Тема 6. Избирательные системы зарубежных стран

В юридической литературе под избирательной системой понимаются совокупность общественных отношений, возникающих в процессе организации и проведения выборов, взаимоотношений между избирателями, кандидатами и иными субъектами избирательного процесса, а также порядок определения результатов выборов.

Избирательное право представляет собой совокупность норм избирательного права (правовых норм, закрепляющих права граждан избирать и быть избранными в государственные органы и органы местного самоуправления) и порядка определения результатов выборов.

Следовательно, как избирательное право, так и порядок подсчета результатов выборов являются составными частями избирательной системы. Таким образом, избирательная система состоит из упорядоченной совокупности норм избирательного права и фактических институтов выборного процесса: правовых норм и порядка определения результатов выборов.

Вышеуказанное дает определение избирательной системы в широком смысле – как системы общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти.

В узком смысле избирательная система – это порядок определения результатов выборов. В этом случае избирательную систему можно рассматривать как совокупность технико-процедурных норм, которые позволяют объективно определить результаты выборов.

Виды избирательных систем. В зависимости от порядка определения результатов выборов избирательные системы зарубежных стран принято подразделять на два основных вида: мажоритарную и пропорциональную.

Мажоритарная (от франц. majorite - большинство) избирательная система – это избирательная система, при которой избранным считается тот кандидат, за которого было подано большинство голосов избирателей.

Она является наиболее распространенной в мире избирательной системой и практически единственно возможной при выборах одного должностного лица (президента, акима, губернатора и др.). Если она применяется для выборов коллегиального органа власти (палаты парламента), то создаются одномандатные избирательные округа, т.е. в каждом из них должен быть избран один депутат.

Мажоритарная система имеет разновидности, обусловленные различными требованиями к величине необходимого для избрания большинства голосов.

Самая простая разновидность мажоритарной системы – мажоритарная система относительного большинства, при которой избранным считается кандидат, получивший больше голосов, чем любой из остальных кандидатов. Мажоритарная система относительного большинства применяется на парламентских выборах в Великобритании, США, Индии и др. Часто она используется при выборах органов местного самоуправления. При этой системе действует правило - чем больше кандидатов баллотируется на одно место, тем меньше голосов требуется для избрания.

Мажоритарная система абсолютного большинства – система, при которой кандидату для избрания необходимо получить более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании (50 % + 1 голос). В качестве базы для такого подсчета выступает, как правило, общее число поданных избирателями голосов. При системе абсолютного большинства, чем больше в избирательном округе кандидатов, тем меньше вероятность, что кто-то из них получит абсолютное большинство голосов. Поэтому выборы по данной системе часто оказываются нерезультативными. Преодолевается такая нерезультативность повторным голосованием, в котором участвуют кандидаты, получившие наибольшее количество голосов избирателей в первом туре выборов. Например, согласно ст.63 Конституционного закона о выборах, если в избирательный бюллетень было включено более двух кандидатов в Президенты и ни один из них не был избран, Центральная избирательная комиссия назначает повторное голосование по выборам Президента по двум кандидатам, получившим наибольшее количество голосов.

Пропорциональная избирательная система (пропорциональное представительство партий). Пропорциональная избирательная системабыла порождена стремлением преодолеть несправедливость мажоритарной системы по отношению к участвующим в выборах политическим партиям. Дело в том, что мажоритарная система выборов в течение долгого времени считалась единственно правильной в силу простого принципа: получил большинство голосов избирателей – получи мандат депутата в представительном органе. Вместе с тем было очевидна ущербность данной системы в связи с тем, что голоса, поданные за проигравших кандидатов, пропадали, не получая отражения в представительном органе. Распределение депутатских мандатов по мажоритарной системе противоречило господствовавшему в конце XVIII- начале XIX вв. принципу народного суверенитета в связи с тем, что суверенными были только голоса, поданные за победивших на выборах кандидатов. Пропавшие же голоса избирателей также должны быть выражением народного суверенитета.

Впервые в мире пропорциональная избирательная система была введена в 1855 г. в Дании для выборов части депутатов Риксдага, затем была применена в Коста-Рике в 1893 г. и австралийском штате Тасмания в 1896 г. К началу XX в. в мире насчитывалось 152 разновидности пропорциональной избирательной системы, преследовавших общую цель – создание таких способов распределения мест в представительном органе, которые позволяли бы учитывать мнения всех избирателей, распределять мандаты таким образом, чтобы ни один голос избирателя не пропал. В целом же пропорциональная избирательная система стала одним из основных элементов демократизации выборов

При пропорциональной избирательной системе политическая партия получает в парламенте число мандатов, пропорциональное числу голосов, поданных за ее партийный список на выборах. Голосование при пропорциональной системе проводится по избирательным округам либо по единому общенациональному округу, в которых конкурируют партийные списки, выдвинутые политическими партиями. Избиратель выбирает не между конкретными кандидатами, как при мажоритарной системе, а между партиями, участвующими в выборах, и голосует за партийный список одной политической партии.

Пропорциональная избирательная система предполагает, что депутатские мандаты в представительном органе распределяются между политическими партиями, преодолевшими установленный законодательством заградительный барьер, в зависимости от количества голосов, которые получила на выборах каждая из партий.

Вместе с тем пропорциональная система, как показывает политическая практика зарубежных стран, может порождать политическую дробность парламента, т.е. появление множества мелких фракций, что препятствует конструктивной работе парламента. Чтобы избежать этого, вводится избирательный порог (заградительный барьер), в соответствии с которым обязательным условием участия партии в распределении парламентских мандатов является получение определенного минимума голосов избирателей (1%, 2%, 5% и т.д.). В частности, в Израиле такой заградительный барьер для политических партий составляет 1%, Дании – 2%, Аргентине – 3%, ФРГ – 5%, Республике Казахстан и России – 7%, Лихтенштейне – 8%, Турции – 10%, Шри-Ланки – 12,5%.

Как видно, заградительный барьер может лишать отдельные малочисленные партии, которых поддерживает определенное количество избирателей, права участвовать в распределении парламентских мандатов. Возможно, с учетом данного обстоятельства в Конституции Португалии содержится положение, которое запрещает вводить какие-либо заградительные барьеры. Заградительный барьер также отсутствует в Австрии, Швейцарии и ряде других стран.

В некоторых странах к проблеме заградительного барьера подходят дифференцировано. Например, в Словакии для политических партий и движений заградительный барьер вводится на уровне 5%, но избирательная комиссия может его понижать до 4% и даже 3%, если партии не набирают первоначально установленного уровня.

Установление заградительного барьера обычно мотивируется стремлением создать условия для эффективной работы парламента, когда в нем работают партии, представляющие большинство населения страны и создающие крупные партийные фракции. Кроме того, заградительный барьер стимулирует объединительные процессы в партийной системе страны, обеспечивая стабильность конституционного строя страны.

Избирательная квота. Распределение депутатских мандатов при пропорциональной системе осуществляется посредством установления избирательной квоты, которую получают в результате деления общего количества поданных и признанных действительными голосов на число выборных мандатов, приходящихся на соответствующий избирательный округ. Понятие «квота» означает (от лат. guot - сколько) – часть, доля, норма или мера чего-либо; количественное ограничение.

В Казахстане распределение мандатов при пропорциональной системе происходит по определенной методике, предусмотренной ст. 97-1 Конституционного закона «О выборах в Республике Казахстан». Согласно ее правилам, к распределению мандатов допускаются партийные списки, каждый из которых получил семь и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При этом оговаривается условие, что при любом итоге голосования в Мажилис должны пройти представители не менее двух политических партий. В соответствии с правилами, установленными ст.97-1 Конституционного закона о выборах, Центральная избирательная комиссия подсчитывает сумму голосов избирателей, поданных по территории единого общенационального округа за каждый партийный список, получивший семь и более процентов голосов избирателей от числа принявших участие в голосовании. Сумма голосов избирателей, поданныхза политические партии, преодолевшие семипроцентный барьер, делится на число распределяемых депутатских мандатов (98 мандатов). Полученный результат есть первое избирательное частное (квота).

Вместе с тем метод избирательной квоты почти всегда оставляет нераспределенные депутатские мандаты и неиспользованные голоса избирателей. В этой связи существуют различные методы определения квоты и способы передачи оставшихся после первого распределения мест.

Квота Томаса Хэйра (1806-1891), английского юриста и политического деятеля, ушедшего из политики в 1846 г., чтобы посвятить свою жизнь борьбе за пропорциональное представительство. Квота была предложена Томасом Хэйром в 1855 г. и выражается следующей формулой: Q = X/Y (где Q – квота, X – число полученных в округе голосов, Y – число депутатских мандатов, выделенных на округ).

Квота Эдуарда Гогенбаха-Бишофа, профессора Базельского университета, предложенная им в 1888 г., выражаемая формулой: Q = X/(Y+1). В настоящее время является самой распространенной избирательной квотой в зарубежных странах.

Квота Генри Р. Друпа (1831-1884), английского математика и барристера, предложенная в 1868 г., и выражаемая формулой Q = [X/(Y+1) +1].

Квота Ф. Империалли, итальянского сенатора, выражаемая формулой Q = X/(Y+2).

Применение данных квот в избирательной практике показывает, что чем большим будет знаменатель, тем квота станет численно меньшей, и большее число депутатских мандатов будет сразу распределено.

Вместе с тем, избирательная квота на практике зачастую не укладывается целое число раз в количество голосов, собранное каждым партийным списком. При применении квоты обычно все мандаты сразу не распределяются, и после первого распределения необходимо привлечь еще один способ распределения оставшихся мандатов. В каждом случае может появляться некоторый остаток голосов. Вопрос о том, как учесть эти остатки, является, по мнению исследователей, одним из самых сложных при определении результатов голосования по пропорциональной избирательной системе. Выделяют несколько способов (методов) выхода из этого затруднительного положения: метод наибольшего остатка, метод делителей, метод наибольшей средней и др.

Метод наибольшего остатка (называется также методом американского политического деятеля А. Гамильтона, предложившего его в 1792 г.) является наиболее простым способом распределения остатков голосов избирателей и состоит в том, что после использования квоты оставшиеся мандаты передаются партийным пискам, имеющим наибольшие остатки голосов. Данный метод используется для распределения мандатов среди политических партий, участвующих в выборах, во многих странах Латинской Америки, Лихтенштейне, на Кипре.

Метод делителей состоит в последовательном делении полученных партийными списками голосов на серию делителей и предоставлении мандатов партийным спискам, имеющим наибольшие цифры, до числа мандатов, причитающихся данному избирательному округу. Этот метод позволяет сразу распределить все мандаты в избирательном округе, без второго распределения, как часто бывает при использовании метода квоты.

В настоящее время наиболее известными являются несколько серий делителей:

- метод профессора Гентского университета Виктора Д'Ондта (1841-1901), предложенный в 1882 г., составляет следующий ряд: 1-2-3-4 и т.д.;

- метод вышеупомянутого Ф. Империалли составляет следующий ряд: 2-3-4-5 и т.д.;

- метод французского математика А. Сент-Лагюе (предложен в 1910 г.): 1-3-5-7 и т.д.;

- модифицированный метод А. Сент-Лагюе: 1,4-3-5-7 и т.д.;

- датский метод: 1-4-7-10 и т.д.

При применении вышеуказанных методов делителей замечено, что метод Виктора Д'Ондта несколько благоприятствует крупным политическим партиям, модифицированный метод А. Сент-Лагюе слегка усиливает «средние» партии, а метод А. Сент-Лагюе и датский метод – небольшим партиям.

Метод наибольшей средней (впервые предложен в 1792 г. будущим президентом США Т. Джефферсоном (1743-1826) состоит в том, что оставшиеся мандаты передаются партийным спискам, имеющим наибольшую среднюю величину (наибольшее среднее частное), определяемую путем деления числа голосов, полученных партийным списком, на число уже полученных этим списком мандатов, увеличенное на единицу.

При применении метода наибольшей средней возможны два варианта определения результатов:

1) распределение голосов между партийными списками сначала на основе квоты Т. Хэйра, а остатки голосов распределяются между ними по методу наибольшей средней;

2) распределение мандатов между партийными списками сразу (т.е. после подсчета голосов) по методу наибольшей средней.

Причем оба варианта дают одинаковый конечный результат. Метод наибольшей средней является весьма распространенным способом определения результатов голосования. В настоящее время он применяется в Аргентине, Болгарии, Бразилии, Израиле, Испании, Ирландии, Португалии, Нидерландах, Турции, Финляндии и др.

Как мажоритарная, так и пропорциональная избирательная системы имеют присущие им недостатки (пропадают голоса, поданные за неизбранных кандидатов, партийные списки являются обезличенными и т.п.). Поэтому в целях преодоления недостатков мажоритарной и пропорциональной системы, в зарубежных странах введены следующие избирательные системы, которые, будучи основаны на мажоритарном принципе, т.е. требовании большинства голосов избирателей для избрания на выборах, все же дают определенные возможности народного представительства и меньшинству избирателей.

Полупропорциональные системы. Данные избирательные системы, действующие в зарубежных странах, основаны на мажоритарном принципе. Их важная особенность заключается в том, что они предоставляют определенную возможность представительства и меньшинству избирателей. Это достигается применением ограниченного вотума, при котором избиратель голосует не за такое число кандидатов, которое равно числу подлежащих избранию от избирательного округа депутатов, а за меньшее число кандидатов. При этой системе партия в многомандатном избирательном округе выдвигает не список кандидатов, баллотирующийся как единое целое, а отдельных кандидатов. Избиратель голосует только за одного кандидата, хотя от округа должно быть избрано несколько депутатов. Избранными считаются кандидаты, собравшие большее число голосов. Такая система единственного непередаваемого голоса действует на Тайване.

К этой же группе систем относится кумулятивный вотум (применяется в Баварии и в некоторых других землях Германии). Избиратель, к примеру, имеет три голоса, что меньше числа депутатов от данного избирательного округа, но он может распорядиться своими голосами трояким образом: либо отдать все их одному кандидату, либо отдать два голоса одному кандидату, а третий – другому, либо раздать по одному голосу трем кандидатам. Система считается пригодной для небольших избирательных единиц, в которой избиратели хорошо знают своих кандидатов, а их политическая принадлежность для избирателей большого значения не имеет.

Система единственного передаваемого голоса. Эта система позволяет сочетать персональный выбор с обеспечением пропорциональности представительства партий и поэтому считается наиболее справедливой. Однако она сложна в плане определения результатов выборов. Суть данной системы, применяемой, в частности, при выборах верхней палаты Парламента Индии (Совета штатов), нижней Палаты Национального Парламента Ирландии, заключается в следующем.

В многомандатном округе кандидаты выдвигаются в таком же порядке, как при системе единственного непередаваемого голоса, т.е. каждая партия может выдвинуть столько кандидатов, сколько сочтет необходимым. При этом допускается выдвижение партиями независимых кандидатов. Избиратель действует, как при мажоритарной системе с альтернативным голосованием, т.е. против фамилии желательного кандидата отмечает свои преференции (предпочтения) указывая цифрами 1, 2, 3 и т.д., кого он желает видеть избранным в первую очередь, кого во вторую и т.д.

При определении результатов голосов подсчитываются первоначально голоса, полученные кандидатами при первой преференции. Если никто не набрал абсолютного большинства голосов, то голоса, поданные за наименее успешного кандидата, передаются другим кандидатам, а сам он исключается из дальнейшего подсчета. Эта процедура продолжается до тех пор, пока какой-либо кандидат не наберет необходимого большинства голосов. Главное достоинство системы в том, что она обеспечивает результативность выборов и исключает необходимость проведения второго тура выборов или перебаллотировки.

Кроме того, в ряде зарубежных стран, где действует пропорциональная избирательная система, существуют различные способы преодоления обезличивания партийных списков при голосовании избирателей, чтобы избиратель мог высказать свою позицию в отношении конкретных кандидатов, указанных в партийном списке.

Распределение мандатов внутри партийного списка может осуществляться несколькими способами. Если партийные списки являются жесткими (закрытыми) -(порядок представления кандидатов по списку устанавливается партиями еще при выдвижении партийного списка), то избиратель не имеет права добавлять фамилии кандидатов, изменять очередность их представления. Он должен высказаться за весь список с включенными в него кандидатами. Места в представительном органе распределяются по партийному списку в порядке представления кандидатов. Такая система с некоторыми особенностями применяется, кроме Республики Казахстан, в Испании, Португалии, ФРГ.

Одним из способов преодоления недостатков жестких партийных списков в силу резкого увеличения роли партийного аппарата при составлении партийных списков является преференциальное голосование, когда избиратель сам указывает, в каком порядке должны представляться мандаты внутри партийного списка. Такие партийные списки, предоставляющие гораздо большую свободу голосования для избирателя, называются гибкими (открытыми).

Введение в избирательную практику гибких партийных списков позволяет избежать чрезмерного влияния политических партий на распределение депутатских мандатов и обеспечить свободное волеизъявление избирателей. Например, в Австрии, Бельгии, Дании, Нидерландах, Норвегии, Швеции применяют систему полужестких (полузакрытых) списков, когда первое место предназначено только кандидату, стоявшему первым в партийном списке. Другие же кандидаты, получившие большее число преференций (голосов), даже если их фамилии расположены в конце списка, могут быть передвинуты выше и получить мандаты вместо кандидатов, фамилии которых записаны в списке выше, но которые не получили столько преференций (голосов) избирателей.Как видно, преференциальное голосование определяет популярность кандидатов.

В других странах (Швейцария, Люксембург) действует правило свободных списков, при котором решающее значение придается преференциям избирателей, в соответствии с которыми и осуществляется распределение депутатских мандатов по конкретному партийному списку. При этом избирателям предоставляется столько голосов, сколько выделяется депутатских мандатов на данный округ. Они могут голосовать за кандидатов в различных партийных списках и аккумулировать свои голоса за одного какого-либо кандидата. Число голосов, полученных партийным списком, дополняется голосами, отданными избирателем за его кандидатов. При распределении депутатских мандатов внутри списков, мандаты отдаются кандидатам, набравшим наибольшее число голосов. Такой метод распределения мандатов в представительном органе предоставляет избирателям практически полную свободу избрания депутатов, позволяя сразу отдать свое предпочтение политической партии (ее предвыборной программе) и одновременно кандидатам.

В некоторых зарубежных странах (Дания, Монако, Нидерланды, Швейцария) допускается также так называемое панаширование (от лат. penna – перо; и франц. panacher – перемешивать, придавать пестроту, разнообразие, смешивать), которое позволяет избирателю голосовать за кандидатов из партийного списка по своему усмотрению. Предоставляя избирателю свободу выбора, панаширование на первый план выдвигает личность кандидата.

В то же время панаширование дает возможность избирателю голосовать одновременно за кандидатов из различных партийных списков. Избиратель может из различных партийных списков подобрать кандидатуры, за которые он хочет отдать свой голос, и объединить их в новый список, составленный им самим в день голосования. Он также имеет возможность предложить новых кандидатов, вписывая их фамилии в партийный список.

Трудность же реализации панаширования состоит в том, что в одном и том же списке кандидаты могут получить различное число голосов, а депутатские мандаты распределяются между списками политических партий. На практике данная проблема разрешается путем исчисления средней цифры по каждому партийному списку. Вместе с тем панаширование может сочетаться с преференциальным голосованием при определении порядка кандидатов в каждом партийном списке.

Интересна также избирательная практика Финляндии, где в целях исключения влияния партий на распределение депутатских мандатов, избиратели голосуют за кандидатов из партийного списка, а не за сам список. Затем подсчитывается общее число полученных всеми кандидатами партийных списков голосов. После распределения депутатских мандатов между списками политических партий, места внутри списков распределяются между кандидатами, за которых подали наибольшее число голосов.

Смешанные избирательные системы. О смешанной избирательной системе говорят в том случае, если при выборах одной и той же палаты парламента применяются различные избирательные системы (как правило, мажоритарная и пропорциональная системы). При применении такой системы стремятся соединить преимущества различных выборных систем и по возможности исключить или компенсировать их недостатки. В основном влияние смешанных избирательных систем на политическую жизнь страны зависит от того, в какой пропорции распределяются места по мажоритарной и по пропорциональной избирательной системе. В настоящее время смешанные избирательные системы применяются нечасто, но в последнее время получают все большее распространение (Албания, Венгрия, Италия, Мексика, Югославия, Япония и др.). В России смешанная система использовалась до 2003 г. при выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания: 225 депутатов избирались по одномандатным избирательным округам по мажоритарной системе относительного большинства, а другие 225 депутатов – по общефедеральному избирательному округу по пропорциональной системе. В настоящее время смешанная избирательная система выборов в Государственную Думу опять восстановлена.

В настоящее время в Германии половина состава нижней палаты Парламента – Бундестага (299 депутатов) – избирается по одномандатным избирательным округам по мажоритарной системе относительного большинства. Другая половина депутатов Бундестага избирается по земельным спискам кандидатов, т.е. каждая из 16 земель (субъектов Федерации) является многомандатным избирательным округом, в котором баллотируются земельные списки кандидатов, составленные политическими партиями, мандаты между которыми распределяются по пропорциональной избирательной системе. В Италии 75% мест в каждой из Палат Парламента замещается в одномандатных округах по мажоритарной системе, а 25% - в многомандатных округах по пропорциональной системе.