Программа подъема машиностроения

Целевая комплексная программа подъема машиностроения раз­рабатывалась в 1983—1985 гг. Основная часть этой программы была закреплена принятым в 1985 г. правительственным постановлением «О мерах по коренному повышению технического уров­ня, качества машиностроительной продукции и развитию машиностроения как основы научно-технического прогресса в двенад­цатой пятилетке (1985—1990 гг.) и на период до 2000 года».

Идея программы, начало проведения которой совпало с перио­дом перестройки, заключалась в том, что подъем машинострое­ния станет локомотивом роста технико-технологического уровня производства, производительности труда во всей экономике. В этих целях после 1985 г. был удвоен объем капиталовложений в маши­ностроение, но ощутимого эффекта это не дало. Не произошло и ускоренное развитие самого машиностроения, не был достигнут его намеченный подъем в 1,5 раза в 2000 г. в сравнении с 1985 г.

Программа подъема машиностроения осталась, по существу, целеориентирующей, не была доведена до уровня конкретных мероприятий и к концу 1980-х гг. была постепенно свернута.

В первой половине 1980-х гг. зарождался советский программ­ный монстр в виде целеориентирующей Комплексной програм­мы научно-технического прогресса, рассчитанной на 15—20 лет (с 1986 по 2005 г.), но эта суперпрограмма так и не успела толком родиться. Ее, как и другие крупнейшие программы, советского периода, постепенно смела рыночная реформа.

АНАЛИЗ ОПЫТА И ПРОБЛЕМ СОВЕТСКОГО ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

1. Анализ итогов социально-экономического развития, степени решения ряда народнохозяйственных проблем программным спо­собом показывает, что комплексные народнохозяйственные про­граммы позволили ускорить решение ряда жизненно важных про­блем советской экономики, получить крупные народнохозяйствен­ные результаты. Этот вывод в первую очередь относится к программно запланированному созданию, освоению и развитию крупнейших территориально-производственных комплексов.

2. На программной основе был создан и успешно функциониро­вал Западно-Сибирский нефтегазовый комплекс, обеспечивший основные потребности страны в жидком топливе и сырье для неф­техимической промышленности. Завершение основной части про­граммы строительства и ввода в действие Байкало-Амурской же­лезнодорожной магистрали (БАМ) должно было стать условием широкого народнохозяйственного освоения новых районов, обла­дающих крайне нужными для страны природными богатствами. Однако стратегический замысел БАМа был недостаточно проду­ман и обоснован, превысил ресурсные возможности.

3. Не были успешными социально-экономические результаты осу­ществления комплексной программы развития Нечерноземной зоны РСФСР, что породило необходимость в ее дополнительной проработке. То же самое нужно сказать и о Продовольственной программе, итоги которой оказались заметно ниже ожиданий.

4. Осуществление Энергетической программы позволило замет­но продвинуться в увеличении энергообеспечения производства и реализации структуры топливно-энергетическою комплекса. Благодаря Энергети­ческой программе частично реализован курс на замену жидкого топлива газообразным, получила дальнейшее развитие гидроэнер­гетика, произошло становление атомной энергетики. Вместе с тем значительно изменившаяся ситуация в области возможностей и потребностей обеспечения страны топливно-энергетическими ре­сурсами потребовала трансформации курса Энергетической про­граммы.

5. Гораздо более скромны успехи Продовольственной программы и Программы развития производства потребительских товаров и услуг. Эти программы так и не позволили освободиться от про­должающейся до сих пор чрезмерно высокой зависимости россий­ской экономики от импорта продовольствия и целого ряда потре­бительских товаров, производство которых вполне осуществимо в России.

6. Комплексная программа научно-технического прогресса на пе­риод до 2005 г. так и осталась на уровне задуманного и не оказа­ла воздействия на формирование и осуществление мероприятий в области освоения новой техники и технологии.

7. Определенные экономические и социальные результаты были достигнуты в 1980-е гг. благодаря осуществлению республикан­ских комплексных программ и программ развития хозяйств круп­нейших городов и областей. Вместе с тем говорить о глубоком воздействии этих программ на структурные и социальные преоб­разования за редким исключением не приходится.

8. Советский опыт разработки и осуществления целевых комплек­сных народнохозяйственных программ свидетельствует об их высо­ких потенциальных возможностях благоприятного воздействия на решение проблем социально-экономического развития. Но сложив­шаяся практика разработки и реализации программ, программно-целевого планирования в целом не обеспечила получения требуемо­го эффекта, результативности. Одна из причин такого положения заключается в методическом несовершенстве и несоответствующем организационном уровне программных разработок и процессов их реализации.

9. Проблема согласованной разработки целевых комплексных про­грамм и государственных планов экономического и социального развития так и не была решена. Плановые решения вырабатыва­лись и принимались на самом высоком уровне и поэтому заведо­мо получали приоритет перед программами. К тому же в соответ­ствии с действовавшими правовыми нормами государственный план имел статус закона, чего нельзя сказать о комплексных на­роднохозяйственных программах. Серьезные недостатки выяви­лись в разработке государственных целевых комплексных про­грамм народнохозяйственного уровня.

10. Естественное стремление министерств, ведомств, региональных и центральных планово-управленческих органов решить как мож­но больше проблем ускоренным образом, на основе ожидаемого приоритетного ресурсного обеспечения программ приводит к не­померному нарастанию количества и масштабности целевых ком­плексных программ, поскольку их количество и масштабность не ограничены строгими пределами. Наряду с крупнейшими обще­государственными долгосрочными комплексными программами, имеющими право на существование, сложилась практика форми­рования на основе постановлений директивных органов многочис­ленных среднемасштабных и маломасштабных (в народнохозяй­ственном измерении) программ, не всегда обладавших официаль­но признанным программным статусом.

В итоге оказалось, что для осуществления принятых программ требовалось все больше ресурсов, особенно финансовых инвести­ций.

В итоге отсутствие ограничений на масштабность одновремен­но реализуемых программ привело к ситуации, когда на осуществ­ление принятых в период до 1985 г. комплексных народнохозяй­ственных программ потребовался объем капитальных вложений, соизмеримый с общими возможностями народного хозяйства в перспективе до 1990 г. и даже до 2000 г.

11. Во взаимосвязи и взаимодействии с проблемой масштабнос­ти и ресурсной обеспеченности существует и практически про­является проблема приоритетности программно реализуемых задач, обоснованности их выделения из общей совокупности це­левых задач экономического и социального развития. Если огра­ничительные условия на масштабность одновременно реализуе­мых программ теоретически не сформулированы и практически не используются, то различные критерии выделения программно решаемых проблем были предложены еще в 1980-х гг. В отдель­ных теоретических исследованиях и в методических положениях к разработке комплексных народнохозяйственных программ реко­мендованы виды критериев, с помощью которых предлагается отличать проблемы, подлежащие решению на программной осно­ве, путем разработки и реализации целевых комплексных про­грамм. В то же время предлагаемые критерии носят преимуще­ственно качественный характер, поэтому практическое примене­ние рекомендуемых критериев затруднено.

12. В сложившейся в советской экономике практике разработки целевых комплексных программ недостаточно строго соблюдал­ся принцип предварительной разработки функциональной структуры и формирования на ее основе исполнительной структуры. Перечень функциональных подпроблем не удовлетво­рял в ряде случаев требованию полноты, при этом, как уже упо­миналось, часто имела место избыточность, включение в програм­му таких подпрограмм, которые следовало бы вывести за ее пре­делы. Отдельные адресные задания и адресная исполнительная структура программ в целом в большинстве программ устанавли­вались непосредственно, прямым образом, а не как вытекающие из функциональных подпрограмм. Функциональные разделы не всегда находили явное выражение в структуре программ и не вы­делялись в самостоятельные блоки.

13. Опыт программно-целевого планирования выявил явно недо­статочный уровень, а по сути — отсутствие научно-методическо­го задела по экономико-математическим моделям, пригодным для использования в процессе составления программ. Такие модели могли бы стать аналитическим инструментом расчета и увязки между собой показателей программы, их согласования с показа­телями других программ и перспективных планов, средством ра­ционализации и оптимизации показателей комплексных программ. Созданные к настоящему времени экономико-математические мо­дели программного планирования имеют пока весьма ограничен­ное применение в практике разработки программ. Это обстоятельство затрудняет автоматизацию процессов программно-целевого планирования.

14. Основная проблема организации разработки, составления, рассмотрения и утвержде­ния программ заключалась в отсутствии четко выработанного по­рядка, определяющего, кто должен выступить в роли заказчика программы и ее разработчика, каковы процедуры согласования и утверждения целевых комплексных программ. Все эти вопросы применительно к каждой программе зачастую решались индиви­дуально, что не способствовало упорядочению процесса их раз­работки и принятия к исполнению.

ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ

Переход к рыночным отношениям в российской экономике, уходящий корнями в конец 1980 — начало 1990-х гг. оказал замет­ное влияние на содержание и организацию, способы применения программно-целевого метода управления экономикой.

Наиболее принципиальной переменой в управлении российской экономикой, произошедшей в результате проведения рыночных реформ, следует считать отказ от централизованного директивно­го общегосударственного планирования, сопровождавшийся упраз­днением Госплана. Отсюда потеряло смысл и одно из основных положений теории и методологии советского программно-целевого планирования, согласно которому целевые комплексные программы разрабатываются в составе государственных планов экономи­ческого и социального развития и представляют важную состав­ную часть этого плана. В связи с этим казалось, что если не будет государственных планов, то вместе с ними уйдут с арены плани­рования и целевые комплексные программы.

Однако, как следует из опыта советского программно-целево­го планирования, совет­ские целевые комплексные программы разрабатывались и осуще­ствлялись в значительной мере в отрыве от государственного централизованно-директивного перспективного и текущего плани­рования. Поэтому прекращение разработки и реализации государ­ственных планов не влечет за собой автоматическую приостанов­ку формирования и реализации целевых программ даже в той форме, в которой они создавались и применялись в советской эко­номике. Возникли лишь некоторые, да и то не очень убедитель­ные основания к отходу от названия «программно-целевое плани­рование» в пользу более общих понятий «программно-целевое планирование и управление», «программно-целевое управление» или «целевое программирование», более соответствующих духу рыночной экономики.

И в рыночной экономике программно-целевое управление в форме разработки и осуществления целевых программ вовсе не лишено связи с государственным финансовым, бюджетным планированием. Одним из главных источников финан­сирования государственных целевых программ в рыночной эконо­мике являются бюджеты федерального и регионального уровня, представляющие нечто иное, как годовые финансовые планы. Так что и в экономике, основанной на рыночных отношениях, целе­вые программы, в которых участвует государство (а это наиболее распространенный тип программ), сохраняют в определенной сте­пени отношение к планированию. Уже поэтому восприятие целе­вых программ в рыночной экономике во взаимосвязи с планиро­ванием имеет под собой веские основания.

В еще большей степени правомерность применения термина «программно-целевое планирование» по отношению к рыночной экономике вытекает из положения, что именно государственные целевые программы в странах с рыночной системой хозяйствова­ния воплощают ведущую форму государственного планирования и проведения государственной плановой политики на перспекти­ву.

Тот факт, что в рыночной экономике государственные программы в своей исполнительной части реализуются преимуществен­но не на директивной, а на контрактной основе, не меняет их пла­ново-программной сути. Программы, разрабатываемые и реализу­емые корпорациями, компаниями как в виде проектов, так и в виде производственных программ, имеют все основания называться планами.

Программно-целевое планирование имеет прямое отно­шение к постсоветской российской экономике не только как унас­ледованное, преемственное понятие, но и как сохраняющаяся в условиях рынка форма управления.

Применение термина «про­граммно-целевое управление» к российской экономике, перешед­шей на рыночные рельсы, столь же правомерно, так как планиро­вание есть часть управления и в рыночной экономике использу­ются и другие формы программно-целевого управления, такие, например, как программно-целевые структуры управления.

Несмотря на то что социально-экономическое программирова­ние объективно присуще рыночной экономике, в первые годы рыночных реформ начатые осуществлением целевые комплексные программы были преданы забвению.

Децентрализация планового управления экономикой, потеря центром рычагов директивного, распорядительного воздействия лишили органы государственной власти возможности осуществлять целе­вые программы по советскому образу и подобию. В то же время рыночные способы ведения хозяйства на основе регулятивного воздействия государства на экономику, контрактно-договорных отношений между государством и хозяйствующими субъектами в начале 1990-х гг. еще не сформировались. Именно этим и были заняты государственные органы, в центре внимания которых в тот период были не столько социально-экономические программы, сколько программы проведения рыночных преобразований в уп-. равлении российской экономкой..

По мере формирования рыночных отношений и уяснения того несомненного факта, что в условиях перехода к рынку государству необходимо использовать программно-целевой метод управления, начался возврат к разработке и реализации целевых программ ре­шения насущных проблем российской экономики, которых накопилось более чем достаточно. При этом возникла необходимость в приспособлении методики и организации разработки целевых программ к сложившимся в России рыночным формам и методам хозяйствования при одновременном использовании накопленного в советский период опыта программно-целевого планирования и управления.

Крупной вехой на этом пути стало утверждение Правитель­ством Российской Федерации в 1995 г. документа «Порядок раз­работки и реализации федеральных целевых программ и межго­сударственных целевых программ, в осуществлении которых уча­ствует Российская Федерация». По своей сути этот документ представляет основные положения, определяющие метод и орга­низацию формирования целевых программ федерального уровня, и состоит из следующих разделов:

1. Общие положения.

2. Отбор проблем для программной разработки.

3. Формирование целевой программы.

4. Экспертиза и оценка целевой программы.

5. Утверждение целевой программы.

6. Финансирование целевых программ.

7. Управление реализацией целевой программы и контроль за хо­дом ее выполнения.

Характерные особенности, отличающие формирование и осу­ществление федеральных целевых программ в нынешней россий­ской экономике от создания и реализации государственных целе­вых комплексных программ в советской экономике, состоят в сле­дующем:

1) предусматривается использование в процессе формирования и практической реализации целевых программ рыночных меха­низмов, отношений, методов хозяйствования;

2) инициаторами постановки программных проблем на федераль­ном уровне способны выступать любые юридические и физи­ческие лица;

3) установлены критерии, факторы, приоритеты отбора проблем для программной разработки и решения программными мето­дами на федеральном уровне;

4) определен характер участия в разработке и в положении феде­ральных целевых программ Правительства Российской Феде­рации назначаемого им государственного заказчика целевой программы, министерств и ведомств, установлены их функции и порядок взаимодействия в процессе разработки и реализации программ;

5) предложены типовая структура целевой программы (проекта программы) и состав программной документации, соответству­ющие рыночным формам и методам хозяйственной деятельно­сти;

6) установлены порядок и источники финансирования федераль­ных целевых программ с привлечением средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, взносов участников реализации программы, целевых отчислений от прибыли заинтересованных организаций, банковских кредитов, средств фондов и общественных организаций, зарубежных ин­весторов;

7) определены процедуры управления реализацией целевой про­граммы и контроля за ходом ее выполнения, функции органов управления осуществления программы, включая экспертизу проекта программы, оценку ее эффективности, доработку про­екта программы;

8) установлена форма паспорта федеральной целевой программы, содержащего ключевые сведения о ней.

Характерно, что многие, если не большинство целевых про­грамм, направленных на решение настоятельных социально-экономических проблем субъектов Российской Федерации, стали осу­ществляться в форме федеральных целевых программ. В извест­ной мере такой подход оправдан тем, что крупные проблемы эко­номики субъекта Федерации есть, по существу, одновременно и проблемы федерального уровня, значимые в масштабе экономики всей страны. К тому же в составе объектов собственности, нахо­дящихся на территории, а частично и в ведении субъектов Феде­рации, имеются многие объекты федеральной собственности. Поэтому положения о разработке федеральных целевых программ в большинстве своем можно перенести на уровень субъектов Фе­дерации, не говоря уже о том, что существуют общие принципы программно-целевого планирования и управления, относящиеся ко всем целевым программам.

Оживление программно-целевого планирования в России, на­чавшееся в 1993—1994 гг., привело к последующему бурному ро­сту количества принятых, утвержденных правительством, одновре­менно осуществляемых целевых программ.

Начался своеобразный программный бум, названный отдельными авторами «вторым при­шествием» программ в российскую экономику. Если «первое при­шествие» периода 1970—1980-х гг., о котором сказано выше, обо­рвалось во второй половине 1980-х, то второе, возникшее в сере­дине 1990-х, перекочевало в первое десятилетие XXI в. Нарастание количества федеральных и федерально-региональных целевых программ (ФЦП), принятых к реализации, отображено в графичес­кой форме на рис.

Рис.1 Изменение количества одновременно реализуемых федеральных целевых.программ

Получение истинного представления о масшта­бах реализации федеральных целевых программ в России затруд­нено в связи с тем, что зачастую программа одного названия со­держит в своем составе несколько программ. Так, например, са­мая многогранная федеральная программа «Дети России» включает целых 10 программ: «Дети-инвалиды», «Дети-сироты», «Дети Чернобыля», «Дети Севера», «Одаренные дети», «Дети се­мей беженцев и вынужденных переселенцев», «Профилактика без­надзорности и правонарушений несовершеннолетних», «Развитие социального обслуживания семьи и детей», «Безопасное материн­ство», «Развитие всероссийских детских центров "Орленок" и "Океан"».

О масштабности охвата проблем, решаемых в России на про­граммно-целевой основе, свидетельствует приводимый перечень разделов федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на 2001 г.:

1. Новое поколение (19 программ).

2. Социальная медицина (4 программы).

3. Культурное наследие (2 программы).

4. Техногенная и экологическая безопасность (33 программы).

5. Региональный паритет (30 программ).

6. Государственное строительство (1 программа).

7. Конкурентоспособность и инновационное развитие (38 про­грамм).

8. Международные обязательства (4 программы).

9. Развитие инфраструктуры (30 программ).

Тенденция к увеличению количества федеральных целевых программ ведет к включению в их состав как действительно ориентированных на решение острых, неотложных проблем, для чего необходимо привлекать средства федерального бюджета, так и ряда других, менее значимых про­блем, которые должны решаться на региональном, местном, отрас­левом уровнях. В итоге федеральный бюджет нагружен таким ко­личеством целевых программ, что бюджетные средства, выделяе­мые на отдельные программы, оказываются явно недостаточными даже с учетом финансирования из внебюджетных источников.

Финансирование федеральных целевых и федераль­но-региональных программ из средств федерального бюджета все еще рассматривается как финансирование в дополнение к основ­ным статьям расходов. Поэтому целевые программы становятся первыми жертвами в случае выявления дефицитности бюджета, недостаточности располагаемых финансовых ресурсов для покры­тия расходов. Как свидетельствует практика, подавляющее боль­шинство принятых программ не финансируется в запланирован­ном объеме, выделяемые средства существенно ниже предусмот­ренных в бюджетах, установленных в ходе рассмотрения и утверждения программ. Реальное бюджетное финансирование фе­деральных целевых программ колеблется в пределах 20—60% намеченного уровня.

Проявляется и еще один немаловажный фактор, в силу действия которого целевые программы не обеспечиваются необходимыми для их реализации финансовыми ресурсами. Многочисленные за­явители, инициаторы разработки целевых программ понимают, что острый дефицит финансовых ресурсов в стране делает попытку решить великое множество их проблем с помощью программ не­реальной. Но искушение получить хоть малую толику финансовых ресурсов из федерального бюджета непреодолимо. В услови­ях наличия множества социально-экономических проблем в Рос­сии любому заявителю очередной программы несложно найти в своем регионе либо в своей отрасли социально-экономическую проблему, на необходимости решения которой посредством при­нятия соответствующей федеральной или федерально-региональ­ной программы можно настаивать с высокими шансами на успех. Тем более, если заявитель, инициатор искусственно занижает по­требности программы в ресурсах. Отсюда проистекает появление чрезмерного количества заявляемых и принимаемых к разработке и исполнению программ. И хотя в итоге заказчик программы, за­интересованный в ее выполнении, получает из федерального бюд­жета лишь небольшую долю нужных ресурсов, он доволен уже тем, что хоть что-то получил из государственной казны. А в том, что программа в целом обречена, подобный заказчик, видимо, не сомневается, когда выходит с предложением о ее разработке и реализации. По крайней мере, во многих случаях картина такова.

Недофинансирование, срыв сроков, невыполне­ние предусмотренных программных действий ведет к трудно пре­дотвратимой деструкции всей программы. В итоге не только не достигается главная цель программы, но и уже затраченные сред­ства не дают нужной отдачи.

В отношении федерально-региональных программ выработа­лась практика, в соответствии с которой подобные программы принимаются для оказания помощи слаборазвитым, наиболее эко­логически отсталым регионам России. В этом смысле реализация федерально-региональных программ, финансово поддерживаемых федеральным бюджетом, аналогична по своей природе использо­ванию средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в целях выравнивания показателей развития и удовлетворения социальных запросов. Иначе говоря, программы становятся инструментом предоставления и получения социальных трансфертов на поддержку отсталых реги­онов.

Несомненно, что тем самым федеральный центр способствует преодолению кризисных в экономическом и финансовом смыслах ситуаций в ряде российских регионов, где вследствие историчес­ки сложившейся ситуации или природно-климатических, экологи­чески обусловленных особенностей возникают особо напряжен­ные региональные проблемы.

Анализ свидетельствует, что в со­ставе федерально-региональных программ, финансируемых из средств федерального бюджета, программы, ориентированные на реципиентов, не способных развиваться на принципах самофи­нансирования, самодостаточности, занимают значительное место.

Признавая исключительную социальную важность подобных программ, приходится все же отмечать, что федеральные целевые программы не призваны служить инструментом перераспределе­ния ресурсов, их задача — быть способом решения народнохозяй­ственных проблем, которые не могут быть решены иными спосо­бами. Для перераспределения доходов в пользу остро нуждающих­ся в них регионов выработаны иные способы, которые и надлежит использовать. Мировая практика свидетельствует о применении программ борьбы с бедностью, отсталостью регионов. Но все же основная часть федеральных целевых программ должна быть ори­ентирована на решение задач подъема производства, повышения его эффективности, увеличения конкурентоспособности россий­ских товаропроизводителей.