Административные реформы в России: история и современность / Под общей редакцией д.э.н. проф. Р.Н. Байгузина. – М., 2006

««Век устроения». Именно так назвал XVII столетие выдающийся русский историк С.Ф. Платонов. В самом деле, последний век русского средневековья вместил в себя множество событий и перемен, изменивших все этажи русской государственности. На этот период падает время расцвета сословно-представительной монархии, а затем, с середины -второй половины века, - ее перерастание в абсолютную.

Утверждение абсолютизма влекло за собой значительные изменения в системе государственных и сословно-представительных органов. В первом случае речь идет о попытках изменения, а затем качественной модернизации всей структуры и институтов власти; в последнем - об освобождении самодержавия от сословного предста­вительства и отказ от его участия в управлении.

События Смуты необычайно высоко подняли авторитет Земских соборов. В «безгосударьский период» они стали воплощать в себе все высшие прерогативы власти: учредительные, законодательные и правительственные функции. Заметно возросла роль местных ор­ганов самоуправления, без участия которых стала невозможной реализация принятых решений. Однако с окончанием Смуты Земские соборы вновь начинают функционировать в привычном режиме -как совещательные органы, к помощи которых правительство прибегает в моменты, требующие от сословий тяжелых материальных и человеческих жертв. Правительство еще нуждается в «земском совете», решая вопросы о войне и мире (Земские соборы о взаимоотно­шении с Крымом - 1636-1639 гг., с Турцией - 1642 г. (Азовский собор), с Речью Посполитой - 1621,1622,1632 гг.), или при проведении описания земель, введении экстраординарных налогов (1619,1632, 1634 гг.). Характерно, что применительно к этому времени можно говорить о некой сложившейся структуре соборов, в которую, наряду с боярской думой и Освященным собором, обязательно входили выборные от служилых и посадских людей. Избирались выборные от дворянских уездных корпораций - служилых «городов» и от посадского населения городов. Нормы представительства не были строго установлены. Последнее можно рассматривать как известную незрелость представительных институтов. Однако главное заключалось все же не в этом. Для выборщиков был более важным сам факт земского участия, возможность сословного волеизлияния. При этом порядок выборов, нормы представительства отступали на второй план, свидетельствуя о преобладании «общинной», «вечевой» традиции доминирования большинства.

Совещательный характер соборов, их нерегулярные созывы -все эти признаки «угасания» деятельности органов высшего сословного представительства проявлялись достаточно противоречиво. В середине столетия, в результате городских восстаний правительство трижды (1648,1648/1649,1650) было вынуждено обращаться к соборам. Особенно большое значение имел собор 1648/1649 гг., результат которого – Соборное Уложение 1649 г., более чем на полтора столетия определившее крепостнические и абсолютистские составляющие отечественной истории.

Последними соборами в правление второго Романова стали соборы 1651 и 1653 гг., посвященные присоединению Украины к России. Они прошли уже по-прежнему, «совещательному сценарию», обеспечив решению правительства в канун столкновения с Речью Посполитой столь нужное ему всесословное одобрение.

Постепенное угасание, а затем и прекращение деятельности земских соборов имело свои причины. Движение к абсолютной мо нархии вошло в противоречие с практикой - пускай все более призрачной - сословного соучастия в управлении. Власть тяготилась земскими соборами. Крепла убежденность, что всякое «государево и земское дело» пристойно делать без совета, волей одного монарха. Да и само понятие «земское дело», столь часто встречаемое в официальных грамотках первой половины - середины столетия, постепенно вытесняется из документов. Отныне все дела становились «государскими», им и только им ведомые.

Но почему дворянство и посадские люди, непременные участники соборов XVII в., столь безропотно примирились со своим отстранением? Почему сословия на местах посчитали, что «земская служба» есть еще одна, новая и обременительная для них, служба, а не средство удовлетворения своих групповых и корпоративных интересов?

Один из ответов на этот вопрос следует искать в сфере политических представлений. Характерно, что даже в «безгосударское время», когда земский собор возвысился до органа верховного, мысль о каких-то ограничениях царской власти оставалась чуждой большинству сословий и сословных групп. В массовом сознании самодержавный царь был символом истинной, суверенной власти. Неестественным казалась именно новая роль земских соборов, а не наоборот.

В истории написания формулы неограниченной власти важно знать, какие «письмена» выводила царственная рука. Но есть другая сторона проблемы: что этой руке позволяли выводить сословия. Царистская идеология и психология глубоко пронизывали русское общество. Пределы притязаний ограничивались по преимуществу лишь сословными, социальными требованиями основной массы служилых и посадских людей, готовых при их удовлетворении на безусловную поддержку абсолютистских устремлений монарха. Державность была стратегией выживания. Неудивительно, что при господстве подобных представлений будущность земских соборов не могла быть радужной.

Необходимое условие становления абсолютизма - дальнейшее развитие органов государственного управления. Государственные органы должны были стать действенными механизмами реализации самодержавной воли, «свободными» от влияния сословий. А это, в свою очередь, требовало централизации управления, дальнейшего выстраивания исполнительных структур в центре и на местах, усиления бюрократического и административного начал.

Уместно говорить об эволюции центральных органов власти, которые пытались в рамках прежних представлений приспособиться к новым требованиям. Речь идет о боярской думе и приказах.

Боярская дума в силу традиции и состава выступала как сословный орган аристократии, претендующий на участие в государственных делах. Бурные события предыдущего века привели к упадку аристократии. Большая часть первостатейной знати исчезла. Большинство мест в думе заняли новые фамилии или младшие ветви прежних. Их политические притязания были уже не столь высоки. Они искали удачи не в корпоративном единстве, а в близости к престолу. Компетенция думы по-прежнему не имеет строгого очертания. Она выступает как высший совещательный и распорядительный ор­ган. Монарх волен был решать любой вопрос с думой и без неё. Монарх оставался источником всякой власти; члены думы, как следовало из их присяги, «самовольством без государева ведома» ничего не могли решать и делать. Одновременно резко возрастало число так называемых именных царских указов, принятых без участия думы. Исследователи подсчитали, что из 618 указов, принятых после принятия Соборного Уложения до 1676 г., 588 были именные, т. е. принятые одним Алексеем Михайловичем. Остальные - с боярским при­говором.

Падение роли думы отразилось на ее составе. Чем более падала реальная роль думы в управлении, тем ниже становился престиж думного чина и длиннее становились ее скамьи. Первые Романовы еще сдержано жаловали в думу, учитывая и заслуги, и «породу». В 1613 г., после первых пожалований, в думе было 29 чел., в 1645 г. - 28. В последний год царствования Алексея Михайловича в разрядных книгах значилось 70 думцев. Затем точно плотину прорвало: в 1681 г. - 99 чел., 1690 г. - 153. Не менее впечатляет кривая изменения численности обладателей боярских чинов. При первом Романове эта цифра колебалась от 14 бояр до 28. При Алексее Михайловиче от 22 до 32. Федор Алексеевич начал свое правление, когда на самых ближних боярских скамьях сидело 23 чел., заканчивал уже с 44 (1681 г.). У Петра в 1690 г. в думе было 52 боярина.

Ясно, что при такой численности дума уже не могла эффективно выполнять прежнюю роль. Не случайно в эти годы возрастает значение так называемой ближней думы и думских комиссий и палат, во главе которых оказываются наиболее авторитетные члены, доверенные лица государя…

Петр I все меньше считался с думой. Ему требовался более динамичный законосовещательный и распорядительный орган, основанный на служебно-бюрократических принципах комплектования. Дума с ее неизбывным аристократизмом и претенциозностью, с ее печатью московской старины в представлении Петра совершенно не подходила для этого. Царь даже не пытался реконструировать думу. Он просто перестал жаловать в нее, со временем заменив Сенатом. Центральными органами исполнительной власти оставались московские приказы. Именно они осуществляли всю текущую деятельность по управлению страной. Во главе приказов стояли приказные судьи. Большую роль в деятельности приказов играли дьяки и подьячие. Их сила - в знаниях и связях. Для большинства приказных судей, возглавлявших приказ непродолжительное время, делопроизводство и законодательство оставались тайнами за семью печатями. Вся черновая работа падала на приказных, умевших извлекать из этого обстоятельства немалые выгоды.

Сутяжничество и мздоимство «крапивного семени» стало притчей во языцех уже в XVII столетии. Но это - лишь одна из характеристик приказных людей. Другой, еще более важной, стала социальная функция, возложенная на них. Именно они, выполняя малопрестижную «приказную работу», послужили исходным «материалом» для будущей бюрократии, столь необходимой абсолютизму. «Кормясь от дел» в приказах и в воеводских избах, они, в силу своего ста­туса и положения, оставались теми послушными исполнителями и проводниками царской воли, без которых уже была невозможной работа всей системы управления.

В продолжение столетия происходит быстрый рост численности приказных людей. Так, если в 40-е гг. во всех местных и центральных учреждениях было 1611 дьяков и подьячих, то в 90-е/-'4657 чел. Эти цифры свидетельствуют о высоких темпах бюрократизации государственного аппарата.

XVII столетие стало временем расцвета приказной системы, включавшей в себя общегосударственные, дворцовые и патриаршие приказы. Общегосударственные приказы, как и в предыдущем столетии, условно делились на территориальные и отраслевые. Деление это достаточно условное. К отраслевым приказам относятся те приказы, в ведении которых преобладала та или иная отрасль государственного управления. Это военные, судебные, финансовые и другие приказы. В компетенции территориальных приказов, таких как Сибирский, Казанский, Малороссийский, Смоленский, были самые разнообразные административные, финансовые и судебные вопросы, которыми они и занимались на подведомственных им территориях. Штат приказа мог насчитывать от нескольких человек до сотен. Особенно крупным был Поместный приказ, чрезвычайно громоздкое делопроизводство которого требовало работы десятков подьячих. Вообще же резкое возрастание численности приказного люда в центральных ведомствах пришлось на последнюю треть XVII в. Так, в 43 приказах в 1664 г. трудилось 771 чел.; в 1677 г. в 38 приказах числилось уже 1702 чел. Динамика показательная, свидетельствующая об избранном абсолютизмом пути упрочения власти.

Число приказов быстро увеличивалось. В середине столетия одновременно работало около 40 приказов. Все вместе они образовывали разветвленную систему органов центральной исполнительной власти.

Вопреки традиционным обвинениям в несовершенстве, дублировании функций и т. д., приказная система долгое время достаточно эффективно справлялась со своими задачами. Неудовлетворенность приказами появилась позднее, когда, во-первых, формирующийся абсолютизм предъявил качественно иные требования к органам исполнительной власти, и, во-вторых, когда логика устроения, положенная в основу приказной системы, была признана не соответствующей времени, порочной. Выше уже отмечалось, что история создания приказов отражала историю формирования и развития Русского государства и той системы управления и территориально-административного деления, которая естественно вырастала из вотчинических представлений. Устроители государства исходили из принципа непосредственного участия государя-вотчинника в управлении и рассмотрении всех дел. Такое еще было возможно в удельный период. Позднее же стало просто фикцией. Тем не менее принцип и связанные с ним установки сохранялись и действовали. Понятно, что приказы были лишены широкой самостоятельности и во всех затруднительных случаях обязаны были обращаться к государю и к думе. При переходе к абсолютизму безынициативность, мелочная опека приказов, тесная связь приказной практики с прецедентом стали восприниматься как бесспорное, сковывающее власть зло.

Во второй половине XVII столетия были сделаны попытки по­высить эффективность работы приказной системы. Можно говорить об апробации трех моделей: для лучшей координации управление центральными приказами сосредоточивалось в руках одного лица; образовывалась группа «родственных» по функциям приказов с од-

ним ведущим приказом или укрупнение, слияние родственных при­казов в один приказ. Так, в 1680 г. разбросанные по разным прика зам финансовые дела перешли в ведение приказа Большой Казны. Наконец, создавался особый, наделенный чрезвычайными функциями приказ, призванный контролировать и направлять деятельность всех государственных органов и должностных лиц. Таким приказом стал, в частности, знаменитый Приказ Тайных дел Алексея Михайловича. Однако все попытки усовершенствовать приказы оказались малоуспешными, поскольку сохранялись основополагающие принципы действия системы, которая исчерпала себя. Стало ясно, что дальнейшее развитие государственности возможно не на путях модернизации приказов, а посредством создания совершенно иных органов. Сыграв важную роль в строительстве централизованного государства, приказы должны были сойти со сцены.

Существенные изменения произошли в местном управлении. Оно стало строиться на сочетании воеводской власти и местных представительных органов.

Институт городовых воевод, до того спорадически появлявшихся в порубежных, приграничных городах, окончательно сформировался в первой половине столетия. Городовых воевод не следует путать с полковыми воеводами. Последние предводительствовали полками, решали преимущественно военные задачи. Функции городовых воевод были иными. Они, правда, начальствовали над местными гарнизонами. Но все же в центре их внимания было управление городом и уездом, забота об исправном сборе налогов. Для этого воевода, будучи представителем центра, наделялся административной и судебной властью. В Дворцовых разрядах за 1616 г. указывалось, что отныне городовые воеводы отправляются на места не только для бережения» городов и уездов от неприятеля, но и «для всяких государевых дел».

Появление в городах воевод - свидетельство усиления административного начала. Воеводское управление теснит земское, зависимость которого от местных сословных групп уже не может устроить центр. Однако полностью отказаться от помощи земских институтов, особенно в области раскладки и сбора окладных налогов, власть еще не может: исполнительный аппарат на местах был немногочисленным и слабым. Для историков государственности до сих пор остается спорной мера этой стесненности. Известный исследователь М.М. Богословский отмечал, что мирское управление на Севере было просто задавлено бюрократией. Что в таком случае приходилось говорить о центральных областях, где черносошное крестьянство, основа волостного управления, отсутствовало? Однако новейшие исследования вновь и вновь возвращаются к мысли о наличии сильных сословно-представительных традиций, послуживших живительной почвой для прорастания мирских институтов.

Воеводство очень ценилось в дворянской среде. Служилые чины буквально осаждали приказы просьбами послать их в города. В воеводском управлении смешивались черты старого кормления с элементами централизованного управления. Не случайно на языке того времени отправиться на воеводство значило «покорыстоваться».

В глазах общества подношения воеводе были вполне законной «платой» за его труды. Но алчные воеводы редко удовлетворялись этими «прибытками», часто «промышляли» вымогательством. Правда, зарвавшийся администратор мог получить и отпор. Местное население, опираясь на свои сословные институты, умело постоять за себя. Воеводы принуждены были считаться с силой посадских «миров» и служилых «городов». В итоге существовавшие между ними взаимоотношения можно свести к формуле сотрудничества и борьбы.

По мере становления абсолютизма центральная власть все более тяготилась земскими органами. Самодержавие оказалось перед выбором: или примириться с местным самоуправлением, способным эффективно контролировать деятельность местной администрации, или сделать ставку на вороватых, но зато полностью послушных воевод, призванных заменить непредсказуемые и своевольные «миры». Абсолютистская идеология предопределила выбор. В итоге самодержавная власть стремилась не только приспособить и потеснить, но даже ликвидировать органы самоуправления. В 1679 г. по инициативе Разрядного приказа последовал указ о единовластии воевод и упразднении должностей губных старост, ямских приказчиков, осадных голов. Это означало, что в стране устанавливалась единообразная воеводская форма управления. Однако вскоре эта мера была признана преждевременной и страна вернулась к привычной структуре местного управления. Тем не менее можно говорить о несомненном упрочении административного начала на местах и «огосударовстлении» земских и губных институтов в концу XVII столетия. Этот процесс отразился в терминах «бунташного столетия». Если в первой его половине воеводская изба именуется как «съезжая изба», в которой сходится мирская и государева власть, то уже в середине 70-х гг.повсеместно утвердилось название «приказная изба», т. е. место, где воевода приказывает, объявляет государеву волю.

XVII век унаследовал от предыдущих времен территориально-административное деление страны на уезды, которых к середине столетия стало более 250, а к концу правления Федора Алексеевича -почти 300. При этом сохранялась традиционная двухуровневая структура власти: местная власть на уровне уездов и центральная - приказы. Отдельные региональные особенности не меняли общей картины. Но уже во второй половине столетия стала ощущаться неэффективность подобной вертикали. Возникла потребность в создании промежуточного звена, призванного несколько разгрузить приказы и приблизить судебно-административные органы более высокой юрисдикции к населению.

Можно говорить по крайней мере о двух факторах, побуждающих к подобной реформе. Во-первых, служилые и посадские люди давно уже требовали децентрализации суда. Из-за ограниченной юрисдикции воевод массу судебных дел приходилось разрешать в московских приказах, что было чрезвычайно обременительно и затратно.

Во-вторых, подобное деление было неудовлетворительно с точки зрения решения военно-мобилизационных задач. Ощущалась потребность в создании между центром и уездом промежуточного военно-административного звена. Подобными звеньями стали так называемые разряды. Первый разряд появился на юге страны еще в XVI в. и выполнял сугубо мобилизационные задачи (Тульский разряд). Затем разряды стали появляться по другим пограничным областям. В 1640-е гг. возник Белгородский разряд, в состав которого через тридцать лет входило более 60 городов. Удобство разрядного управления заключалось в том, что воевода каждого разряда являлся главою местной администрации с частичным подчинением всех остальных воевод. В военное время на основе разряда формировалась армия, численность которой позволяла решать стратегические задачи. Таким образом в очередной раз военные потребности определяли административное устройство.

В 1679 г. правительство Федора Алексеевича провело так называемую военно-окружную реформу. 12 разрядов-округов охватили всю территорию страны. Несомненно, окружная реформа расширила военные возможности страны. Однако в административном плане многое оставалось нерешенным, поскольку должностные обязанности, полномочия и компетенции воевод, главных разрядных воеводиприказов не были точно определены. Тем не менее окружная реформа отразила потребность в создании более крупного административного деления - губерний. Так был намечен еще один вектор государственно-административного развития, унаследованный Петром I. XVII век со своими исканиями и первыми, пока еще робкими, преобразованиями предуготовил эпоху реформ. Век не только выра­зился и высказался сполна, израсходовав ресурс развития средневековой государственности; не только предопределил парадигму развития страны в новое время - абсолютизм и крепостничество. Столетие еще и сформировало атмосферу реформ, осознание необходимости перемен как главного условия модернизационного скачка. И этот скачок предполагал качественные перемены в административном устройстве страны, усовершенствование системы управления, превращение Московской Руси в Российскую империю».