Подвійне громадянство: поняття, переваги, проблеми

Подвійне громадянство, як правило, є результатом розбіжностей у національно-правовому регламентуванні питань набуття і втрати грома­дянства. Термін "подвійне громадянство" стосується осіб, які є громадянами не тільки двох, а й трьох і більше держав. Як аналогічний ще вживають термін "біпатриди". Нерідко також трапляються терміни: "багатогромадянство", "подвійне і множинне громадянство", "кумуляція громадянства" тощо.

Отже, подвійне громадянство означає одночасне перебування особи в громадянстві двох і навіть більше держав. Воно може виникнути при народженні дитини від батьків, держава якої сповідує "право крові", на території держави, що сповідує "право ґрунту", при шлюбі з іноземцем, при усиновленні, при набутті нового громадянства, коли це не тягне за собою втрату старого, тощо.

Подвійне громадянство, як правило, створює не переваги, а незручності для відповідної особи та держав. Така особа не може користуватися в державах її громадянства правами в повному обсязі, але сповна нести обов'язки (служба в армії, сплата податків та ін.) вона зобов'язана. Такі особи не можуть скористатися з дипломатичного за­хисту своїх держав і часто підпадають під кримінальну відповідальність за невиконання певних обов'язків щодо держави чи виконання обов'язків, але в іншій державі. Саме тому національні правові системи і міжнародне право прагнуть до скорочення випадків подвійного громадянства. Але поки що деякі держави законодавчо доз­воляють подвійне громадянство (Росія, ФРН, Ізраїль, Туркменистан та ін.).

Із середини XIX ст. держави почали докладати зусиль до скорочення випадків подвійного громадянства у двосторонньому порядку. Тоді для цього США уклали серію міжнародних договорів з європейськими державами ("Банкрофтові договори"). Подібні договори уклали й деякі інші держави. Згодом спробу уникнути подвійного громадянства було зроблено у Версальському договорі 1919 р. Але не всі держави йшли за цими прикладами, чим проблему фактично заганяли в глухий кут. Так, німецький закон від 22 липня 1913 р. (абз. 2 ст. 25) закріплював подвійне громадянство. Це правило відтворили й наступні німецькі закони (від 14 липня 1933 р., 5 лютого 1934 р., 15 травня 1935 р. та Ін.). Подвійне громадянство дозволяли японський закон 1899 р. (в редакції 1924 р.) та законодавство інших, досить впливових на той час держав. Лише в 1930 р. держави спромоглися вирішити окремі питання подвійного громадянства в Гаазькій конвенції (підписана 12 квітня 1930 р.) про деякі питання, що стосуються колізії законів про громадянство.

Преамбула Гаазької конвенції 1930 р. проголошувала, що "кожна особа повинна мати громадянство, причому лише одне громадянство" і що метою Конвенції є "ліквідація всіх випадків як відсутності громадянства, так і подвійного громадянства". Але, закріпивши право кожної держави самостійно вирішувати у своєму законодавстві, хто є її громадянином, Конвенція фактично віддала цю проблему на розсуд держав. Конвенція прийняла половинчасті рішення, передбачивши, що особа, яка має подвійне громадянство, розглядається кожною державою лише як її громадянин (ст, 3); що держави громадянства особи не можуть надавати їй дипломатичний захист, якщо вона перебуває на території іншої держави її громадянства (ст. 4); що треті держави (громадянства яких особа не має) повинні вважати її громадянином лише тієї держави, з якою вона найбільше пов'язана (ст. 5).

Гаазька конвенція 1930 р. містила положення, покликані активізувати дії самих біпатридів. Вона встановила, що особи, які набули друге громадянство без очевидного волевиявлення, можуть від нього відмовитися з дозволу відповідної держави і за умови дотримання її законів. Конвенція набрала сили лише з 4 липня.1937 р. для Бразилії, Канади, Китаю, Великої Британії, Індії, Голландії, Швеції, Норвегії, Польщі та Монако. До Другої світової війни докорінних змін у цій сфері не відбулося, а вже в перші повоєнні роки кількість випадків подвійного громадянства настільки зросла, що держави почали дедалі частіше висловлювати песимізм щодо вирішення цієї проблеми.

Війна фактично перекреслила положення Гаазького Протоколу 1930 р. відносно військових обов'язків у деяких випадках подвійного громадянства. Протокол передбачав, що особа з подвійним громадянством, яка проживає в одній із держав свого громадянства, звільняється від військових обов'язків у інших державах її громадянства. Але вже самі учасники Протоколу внесли у нього застереження, що це правило не може вважатися частиною сучасного їм міжнародного права.

Після Другої світової війни держави знову повернулися до врегулювання питань подвійного громадянства. В рамках ООН це питання розглядала Комісія міжнародного права. Призначений доповідач підготував у 1954 р. проекти двох конвенцій: про скорочення випадків подвійного громадянства і про викорінення подвійного громадянства в майбутньому. Проекти передбачали зобов'язання держав утримуватися від надання громадянства дітям, які народились не на їхній території; автоматичну втрату попереднього громадянства при набутті іншого за бажанням чи внаслідок шлюбу, розлучення, усиновлення. Для випадків уступки території передбача­лося міжнародне договірне вирішення проблеми подвійного громадянства. За відсутності таких домовленостей держава, яка прийняла нових громадян разом з територією, мала потурбуватися про позбавлення їх попереднього громадянства Обговорення проектів, переданих на опрацювання в Комісію міжнародного права, було відкладено на тій підставі, що ще не склалися умови для конвенційного вирішення питань подвійного громадянства.

Невдача спроб вирішити проблему на універсальному рівні сприяла зростанню активності держав у її вирішенні на регіональному та локальному (партикулярному) рівнях. Щоправда, тут держави ставили перед собою дуже вузьке коло питань: дипломатичний захист осіб з подвійним громадянством, несення ними військової служби, сплата податків та деякі інші. Питань усунення подвійного громадянства такі конвенції не вирішували. В такий спосіб були укладені Конвенція про подвійне громадянство Ліги арабських держав 1954 р., Європейська конвенція про скорочення випадків багатогромадянства і військовий обов'язок у таких випадках 1963 р., десятки двосторонніх договорів.

Сьогодні міжнародно-правова практика йде шляхом застосування критерію "ефективного громадянства", тобто віддання переваги громадянству тієї держави, в якій особа звичайно користується своїми політичними, економічними, соціальними і культурними правами. Але й цей критерій не можна поширити на нею сферу питань подвійного громадянства. Міжнародний Суд ООНІ застосував його в 1955 р. у справі Ноттсбома для вирішення питань дипломатичного захисту біпатрида, Міжнародний Суд ООН (ст. З Статуту), Комісія міжнародного права (ст. 2 Положення) та низка інших органів і організацій — для визначення порядку обрання їхніх членів. Певні розробки є у вирішенні питань військової служби біпатридів, з яких укладено численні двосторонні міжнародні договори. Але в цілому ця проблема залишається актуальною. (Останніми роками деякі держави навіть принципово змінили своє ставлення до проблем подвійного громадянства: від рішучого не сприйняття до законодавчого схвалення.

Досить активну боротьбу з подвійним громадянством вів Радянський Союз. Починаючи з кінця 30-х років минулого століття за два десятиліття він не тільки уклав відповідні двосторонні угоди майже з усіма соціалістичними країнами, а й нав'язав останнім безкомпромісну політику боротьби з подвійним громадянством. За новою Конституцією Росії (ч. і ст. 62) подвійне громадянство визнається. Цей курс Росія почала втілювати й у свою міжнародну договірну практику (див., наприклад, угоду з Туркменистаном 1993 р.). Ідеологічно це стали пояснювати тим, що Росія повинна захищати мільйони росіян, які опинилися за її межами. Але для цього не треба запроваджувати подвійне громадянство. Для захисту прав росіян за кордоном цілком вистачить міжнародних пактів про права людини універсального, регіонального та локального характеру. Здається, тут причина в іншому: "мільйони росіян за кордоном" - це досить часто молоді люди, а отже солідний людський резерв для збройних сил. Чимало з них заможні і становлять канал надходжень у державну скарбницю у вигляді податків і т. д. Адже Росія, дозволивши законом від 29 листопада 1991 р. подвійне громадянство, цим же законом закріпила, що ніхто з та­ких осіб не може ухилятися від виконання обов'язків чи звільнятися від відповідальності, які випливають із громадянства Росії. Таке вирішення проблеми подвійного громадянства — суверенне право держави, але негативні наслідки біпатризму є очевидними й засвідченими міжнародною практикою.

Україна пішла шляхом проголошення єдиного громадянства (ст. 4 Конституції).