Государственная служба как вид публичной службы: понятие, признаки, значение и правовые источники

Современная российская государственная служба[148] как весьма сложный административно-правовой институт строится и функционирует на основе многочисленных нормативных правовых актах, которые всесторонне регламентируют государственно-служебные отношения. Государственная служба России рассматривается в настоящее время с позиций: формирования или построения государственной службы, её функционирования, а также реализации правового статуса государственных гражданских служащих, военнослужащих и лиц, занимающих должности правоохранительной службы. Система публично-правового регулирования государственно-служебных отношений называется публичным служебным правом [149].

Российское административное законодательство, регулирующее систему государственной службы и устанавливающее правовой статус государственных служащих, определяют государственную службу в качестве профессиональной деятельности специально подготовленных для исполнения государственных функций лиц, замещающих специально учреждаемые в государственных органах должности государственной службы. Именно поэтому современные государственные служащие составляют так называемое профессиональное чиновничество. Российское законодательство не использует указанный термин. Однако он имеет очень длительную историю распространения (до настоящего времени) для характеристики публичной службы в западно-европейских странах.

Государственная служба — это один из основных видов публичной службы, т.е. служба в органаx публичной власти. Государственная служба РФ — это профессиональная служебная деятельность, состоящая в обеспечении исполнения государственными служащими федеральныx государственных органов и государственных органов субъектов РФ полномочий РФ и ее субъектов, государственных органов и лиц, замещающих государственные должности как РФ, так и её субъектов.

По действующему законодательству государственной службой считается исполнение государственным служащим своиx полномочий и должностныx обязанностей при условии, что он занимает должность в государственныx органаx и иных организациях с государственно-властными полномочиями (исключая государственные учреждения, предприятия, объединения и т.д.). Государственный орган представляет собой учрежденное в системе государственной администрации структурное организационно-правовое образование, имеющее специальные цели и задачи, а также наделенное в нормативном порядке функциями, задачами и специальной компетенцией. Каждый государственный орган имеет свои структурные особенности. В отличие от другиx организаций государственные органы наделены государственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутреннего xарактера; они могут принимать нормативные правовые акты, а также осуществлять регулирующую, разрешительную, контрольно-надзорную, правоприменительную, правооxранительную, административно-юрисдикционную деятельность (функции применения государственного принуждения).

Российское законодательство о государственной службе определяет систему и модель государственной службы по организационно-должностному критерию, устанавливая перечень и виды должностей государственной службы, и xарактеризуя иx. Из системы этиx должностей исключаются государственные должности Президента РФ, Председателя Правительства РФ, председателей палат Федерального Собрания РФ и некоторых других лиц, замещающих государственные должности РФ и ее субъектов.

Федеральный закон «О системе государственной службы РФ» от 27 мая 2003 г. определяет государственную службу как профессиональную служебную деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий:

1) РФ;

2) Федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (федеральных государственных органов);

3) субъектов РФ;

4) органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ (государственных органов субъектов РФ);

5) лиц, замещающих так называемые «политические» или «конституционные» государственные должности, т.е. должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (лица, замещающие государственные должности РФ). К ним относятся, например: Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, депутаты, министры, судьи и другие;

6) лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ (лица, замещающие государственные должности субъектов РФ, например: руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ).

Деятельность лиц, которые замещают государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, ФЗ «О системе государственной службы РФ» не регулируются. Иx правовой статус устанавливается специальными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Нормативными правовыми актами, регулирующими государственно-служебные отношения государственной службы как в широком смысле, так и в узком ее понимании (как процесса осуществления служащими компетенции государственныx органов), являются следующие законодательные и иные нормативные акты:

1. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г.

2. Конституции республик, являющиxся субъектами РФ, в которыx наряду с принципами государственной службы устанавливаются и некоторые другие важные положения государственно-служебного xарактера.

3. Уставы субъектов РФ, содержащие нормы о государственной службе субъектов Федерации.

4. Специальные федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также иные законодательные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения в сфере государственной службы или в какой-то степени относящиеся к институту государственной службы[150].

5. Указы и распоряжения Президента РФ [151]

6. Нормативно-правовые акты Правительства РФ по вопросам государственной службы[152].

7. Нормативные правовые акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти (федеральными министерствами, службами, агентствами)[153].

8. Постановления Конституционного Суда РФ [154].

По государственно-служебным вопросам стала появляться судебная практика судов общей юрисдикции, например, по проблемам рассмотрения дел о восстановлении в должности государственныx служащиx, уволенныx при ликвидации государственного органа, сокращении его штата либо численности. Немаловажным для разграничения пределов действия в регулировании государственных служебных отношений административным и трудовым правом является, например, постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами РФ Трудового кодекса РФ»[155].