Становление и развитие института гражданства РФ

Необходимым условием глубокого познания действующего законодательства о гражданстве является анализ его содержания в историческом аспекте.

В царской России существовало подданство, а не гражданство. Причем законодательство о подданстве сохраняло черты средневековых, феодальных начал, не основывалось, в отличие от законодательства демократических государств того времени, на юридическом равенстве подданных.

В Российской империи подданные подразделялись на несколько разрядов с особым правовым статусом:

1. природные подданные, в составе которых, в свою очередь, выделялись: а) дворяне (потомственные и личные); б) духовные лица (делились по вероисповеданиям); в) городские обыватели (разбивались на группы: почетные граждане, купцы, мещане и цеховые); г) сельские обыватели;

2. инородцы (евреи и восточные народы);

3. финляндские обыватели.

Кроме того, четыре группы природных подданных законодательство делило на лиц податного и неподатного состояния. Лица неподатного состояния (дворяне и почетные граждане) пользовались свободой передвижения и получали бессрочные паспорта для проживания на всей территории империи; лица податного состояния (мещане и крестьяне) не обладали этими правами. С принадлежностью к той или иной категории подданных законодательство связывало весьма существенные различия в правах и обязанностях.

Первым актом советской власти по вопросам гражданства был Декрет ВЦИК от 11 (24) ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов».

В нем провозглашалось, что все существовавшие доныне в России сословия и сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, все гражданские чины, всякие звания (дворянина, купца, мещанина и т.д.), титулы и наименования гражданских чинов уничтожаются, и устанавливается одно общее для всего населения России наименование – граждане Российской Республики.

1 апреля 1918 г. ВЦИК принял Декрет «О приобретении прав российского гражданства».

С образованием Союза ССР было установлено гражданство СССР. Первым правовым актом регулирующим вопросы гражданства СССР стало Положение о союзном гражданстве 1924 года, далее были приняты Положения о гражданстве СССР 1930 и 1931 годов.

В дальнейшем принятие новых Конституций СССР 1936 и 1977 годов, привело к появлению законов СССР о гражданстве 1938 и 1978 годов.

В разгар перестройки в 1990 году был принят последний закон СССР о гражданстве.

Сущность советской концепции о гражданстве сводилась прежде всего к таким его признакам как распространение на лицо суверенной власти государства внутри страны и за ее пределами, наделение лица государством всей полнотой установленных законом прав, свобод и возложением всех обязанностей. Гражданство трактовалось также как принадлежность лица государству. Таким образом, в отношениях гражданства государство и советский гражданин находились в неравноправных условиях, явный перевес был у государства.

Из этой концепции вытекала, например, норма, предусматриваемая советскими законами о гражданстве, которая позволяла лишать человека гражданства вопреки его воли, исключительно по инициативе государства.

Для советского законодательства о гражданстве были также характерны следующие черты:

1. Сосредоточение полномочий по законодательной регламентации отношений гражданства у союзных органов. Такие отношения регулировались лишь на уровне Союза ССР. Хотя закон СССР 1978 года и упоминал о законодательстве союзных республик, касающемся советского гражданства, но неопределенно. Закон же СССР 1990 года прямо указал на «законы о гражданстве» союзных республик. Однако республиканское законодательство состоялось лишь из указов Президиумов Верховных Советов о порядке принятия в республиканское гражданство;

2. Отсутствие юридического оформления республиканского гражданства. Все граждане имели единый паспорт гражданина СССР без указания на принадлежность к гражданству союзной республики. В законах не были указаны основания, по которым определялась эта принадлежность;

28 ноября 1991 года был принят первый Закон РФ «О гражданстве РФ», который вступил в силу 6 февраля 1992 года.

Его принятие было обусловлено процессом демократизации России, который привел к обретению ее независимости и распаду СССР.

Наиболее сложным вопросом, который решал данный закон, было юридическое оформление корпуса граждан РФ.

В связи с этим норма Закона 1991 г. о том, кто является гражданином Российской Федерации носила общий и отсылочный характер: «гражданами Российской Федерации являются лица, приобретшие гражданство Российской Федерации в соответствии с настоящим Законом». Среди оснований приобретения гражданства первым было указано его признание.

Согласно ст. 13. гражданами Российской Федерации признавались граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления в силу настоящего Закона, если в течение года они не заявили о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации.

Следовательно, основаниями признания являлись такие признаки, как обладание гражданством СССР и постоянное проживание на территории Российской Федерации. По сути дела, это был «нулевой вариант», так как фактически никому из проживающих в России граждан СССР не пришлось принимать какие-либо меры для подтверждения своего гражданства.

Необычна для законодательства о гражданстве и оговорка о возможности в течение года заявить о нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации. Наличие ее в Законе объясняется тем, что среди лиц, отвечающих условиям для признания их гражданами Российской Федерации, могли быть такие, которые считали себя гражданами других бывших союзных республик, и Закон этому не препятствовал.

Поэтому отсутствие в Законе оговорки о возможности заявить о нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации означало бы нарушение прав человека, принудительное зачисление лица в корпус ее граждан вопреки его представлениям о своем гражданстве, не расходящимся с правовыми установлениями по этому вопросу.

В результате признания, т.е. без каких-либо активных действий со своей стороны, приобрели гражданство Российской Федерации все лица, отвечающие условиям, предусмотренным ч. 1 ст. 13 Закона. Число заявлений о нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации со стороны лиц, считавших себя гражданами других республик, было относительно небольшим.

По сравнению с последним законом СССР 1990 г. первый Закон о гражданстве РСФСР 1991 г. ознаменовал значительное расширение демократических начал в законодательстве о гражданстве.

Это нашло выражение в следующих нормативных установлениях, отраженных в Законе:

1. Полное отрицание возможности лишения гражданства и запрета любому гражданину Российской Федерации изменить свое гражданство;

2. Определение в качестве задачи Закона обеспечить осуществление норм и принципов международного права, относящихся к гражданству и правам человека;

3. Допущение возможности по ходатайству гражданина иметь одновременно гражданство другого государства, с которым имеется соответствующий договор Российской Федерации. Недопустимость ущемления в правах таких лиц;

4. Введение нормы о том, что Российская Федерация поощряет приобретение российского гражданства лицами без гражданства и не препятствует приобретению ими иного гражданства;

5. Возможность наряду с Законом прямого применения международных договоров Российской Федерации по вопросам гражданства;

6. Подробная регламентация упрощенного порядка решения вопросов о приобретении и прекращении гражданства Российской Федерации (в порядке регистрации) и об основаниях, препятствующих приобретению гражданства Российской Федерации и выходу из него.

С 1 июня 2002 г. вступил в силу новый Федеральный закон о гражданстве Российской Федерации, принятый 31 мая 2002 г. Необходимость разработки нового Закона была обусловлена принятием Конституции РФ 1993 года и теми сложностями, которые возникли после распада Союза ССР и были связаны с определением гражданства Российской Федерации лиц, переселяющихся в Россию из других союзных республик, ставших самостоятельных независимыми государствами.