Система місцевих фінансів

Елементи системи	Структура елементів системи
Видатки	Поточні, розвитку, на фінансування власних повноважень, обов'язкові, факультативні, на фінансування делегованих повноважень
Доходи	Власні, закріплені, передані, податкові, неподаткові
Способи формування доходів	Місцеві податки і збори; частки загальнодержавних податків; комунальні платежі; доходи від майна та землі, що належать місцевій владі; доходи комунальних підприємств; кредити; комунальні позики; трансферти
Місцеві фінансові інститути	Громадські послуги; самостійні місцеві бюджети; комунальна форма власності; позабюджетні валютні та цільові фонди; місцеві податки і збори; комунальний кредит; фінанси комунальних підпри­ємств; комунальні платежі
Суб’єкти	Територіальні громади; міські, селищні та сільські ради; голови міст, селищ і сіл; обласні, Київська та Севастопольська міські, районні, районні в містах Києві і Севастополі державні адміністрації і ради; Рада Міністрів та Верховна Рада Ав­тономної Республіки Крим; Міністерство фінансів України; Кабінет Міністрів та Верховна Рада України
Об’єкти	Фінансові ресурси у фондовій і не фондовій формах
Взаємовідносини	Між суб’єктами системи; між місцевими фінансами та іншими складовими фінансової системи держави

1. Нормативно-правове регулювання місцевих фінансів

Функціонування місцевих фінансів забезпечується чинною законо­давчою базою. До базових нормативних актів слід віднести Конститу­цію України (1996 р.), Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" (1997 р.), Закон України "Про місцеві державні адміністрації" (1999 р.), Бюджетний кодекс України (2001 р.), щорічні закони Украї­ни про державний бюджет України, Декрет Кабінету Міністрів України "Про місцеві податки і збори" (1993 р.) та ін.

Прийнята 28 червня 1996 р. Конституція України закріпила існу­вання місцевого самоврядування, яке в Україні визнається і гаранту­ється. В Основному законі країни знайшли відображення найважливіші фінансові аспекти забезпечення функціонування інституту місцевого самоврядування. Так, в ст. 142 вказано, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме та нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у влас­ності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їх спільної власності, що перебувають в управлінні районних та обласних рад.

Конституцією територіальним громадам надана можливість об'єдну­вати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, кошти бю­джетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ. Важли­вим є положення Основного закону про те, що держава підтримує у фі­нансовому плані місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходів відповідних бюджетів. Крім того, відзначено, що витрати органів місцевого самоврядування, які виникають внаслідок рішень державної влади, компенсуються державою.

В Конституції України також вказано, що органам місцевого само­врядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади (ст. 143). Держава фінансує здійснення цих повнова­жень у повному обсязі за рахунок коштів державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місце­вого самоврядування відповідні об'єкти державної власності.

Як відомо, фінансова база органів місцевого самоврядування форму­ється зокрема за рахунок місцевих податків і зборів, перелік яких в Україні був визначений ще у 1993 р. Декретом Кабінету Міністрів України "Про місцеві податки і збори". На момент ухвалення цього Декрету до складу місцевих було віднесено два податки й 14 зборів. У цьому нормативному акті визначено також граничні обсяги місцевих податків і зборів, порядок їх обчислення та джерела сплати, повнова­ження органів місцевого самоврядування в галузі визначення місцевих податків і зборів, відповідальність платників.

18 лютого 1997 р. була прийнята нова редакція Закону України "Про систему оподаткування", який встановив принципи побудови вітчиз­няної системи оподаткування, окреслив склад податків і зборів, які спра­вляються в Україні, в тому числі місцевих податків і зборів, визначив основи механізму справляння податків та обов'язкових платежів, а та­кож права, обов'язки та відповідальність платників. У Законі (ст. 15) наведено перелік місцевих податків і зборів, у тому числі таких, які обо­в'язково затверджуються місцевими радами. Вказано, що місцеві по­датки і збори, механізм та порядок їх сплати встановлюється сільськи­ми, селищними, міськими радами відповідно до переліку і в межах гра­ничної величини ставок, визначених законодавством. Суми місцевих по­датків і зборів зараховуються до місцевих бюджетів.

21 травня 1997 р. був прийнятий Закон України "Про місцеве само­врядування в Україні", який конкретизував основні положення Конс­титуції щодо місцевого самоврядування. Закон визначив організаційні питання функціонування інституту місцевого самоврядування, деталь­но окреслив повноваження рад, їхніх голів, виконавчих органів, а та­кож організаційно-правову, матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування.

У Законі (ст. 1) тлумачиться низка вихідних понять місцевого само­врядування та місцевих фінансів, таких як бюджет місцевого самовряду­вання, районний та обласний бюджети, поточний бюджет та бюджет роз­витку, мінімальний бюджет місцевого самоврядування, мінімальний рі­вень соціальних потреб, самооподаткування.

Окремим розділом Закону визначено матеріальну та фінансову осно­ву місцевого самоврядування, центральне місце в якій займають об'єк­ти комунальної власності та місцеві бюджети. Вказано, що територіаль­ним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право кому­нальної власності на рухоме та нерухоме майно, доходи місцевих бюдже­тів, інші кошти, природні ресурси, підприємства, установи та організа­ції, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, за­клади культури, освіти, охорони здоров'я, науки, соціального обслугову­вання та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об'єкти, а та­кож кошти, отримані від їх відчуження (ст. 60).

У Законі "Про місцеве самоврядування в Україні" (ст. 61) відзначе­но, що органи місцевого самоврядування самостійно розробляють, за­тверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з чинними законами. Особливо підкреслюється, що втручання державних органів у ці процеси не допускається. Одночасно вказано, що держава фінансо­во підтримує місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, здійснює контроль за законним, доцільним, економ­ним, ефективним витрачанням коштів та належним їх обліком. Держа­ва гарантує органам місцевого самоврядування дохідну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціаль­них потреб (ст. 62).

У випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків та зборів перевищують мінімальний обсяг місцевого бюджету, держава вилучає з цього бюджету до державного ча­стину надлишку у встановленому порядку. Законом передбачено ви­значення мінімальних обсягів місцевих бюджетів на основі нормативів бюджетної забезпеченості на одного жителя, які мають враховувати еко­номічний, соціальний, природний та екологічний стан територій, а та­кож з огляду на рівень мінімальних соціальних потреб (ст. 62).

Закон закріплює один з визначальних принципів функціонування міс­цевих бюджетів − самостійність, тобто невключення місцевих бюдже­тів до бюджетів інших рівнів та видів. Крім того відзначено, що само­стійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі доходами, а також правом самостійно визна­чати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до чинного законодавства (ст. 1 і 61).

Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" визначив концептуа­льні підходи до формування доходів і збалансування місцевих бюдже­тів, а також витрачання бюджетних коштів (ст. 63, 64 і 65). Передбаче­но поділ місцевих бюджетів на поточний бюджет і бюджет розвитку; виділення в дохідній і видатковій частинах коштів, пов'язаних з вико­нанням власних і делегованих повноважень органів місцевого самовря­дування. Кошти поточного бюджету спрямовуються на фінансування бюджетних закладів і установ. З бюджету розвитку здійснюється фінан­сування програм соціально-економічного розвитку відповідної терито­рії, інвестиційної та інноваційної діяльності, субвенцій та інших видат­ків, пов'язаних з розширеним відтворенням.

У Законі (ст. 65) закладено основи механізму стимулювання органів місцевого самоврядування до додаткового одержання доходів у процесі виконання місцевих бюджетів. Так, відзначено, що такі доходи і суми перевищення доходів над видатками, які утворилися в результаті збіль­шення надходжень до бюджету чи економії у видатках, вилученню не підлягають і використовуються за рішеннями відповідної ради (крім ви­падків, передбачених законодавством).

Місцеві бюджети мають бути достатніми для забезпечення виконан­ня органами місцевого самоврядування наданих їм законом повнова­жень та надання населенню послуг на рівні не нижчому за мінімальні соціальні потреби. Якщо дохідні джерела виявляються недостатніми, держава забезпечує збалансування місцевих бюджетів шляхом передачі необхідних коштів у вигляді дотацій, субвенцій та субсидій.

Важливе значення мають норми Закону, які стосуються фінансуван­ня витрат, пов'язаних із здійсненням органами місцевого самовряду­вання повноважень органів виконавчої влади та виконанням рішень ор­ганів виконавчої влади (ст. 67). Вказано, що держава фінансує у повно­му обсязі здійснення органами місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади, необхідні для цього кошти щороку передба­чаються в Законі України про Державний бюджет України. А рішення органів державної влади, які призводять до додаткових видатків ор­ганів місцевого самоврядування, мають обов'язково супроводжуватися передачею їм необхідних фінансових ресурсів. Витрати органів місцево­го самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади і попередньо не забезпечені відповідними коштами, компенсу­ються державою.

У Законі "Про місцеве самоврядування в Україні" підтверджено пра­во органів місцевого самоврядування запроваджувати місцеві податки і збори і зараховувати їх до місцевих бюджетів (ст. 69), випускати міс­цеві позики, лотереї та цінні папери, отримувати кредити в банківсь­ких установах, позички з інших бюджетів на покриття тимчасових ка­сових розривів (ст. 70). Вказано також, що органи місцевого самовряду­вання можуть у межах чинного законодавства створювати комунальні банки та інші фінансово-кредитні установи, виступати гарантами кре­дитів підприємствам, установам та організаціям, що належать до кому­нальної власності територіальних громад, розміщувати належні їм кош­ти в банках інших суб'єктів права власності, отримувати відсотки від їх доходів із зарахуванням їх до дохідної частини місцевих бюджетів.

Закон України "Про місцеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 р. визначає організацію, повноваження та порядок діяльності міс­цевих державних адміністрацій, їхні взаємовідносини з Президентом України, органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, об'єд­наннями громадян, підприємствами, установами та організаціями. Окрес­лено основні завдання місцевих державних адміністрацій, принципи діяльності, компетенцію і повноваження, зокрема в галузі бюджету та фінансів.

22 червня 2001 р. був прийнятий Бюджетний кодекс України, який визначив засади бюджетної системи України, її структуру, принципи, правові засади функціонування, основи бюджетного процесу і міжбю­джетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законо­давства. До основних новацій Бюджетного кодексу слід віднести таке:

— по-новому представлено склад бюджетної системи України з виді­ленням державного і місцевих бюджетів, запроваджено нову дефініцію − бюджети місцевого самоврядування;

— визначено принципи вітчизняної бюджетної системи;

— запроваджено єдину бюджетну термінологію;

— здійснено чіткий розподіл доходів і видатків між бюджетами всіх рівнів та видів;

— застосовано принципово новий підхід до класифікації доходів і ви­датків місцевих бюджетів;

— визначено внутрішню будову місцевих бюджетів;

— встановлено джерела формування та напрями використання бю­джету розвитку;

— зміцнено фінансову базу органів місцевого самоврядування за ра­хунок розширення переліку власних доходів;

— встановлено заінтересованість органів місцевого самоврядування у додатковому одержанні доходів як державного, так і місцевих бюджетів;

— визначено основні підходи до здійснення місцевих запозичень;

— запроваджено прозору процедуру міжбюджетних відносин;

— систематизовано види бюджетних трансфертів та засади їх надання;

— встановлено формульний порядок розрахунку обсягів міжбюджет­них трансфертів (дотацій вирівнювання місцевим бюджетам з держав­ного бюджету);

— заборонено здійснення міжбюджетних позичок і створення органа­ми місцевого самоврядування позабюджетних фондів;

— регламентовано процедури бюджетного процесу;

— визначено відповідальність усіх учасників бюджетного процесу, а також контрольні повноваження владних органів.

У зв'язку з тим, що в Бюджетному кодексі України обумовлено заса­ди організації міжбюджетних відносин і, зокрема, порядку розрахунку дотацій вирівнювання лише для бюджетів міст Києва та Севастополя, міст обласного значення і районних бюджетів, то 1 липня 2004 р. був при­йнятий Закон України " Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань". У Законі визначено основні вимоги до формули роз­поділу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та кош­тів, що передаються до районного бюджету) між районним бюджетом та бюджетами сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань і пара­метри, які враховуються у формулі.

У щорічних законах України про державний бюджет України кон­кретизується механізм реалізації окремих концептуальних положень Бюджетного кодексу України. Так, в цих законах визначається вичерп­ний перелік доходів загального і спеціального фондів місцевих бюдже­тів, особливості здійснення взаємовідносини між державним бюджетом України та місцевими бюджетами, встановлюються обсяги та порядок перерахування міжбюджетних трансфертів місцевим бюджетам, а та­кож обумовлюються додаткові положення, які регламентують бюджет­ний процес.

Крім перерахованих документів в Україні прийнято і діє ціла низка нормативних актів, які регламентують окремі аспекти функціонування місцевих фінансів; до них ми будемо звертатися в процесі викладення кожної теми.

Питання для самостійного опрацювання

1. Зміст фінансових відносин, що виникають на місцевому рівні.

2. Функція місцевих фінансів як інструмента перерозподілу ВВП.

3. Сутність регіональної фінансової політики і роль місцевих органів влади в її реалізації.

4. Роль місцевих фінансів у наданні громадських послуг.

5. Роль місцевих фінансів у забезпеченні економічного зростання.

6. Характеристика фінансового механізму на місцевому рівні.

7. Складові елементи фінансового механізму регіональних фінансів.

8. Методи фінансового планування.

9. Принципи розподілу функцій між державою та місцевим самоврядуванням.

10. Власні та делеговані функції.

10.