Органы охраны окружающей природной среды

Органы управления охраной окружающей среды разделены на две категории: общей и специальной компетенции.

К государственным органам общей компетенции относятся Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, представительные и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

К государственным органам специальной компетенции относятся те, которые специально уполномочены выполнять порученные приро-доохранительные (природозащитные) функции. В свою очередь, последние подразделяются на комплексные, отраслевые, функциональные. Первые решают все природозащитные задачи или крупный блок их, деятельность вторых связана с определенными группами природных объектов, третьи выполняют определенную функцию или несколько родственных в отношении всех природных объектов.

Министерство природных ресурсов и экологии РФ (первые природозащитные ведомства были созданы как государственные комитеты по охране окружающей среды бывшего СССР и союзных республик в 1988 г., после ряда преобразований в 1994г. создано Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ, последующая эволюция этого ведомства привела к сегодняшнему Министерству в 2008 г.) – комплексный и головной орган всей системы специально уполномо-ченных органов защиты окружающей среды. В настоящее время в него входят следующие федеральные службы и агентства:

• Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;

• Федеральная служба по экологическому, технологическому, и атомному надзору;

• Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

• Федеральное агентство по недропользованию;

• Федеральное агентство водных ресурсов.

По своим функциям Минприроды (краткое название Министерства) имеет три особенности. Первая состоит в комплексном выполнении контрольно-инспекционных функций. Другая особенность заключается в том, что Минприроды не относится к числу хозяйственных министерств и не управляет использованием природных ресурсов. Отсюда следует его третья особенность – функция экологического контроля, осуществляемая Министерством, оторвана от управления эксплуатацией природных ресурсов.

Как следует из перечня федеральных служб и агентств Минприроды, комплексную природозащитную функцию выполняют, прежде всего, федеральные службы по надзору в сфере природопользования и по гидрометеорологии и мониторингу окружающей природной среды. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному

надзору относится к ряду функциональных специально уполномоченных органов, в который также входят Государственный таможенный комитет (ГКТ России) и Министерство внутренних дел (МВД России).Два федеральных агентства Минприроды относятся к отраслевым специально уполномоченным природозащитным органам.

Другим комплексным органом системы специально уполномоченных органов охраны окружающей среды является Министерство сельского хозяйства, в которое входят Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и два Федеральных агентства: лесного хозяйства и рыболовства. Здесь комплексную природозащитную функцию выполняет Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, в ее функции входят: государственный земельный контроль – сельскохозяйственные земли, государственный лесной контроль в лесничествах и лесопарках, надзор за субъектом РФ по лесному контролю, государственный пожарный надзор в лесах, обеспечение плодородия почв, контроль за безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами, контроль за качеством зерна. Федеральное агентство по рыболовству относится к отраслевым специально уполномоченным органам и занимается охраной, контролем и надзором за водными биологическими ресурсами и средой их обитания. Федеральное агентство лесного хозяйства также относится к отраслевым специально уполномоченным природозащитным органам и занимается государственным лесным контролем и надзором, предоставлением лесных участков в пользование, организацией охраны, защиты, воспроизводством лесов на землях лесного фонда.

К комплексным органам также относится Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор). Он координирует деятельность организаций в области санитарной охраны окружающей среды, разрабатывает санитарные нормативы и правила, ведет надзор за их выполнением, обеспечивает соответствующее информирование населения.

Определенную роль в организации защиты окружающей среды играет экологическое движение. В России оно существует в следующих организационных формах:

• добровольные общества: Российское общество охраны природы, Общество защиты животных и т.п., всего в Российской Федерации действуют около 800 экологических объединений, в том числе региональных;

• союзы: Экологический союз, ассоциация «Экология и мир», Экологический центр и др.;

• фонды: Экологический Фонд им. академика В.И. Вернадского, Фонд Байкала и т.д.;

• самодеятельные организации-клубы, частные организации по оказанию экологических услуг;

• конструктивно-экологическое движение «Кедр».

При всем многообразии форм экологического движения все его организации решают главные задачи: распространение экологических знаний, экологическое воспитание, участие в решении конкретных экологических задач, в общественном экологическом контроле.

Многоуровневая система защиты окружающей среды существует во всех развитых странах. Так, в США комплексным и головным органом всей природозащитной системы является Агентство по защите окружающей среды (US Environmental Protection Agency), под его руководством действует разветвленная система специально уполномоченных органов. Действует также мощное экологическое общественное движение.

Осознание обществом сначала неблагополучия в состоянии окружающей среды, а в последующем, в середине двадцатого века, возникновения и развития глобального экологического кризиса вызвало волну формирования целого ряда международных природозащитных организаций. Их можно разделить на три группы: природоохранительного направления – Программа ООН по окружающей среде, ЮНЕП (United Nations Environment Programme, UNEP), 1972 г., Международный союз охраны природы и природных ресурсов, МСОП (The World Conservation Union, WCU или IUCN, (фр.), 1947, Международная общественная организация «Зеленый мир» (GREENPEASE), 1971 г.; комплексного природоохранительного профи-ля – Сельскохозяйственная и продовольственная организация Объединенных Наций, ФАО (Food and Agricultura Organization, FAO), 1945г., Всемирная организация здравоохранения, ВОЗ (The World Health Organization, WHO), 1946 г., Всемирная метеорологическая организация, ВМО (World Meteorological Organization, 1946 г.; специального природоохранительного профиля – Международное агентство по атомной энергии, МАГАТЭ (International Atomic Energy Agency, IAEA), 1957 г., Международный регистр потенциально токсичных химических веществ, МРПТХВ (International Register of Potentially Toxic Chemicals, IRPTC), создан как часть ЮНЕСКО, Организации объединенных наций по вопросам образования, науки, культуры (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, UNESCO), 1946 г., собравший информацию о более чем 600 таких веществ, и другие международные организации, организующие охрану морей от загрязнения, рыбных запасов, перелетных птиц и т. п.

Содержание экологических правоотношений

Экологические правоотношения складываются в результате взаимодействия субъектов (участников) данных правоотношений – государства, юридических и физических лиц, воздействующих на природную

среду (хозяйствующих субъектов), и природных объектов. Содержание экологических правоотношений заключается в правах и обязанностях участников по использованию и охране окружающей среды. По содержанию прав и обязанностей все субъекты экологических отношенийподразделя-ются на четыре категории: природопользователи; органы представи-тельной и исполнительной власти, регулирующие и контролирующие использование природных ресурсов; общественные экологические объединения; органы судебно-прокурорского надзора.

Особенности содержания экологических правоотношений зависят от характера природных объектов, к которым они применяются (поэтому выделяются земельное, водное, лесное и т.п. экологические права). Особо выделяются отраслевые права. Наряду с отраслевыми выделяются комплексные полномочия относительно охраны природной среды в целом. Носителями таких полномочий являются специальные органы государства (Минприроды РФ) и все хозяйствующие субъекты.

В юридическом отношении объекты экологического права подразделяются на природные объекты, природные ресурсы и природные комплексы,

К дифференцированным природным объектам относятся земля, недра, воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир.

Земельный фонд России, составляющий (на 01.04.2004 г.) 1709,8 млн. га, подразделяется на земли лесного фонда (64,6%), сельскохозяйственного назначения (23%), населенных пунктов (1,1%),водного фонда(1,6%), земли промышленного и иного специального назначения (1%), земли особо охраняемых территорий и объектов(2%) и земли запаса (6,7%).

Все леса лесного фонда состоят из трех групп. К первой группе относятся леса особо охраняемые, заповедные, выполняющие защитные, санитарные, оздоровительные функции. В таких лесах запрещается промышленная заготовка древесины. Ко второй группе относятся леса районов с высокой плотностью населения, леса районов с недостаточными лесными ресурсами. В этих лесах допускается заготовка древесины лишь в пределах расчетной лесосеки. Остальные леса относятся к третьей группе. В них заготовка древесины разрешена, но без ущерба для экологической функции леса.

Земли сельскохозяйственного назначения рассматриваются как наиболее ценные, особенно пахотные земли с большим запасом гумуса.

Природные ресурсы – это источник экономического потребления человеком природных ценностей. Все природные ресурсы подразделяются на исчерпаемые и неисчерпаемые, возобновляемые и невозобновляемые. К исчерпаемым относятся земельные, лесные, водные, минеральные и фаунистические ресурсы, к неисчерпаемым – солнечные, климатические, энергетические, геотермальные. К возобновляемым, через воспроизводство, относятся лесные, животного мира, рыбные запасы. К невозобновляемым - минеральные и (частично) водные и почвенные.

Природные комплексы состоят из заповедников, заказников, национальных и природных парков, памятников природы, лесопарков, курортных, пригородных и зеленых зон, а также типичных и редких ландшафтов.

Переход к рынку породил многообразие форм собственности, в том числе и на природные ресурсы. В настоящее время выделяются следующие их виды: государственная (федеральная, республиканская и областная, муниципальная) и частная собственность граждан и юридических лиц. Особое значение имеет разграничение прав собственности на землю и природные ресурсы. В частности, объекты общеэкологического значения, как правило, относятся исключительно к федеральной собственности.

Наряду с правом собственности на экологические объекты существует право природопользования. Под природопользованием понимается использование полезных для человека свойств окружающей природной среды: экологических, экономических, культурных, оздоровительных. Соответственно, существуют три формы природопользования – экономическая (ведущая), экологическая и культурно-оздоровительная. Эти

формы реализуются в двух видах: общего и специального природопользования.

Общее природопользование не требует специального разрешения и осуществляется гражданами в силу их естественных прав существования.

Специальное природопользование реализуется гражданами и хозяйствующими субъектами на основе разрешений компетентных государственных органов. Оно носит целевой характер и по видам используемых объектов подразделяется на землепользование, пользование недрами, лесопользование, водопользование, пользование животным миром, использование атмосферного воздуха.

Специальное природопользование связано с потреблением природного ресурса, и поэтому его регулирование согласуется с отраслевым природоресурсным законодательством – Земельным кодексом, Основами лесного законодательства, Законом о недрах, Водным кодексом. Законом об использовании и охране животного мира, Законом об охране атмосферного воздуха.

Право потребления природного ресурса приобретается путем лицензирования. Лицензия выдается на каждый вид деятельности. Срок ее действия, как правило, один год. Различают природоресурсные лицензии, лицензии на использование земель, вод, недр, лесов, атмосферного воздуха, животного мира.

Например, как экологический ресурс воздух используется при складировании газообразных отходов или выбросов вредных веществ. Система лицензирования предприятия на право осуществлять выбросы заключается в успешном проведении им следующих процедур:

• инвентаризация выбросов вредных веществ;

• определение предельно допустимых норм выбросов вредных веществ;

• установление суточного и годового лимитов выбросов объекта;

• получение разрешения на выброс с указанием лимитов, нормы и срока действия.

Так, в Томской области (ТО) лицензии на пользование объектами животного мира, разрешения на выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух для предприятий регионального контроля, квоты на вылов водных биоресурсов выдает Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации ТО. Он же организует конкурсы по предоставлению рыбопромысловых участков для промышленного рыболовства. Лицензии на добычу общераспространенных полезных ископаемых, минеральных и термальных вод выдает Департамент по недропользованию и развитию нефтедобывающего комплекса Администрации ТО. Лесные участки в пользование предоставляет Департамент развития предпринимательства и реального сектора экономики

Администрации ТО.

Как и лицензирование, лимитирование использования и потребления природных ресурсов обусловлено ограниченностью запасов природных ресурсов и необходимостью их рационального использования и воспроизводства. Природопользование может осуществляться по двум направлениям: изъятие природного вещества из природы и внесение антропогенного вещества в природу. Отсюда лимитирование природопользования подразделяется на два вида: предельно допустимые нормы изъятия природного вещества; предельно допустимые нормы выбросов (сбросов) вредных веществ в природную среду.

В Томской области установление предельно-допустимых выбросов и выдача разрешений на выбросы загрязняющих веществ для предприятий (объектов) федерального значения, а также установление лимитов на размещение отходов и выдача лицензий в сфере обращения с отходами осуществляется Западно-Сибирским управлением Ростехнадзора по ТО Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, выдача лицензий на пользование недрами (кроме общераспространенных полезных ископаемых) – управлением по недропользованию по ТО Федерального агентства по недропользованию, установление нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ в водные объекты – отдел водных ресурсов по ТО Федерального агентства водных ресурсов.

Широкое распространение получает договорная форма природо-пользования. Наибольшее развитие приобретает арендная форма договора.