Российского государства и особенно в области социальной политики. Известно, что на определенных исторических этапах социальная политика государства претерпевала изменения и зависила от экономического состояния и от уровня развития гражданского общества.

В данной работе делается попытка анализа законов, принятых царским правительством в период с 1910 по 1914 годы. По нашему мнению, это “относительно спокойное” время в жизни Российской империи, так как до середины 1914 года не было революционных выступлений или военных действий в стране. Автор не претендует на полноту рассмотрения проблемы. Цель данной работы заключается в том, чтобы предложить читателям спектр вопросов, обсуждаемых на законодательном уровне, а также описание тех документов, которые приняли статус закона. В работе не рассматривается реализация этих законов, это аспект другого исследования.

Вопрос: законодательные акты в области социальной политики в такой постановке не исследовался. Интерес к законодательным актам правительства проявлялся в царское время, когда законы оформлялись в сборники.[1]

В это же время, печатались отдельные законы и положения[2] или только отдельные положения к законам.[3]

Некоторые авторы делали попытку обобщения и систематизации однотипных законов.[4] Так, Авербах Е.И. составил сборник законодательных актов, вызванных войной 1914-1915 гг., в котором собраны законы, манифесты, рескрипты, Указы, Положения Совета Министров, Военного и Адмиралтейств Советов, Распоряжения и Постановления министров и другие документы. Стремясь сделать сборник наиболее полным, автор включил в него и те законодательные акты, которые хотя и не были вызваны непосредственно войной, но регулировали ту или иную сторону государственной, общественной или политико-экономической жизни страны.

В 1915 г. Я.М.Вилейшисом разработан сборник,[5] в котором помещены все узаконения и распоряжения о призрении нижних воинских чинов и их семейств. В сборник входят все узаконения о выдаче пособий и пенсий за службу при императоре Николае I и участникам Севастопольской обороны со всеми разъяснениями Министерства финансов. Подробно изложены разделы о пенсиях лицам, пострадавшим от преступных деяний, совершенных с политической целью. Правила о покровительстве Александровского Комитета о раненых, которые касаются не только нижних чинов, но и офицеров. Автор подробно разъясняет какие именно пособия, пенсии и другие льготы могут получить нижние чины и их семейства, пострадавшие в войне с Японией и как они могут их получить.

В работе,[6] изданной в 1912 году, после закона о вознаграждениях потерпевших вследствие несчастных случаев мастеровых, рабочих и вольнонаемных служащих в промышленных и технических заведениях Министерства финансов, а равно членов семейств сих лиц, с приложением инструкции и Положения прилагаются инструкции Министерством финансов по применению правил, приложенных к закону, а также правила, утвержденные Министром финансов, к руководству для определения ослабления или утраты трудоспособности от телесных повреждений вследствие несчастных случаев, правила для составления медицинских свидетельств, в которых приводится подробная таблица для определения степени ослабления или утраты трудоспособности вследствие телесных повреждений от несчастных случаев и другие документы.

В 1977 году выпущен сборник документов по истории СССР,[7] составленный Астафьевым И.И., Вдовиным В.А. и др. авторами, как учебное пособие для семинарских и практических занятий в высшей школе. Он посвящен историческому периоду с конца XIX в. по март 1917 года. Документы, вошедшие в сборник, характеризуют аграрный строй России и аграрную политику царского правительства в этот период. В сборник вошли документы по внешней политике правительства и документы революционного движения накануне и в период Февральской революции 1917 года.

В сборник документов и материалов по отечественной истории[8] включены законодательные акты государственных органов власти Российской империи конца XIX - начала ХХ вв. Но эти работы, посвященные рассмотрению отдельных законодательных актов, не дают полного представления о работе правительства в области социальной политики в рассматриваемый период. Таким образом, вопрос социальной политики в законодательных актах царского правительства остается неосвещенным.

Нынешний путь, по которому идет Россия, оказался намного сложнее, чем предполагалось. Он вызвал глубокий экономический и социальный кризис, что чревато социальным взрывом. Одна из причин, приведших к кризису, это отсутствие теоретической основы, разработанных законодательных актов, способных обеспечить жизнь гражданского общества.

Масштабные изменения имеют большое значение для развития законодательной базы государственной социальной политики Российской Федерации. Социальное обеспечение, социальная поддержка населения и другие социальные нормы уже не гарантируют гражданам страны нормального существования в обществе. Многие законы в области социальной политики малоэффективны или отсутствуют совсем. Поэтому создание совершенной законодательной базы, обеспечивающей достойное проживание основной массы населения, будет способствовать превращению страны в правовое социальное государство. Сегодня требуется принятие радикальных мер в области социальной политики и обеспечение ее соответствующими законодательными актами, механизмом их реализации. В связи с этим попытка проанализировать какие законы принимались царским правительством в области социальной политики не лишена основания.

Для этого вернемся к истории вопроса, а именно к тому, когда было принято решение о создании законодательного органа Государственной думы и в связи с этим о порядке принятия законов в Российской империи.

17 октября 1905 г. Николай II подписал проект манифеста, представленный С.Ю.Витте, и утвердил его всеподданейший доклад. В этот же день оба эти документа были обнародованы.

Царский манифест “Об усовершенствовании государственного порядка” гласил: “Великий обет царского служения повелевает нам всеми силами разума и власти нашей стремиться к скорейшему прекращению столь опасной для государства смуты. Повелев подлежащим властям принять меры к ускорению прямых проявлений беспорядка, бесчинств и насилий, в охрану людей мирных, стремящихся к спокойному выполнению лежащего на каждом долга, мы, для успешного выполнения общих предназначаемых нами к умиротворению государственной жизни мер, признали необходимым объединить деятельность высшего правительства.

На обязанность правительства возлагаем мы выполнение непреклонной нашей воли:

1. Даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов.

2. Не останавливая предназначенных выборов в Государственную думу, привлечь теперь же к участию в Думе, в мере возможности, соответствующей краткости остающегося до созыва Думы срока, те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав, предоставив за сим дальнейшее развитие начала общего избирательного права вновь установленному законодательному порядку.

3. Установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей”.[9]

Таким образом, с 17 октября 1905 г. самодержавие в России перестало быть полностью неограниченным, манифест декларировал эволюцию формы правления Российского государства от абсолютной к конституционной монархии.

Второй пункт Манифеста говорил о созыве Государственной думы. Перед царским правительством встал вопрос: какой должна быть Дума? На этот вопрос С.Ю.Витте отвечает следующим образом: Дума должна быть дана как учреждение законодательное. Но нельзя ставить Государственную думу наряду с государем. Между ними должен быть поставлен Государственный совет в обновленном составе. Совет должен быть второю палатою и являться необходимым противовесом Думе, умеряя ее.

Эта идея С.Ю.Витте получила свое законодательное выражение в высочайшем манифесте от 20 февраля 1906 г.[10]

Был установлен порядок прохождения законов. Законодательные предложения рассматривались в Государственной думе и по одобрению ею затем передавались в Государственный совет. Законодательные предложения, поднятые по почину Государственного совета, рассматривались сначала в Совете и после одобрения им передавались в Думу. Причем, законопроект, одобренный Государственной думой и Государственным советом, принимал силу закона не иначе как по утверждению его государем.

Исходя из этого положения, анализу подвергались те документы, которые приобрели статус закона. Надо отметить, что законы принимались и по статье 87, действующей во время прекращения занятий Государственной думы, если в этом была необходимость. В этом случае Совет Министров представлял закон непосредственно Императору на подпись.

Подготовка документов на заседание Государственной думы осуществлялась комиссиями, работающими по различным направлениям. Например, в четвертой Государственной думе было создано 36 комиссий, в том числе: бюджетная, земельная, по народному образованию, финансовая и другие. Так, бюджетная комиссия при рассмотрении дел об отпуске пособий различного рода следила за тем, чтобы помощь из государственного казначейства оказывалась не частным лицам, а лишь обществам и учреждениям. Комиссия наблюдала также за тем, чтобы поддержка такого рода не оказывалась предприятиям, которые преследовали коммерческие цели. При выдаче различного рода ссуд требовалась гарантия города или земства о возврате ссуды.

Комиссии, избранные Государственной думой, не только готовили документы для рассмотрения их в Думе, но и осуществляли контроль за прохождением принятых законов. При этом каждая комиссия на сессии Государственной думы отчитывалась за проделанную работу.

В предлагаемой вашему вниманию работе дается классификация законов и приводится их описание, а в конце каждой главы перечень законов по данной проблеме. Законы распределены по следующим направлениям:

* социальное страхование и пенсионное обеспечение;

* образование;

* попечительские организации и детские приюты;

* военное ведомство, в том числе пенсионное обеспечение военных и их семей;

* другие законы социальной направленности.

Для комплексного восприятия вопроса приводится таблица №1, рассмотренных государственными органами законов и их классификации по направлениям и годам.

	Годы
Принято законов: в том числе социальное страхование и пенсионное обеспечение образование попечительские организации и детские приюты военное ведомство, в т.ч. пенсионное обеспечение военных и их семей другие социальные законы					-

Ежегодно царским правительством принималось в законодательном порядке более 60 документов социальной направленности. Большая их часть была представлена законодательными актами об отпуске средств из государственного казначейства на пособия, стипендии общественных и учебных заведений, отпуске ссуды на строительство школ, ремесленных мастерских и т.д. И таких документов насчитывается почти 50% от всей суммы законодательных актов, принятых в течение года государственными органами.

На второе место можно поставить вопросы образования попечительств и устройства детских приютов ведомства учреждений Императрицы Марии, в различных губерниях России и законы военного ведомства. Таких документов по попечительству и детским приютам принято: в 1910 г. - 19; в 1911 г. - 14; в 1912 г. - 4; в 1913 г. - 2. По военному ведомству ежегодно принималось от 9 до 14 законов.

Приведенный в конце каждой главы перечень законов, принятых правительством, дает более полную картину обсуждаемых вопросов. Описание более значимых законов ее дополнит.