Витрати, пов'язані із розмежуванням земель державної та комунальної власності, здійснюються за рахунок коштів відповідних бюджетів

Див. коментар до п. 10 розділу X.

До розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями (крім земель, переданих у приватну власність, та земель, зазначених в абзаці третьому цього пункту) в межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади.

Державні органи приватизації здійснюють розпорядження (крім відчуження земель, на яких розташовані об'єкти, що не підлягають приватизації) землями, на яких розташовані державні, в тому числі казенні, підприємства, господарські товариства, у статутних фондах яких державі належать частки (акції, паї), об'єкти незавершеного будівництва та законсервовані об'єкти, а також продаж земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації.

(Пункт 12 розділу X із змінами, внесеними згідно із Законами №3235-IV від

20.12.2005, №489-Veid 19.12.2006; в редакції Законів №107-VI від 28.12.2007, №309-VI від 03.06.2008)

Загальна характеристика. Землі комунальної власності в Україні поки що відсутні, після націоналізації земель у часи радянської влади з державної власності у комунальну земельні ділянки поки що не передавалися. Незважаючи на повідомлення про принаймні один випадок затвердження проекту розмежування земель державної та комунальної власності (див. Рішення Артемівської міської ради Донецької області від 27.02.2008 "Про затвердження проекту землеустрою щодо розмежування земель державної та комунальної власності на території міста Артемівська"⁵²"), навіть в таких випадках сьогодні право комунальної власності на землю виникнути не може через відсутність форми державних актів на право комунальної власності на землю (лише з моменту видачі відповідного державного акту згідно із законом виникає право комунальної власності - див. ст.ст. 125, 126 ЗКУ, ст. 14 ЗУ "Про розмежування земель державної та комунальної власності").

Таким чином, сьогодні всі землі, що мають бути розмежовані, перебувають поки що у державній власності. Згідно із нормами основної частини ЗКУ (див. ст. 84 та ін.), розпорядження землями державної власності повинні здійснювати органи виконавчої влади. Положення коментованого пункту становлять свого роду компроміс між інтересами органів державної влади та місцевого самоврядування на період до розмежування земель державної та комунальної власності.

Ефективність застосування даної норми знижується через невстановлення меж населених пунктів, що унеможливлює розпорядження "спірними" землями (див. ст.ст. 173-176 ЗКУ та коментар до них).

До абзацу першого. Загальна ідея коментованої норми полягає у тому, щоб покласти на період до розмежування земель державної та комунальної власності розпорядження землями державної власності в межах населених пунктів на органи місцевого самоврядування, а за межами населених пунктів - на "відповідні" органи виконавчої влади (виняток передбачено щодо земель, якими розпоряджаються державні органи приватизації). Дана ідея втілена в п. 12 не найкращим чином, тому його положення не слід розуміти буквально. Звичайно ж, органи місцевого самоврядування не можуть розпоряджатися в межах населених пунктів не лише "землями, переданими у приватну власність", а й іншими "недержавними" землями: землями, що перебувають у колективній власності (див. коментар до ч. З ст. 78 ЗКУ) та землями, переданими у власність іноземних держав (ст. 85 ЗКУ).

Крім того, у коментованому абзаці є посилання на відсутній у чинній редакції пункту абзац третій, що є наслідком поспішності внесення змін до ЗКУ при викладенні його у редакції ЗУ від 03.06.2008 №309-VI. Є підстави вважати, що мається на увазі абзац другий, який у попередній редакції був третім.

Серйозні складнощі становить визначення співвідношення положень абзацу першого п. 12 із абзацем другим цього ж пункту (див. нижче коментар).

Трапляються випадки, коли у міжнародних угодах KM України розпоряджається міськими землями, право розпорядження якими надано місцевим радам - див., напр., Протокол між Кабінетом Міністрів України та Урядом Турецької Республіки про взаємне виділення земель­них ділянок в Анкарі та Києві для спорудження приміщень іноземних місій від 19.06.2003, затверджений ПКМУ №1674 від 29.10.2003. Як видається, для подібних дій відсутні правові підстави. З іншого боку, органи місцевого самоврядування не можуть укладати міжнародні договори України (ст. З ЗУ "Про міжнародні договори України").

До абзацу другого. Щодо правового статусу державних органів приватизації див. коментар до ст. 17-1 ЗКУ.

Системне тлумачення даної норми (зокрема, з урахуванням ст. 80 ЗКУ) свідчить, що державні органи приватизації можуть розпоряджатися лише державними землями, "на яких розташовані державні, в тому числі казенні, підприємства, господарські товариства, у статутних фондах яких державі належать частки (акції, паї), об 'єкти незавершеного будівництва та законсервовані об'єкти, а також:...на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації\ хоча пряма вказівка на це в коментованому абзаці відсутня.

Повноваження державних органів приватизації, встановлені коментованим пунктом на період до розмежування земель державної та комунальної власності, істотно ширші від повноважень, передбачених "основною" частиною кодексу. Так, ст. 17-1 ЗКУ надає державним органам приватизації право лише продавати (а не "розпоряджатися", як в коментованій нормі) і лише земельними ділянками "під об'єктами, що підлягають приватизації" (а не земельними ділянками, "на яких розташовані державні, в тому числі казенні, підприємства, господарські товариства, у статутних фондах яких державі належать частки (акції, паї), об'єкти незавершеного будівництва та законсервовані об'єкти", як у коментованій нормі).

Таким чином, протягом "перехідного" періоду державні органи приватизації можуть не лише відчужувати земельні ділянки під об'єктами, що підлягають приватизації, а і, напри­клад, здавати в оренду земельну ділянку під об'єктом підприємства, у статутному фонді якого державі належить хоча б одна акція. Доцільність такого підходу викликає великий сумнів, особливо враховуючи, що державні органи приватизації дуже неефективно здійснюють свої земельні повноваження (див. коментар до ст. 17-1 ЗКУ).

При цьому складним є питання про співвідношення норм абзаців першого та другого п. 12. На наш погляд, абзац другий встановлює виняток із правил, передбачених абзацом першим. Відсилка в абзаці першому на "абзац третій" (якого в пункті немає) скоріш за все має розумітися як посилання на абзац другий, що у попередній редакції був третім.

На даний час повноваження державних органів приватизації щодо розпорядження земельними ділянками, "на яких розташовані державні, в тому числі казенні, підприємства, господарські товариства, у статутних фондах яких державі належать частки (акції, паї), об'єкти незавершеного будівництва та законсервовані об'єкти", практично не реалізуються, оскільки переважає думка, за якою законодавство не передбачає порядку реалізації даних повноважень (крім випадку продажу земельних ділянок разок із об'єктами приватизації - ст. 17-1,ч. 1 ст. 128 ЗКУ). На наш погляд, це не так, оскільки до відповідних відносин мають застосовуватися "процедурні" статті ЗКУ, які визначають порядок здійснення відповідних повноважень іншими органами (насамперед, ст. 123)

З іншого боку, Фонд державного майна України, схоже, вважає, що акції як "об'єкти, які підлягають приватизації", також знаходяться на земельній ділянці (відповідного підприємства). Саме про такий підхід свідчить видання наказів Фонду від 22.06.2007 №1022 (затверджено Примірний договір купівлі-продажу земельної ділянки разом з пакетом акцій відкритого акціонерного товариства за аукціоном (конкурсом з використанням відкритості пропонування ціни за принципом аукціону) та від 11.10.2007 №1643 (затверджено Примірний договір про надання послуг виконавця аукціону при проведенні аукціону з продажу земельних ділянок разом з пакетом акцій відкритого акціонерного товариства).

На наш погляд, акції не є "об'єктом, що розташований на земельній ділянці", тому продаж земельної ділянки разом з акціями здійснюватися не повинен. Крім того, цілком очевидно, що покупець акцій не потребує земельної ділянки під об'єктами підприємства. Продаж акціонеру земельних ділянок підприємства порушить принцип цільового викори­стання земельних ділянок. Натомість, доцільно перед приватизацією оформити право на земельну ділянку відповідного підприємства.

На період до 1 січня 2015 року громадяни і юридичні особи можуть набувати право власності на землі сільськогосподарського призначення загальною площею до 100 гектарів. Ця площа може бути збільшена у разі успадкування земельних ділянок за законом.

(Пункт 13 розділу X із змінами, внесеними згідно із Законом №2059-IV від 06.10.2004)

Даний пункт із внесеними у нього змінами передбачає, що тимчасово громадяни і юридичні особи можуть набувати право власності на землі сільськогосподарського призначення площею не більше 100 гектарів. Дана норма в деякій мірі покликана запобігати надмірній концентрації земель сільськогосподарського призначення в одних руках. Проте варто зазначити, що мета її не може бути досягнута, адже формулювання норми є досить недосконалим. Так, жодна норма закону не забороняє суб'єктові набути прав на викори­стання земельних ділянок через пов'язаних осіб. Крім того, якщо вести мову про фізичних осіб, то оренда строком на максимальний термін і відповідне використання земельного масиву протягом цього часу у багатьох випадках може замінити набуття земельної ділянки у власність.

Варто також додати, що коментована заборона на сьогодні не узгодження з дієвим механізмом її впровадження. Так, при купівлі земельної ділянки не здійснюється перевірка на наявність у покупця земель в обсязі, що не перевищував би вказаний у коментованому пункті. Не розв'язаною лишається і ситуація, при якій земельна ділянка купується у спільну власність декількох осіб. Чи вираховуватиметься гранична площа по відношенню до кожного з них окремо чи разом - закон наразі відповіді не дає.

З іншого боку, обмеження, передбачене цією статтею, є перешкодою на шляху становлення ефективних сільськогосподарських виробників, адже невеликі селянські господарства (сільськогосподарські підприємства) приречені на збитковість та неконкурентоспроможність. Оптимальний розмір, наприклад, господарства зернового та зерново-буряківничого напрямів визначається на рівні 300-400 гектарів, а при розмірі фермерського господарства у 55 гектарів тваринництво у ньому буде збитковим⁵³". Варто згадати вітчизняний досвід запобігання надмірному подрібненню земель⁵", а також ту обставину, що т. з. "розвинені" держави вже з другої половини XIX сторіччя вживали землевпорядні заходи щодо зверстання (з'єднання) дрібних ділянок у великі⁵³², що принесло свої позитивні результати. Механізми запобігання подрібненню фермерських господарств (і не лише окремих ділянок цих господарств) існують у законодавстві більшості країн ЄО".

До набрання чинності законами України про державний земельний кадастр та про ринок земель забороняється внесення права на земельну частку (пай) до статутних фондів господарських товариств.

(Пункт 14 розділу X із змінами, внесеними згідно із Законом №2059-IV від 06.10.2004; в редакції Закону №490-V від 19.12.2006; із змінами, внесеними згідно із Законом №107 -VI від 28.12.2007; в редакції Закону №309-Vlвід 03.06.2008)

Щодо поняття та правової природи права на земельну частку (пай) див. коментар до п. 17 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ.

Внесення права на земельну частку (пай) до статутного фонду господарського товариства фактично означає передачу цього права такій юридичній особі. Так, відповідно до ст. 190 ЦК України майнове право (яким, очевидно, є право на земельну частку (пай)) відноситься до категорії майна як об'єкту цивільних прав. Майно, передане як внесок до статутного фонду господарського товариства, є його власністю (ст. 85 ГК України).

Отже, внесення права на земельну частку (пай) до статутного фонду є відчуженням земельної частки (паю). П. 15 Перехідних положень ЗКУ передбачає цілковиту заборону будь-якого відчуження земельних часток (паїв) до "[д]о набрання чинності законами України про державний земельний кадастр та про ринок земель", таким чином нівелюючи значення коментованої норми.

15. До набрання чинності законами України про державний земельний кадастр та про ринок земель не допускається:

(Абзац перший пункту IS розділу А і і імшам, від 28.12.2007; в редакції Закону №304- 17 від 03.06

а) купівля-продаж земельних ділянок сільськогосподарського призначення з земель державної та комунальної власності, крім вилучення (викупу) їх для суспільних потреб;

(Підпункт "а" пункту 15 в редакції Закону №309-VI від І)

Б) купівля-продаж або іншим способом відчуження земельних ділянок і зміна цільового призначення (використання) земельних ділянок, які перебувають у власності громадян та юридичних осіб для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, земельних ділянок, виділених в натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) для ведення особистого селянського господарства, а також земельних часток (паїв), крім передачі їх у спадщину, обміну земельної ділянки на іншу земельну ділянку відповідно до закону та вилучення (викупу) земельних ділянок для суспільних потреб.

Купівля-продаж або іншим способом відчуження земельних ділянок та земельних часток (паїв), визначених підпунктами "а" та "б" цього пункту, запроваджується за умови набрання чинності законами України про державний земельний кадастр та про ринок земель, визначивши особливості обігу земель державної та комунальної власності і земель товарного сільськогосподарського виробництва.

(Абзац другий підпункту "б" пункту 15розділу Xіз змінами, внесеними згідно із Законом №107-VIeid 28.12.2007; в редакції Закону №309-VI від 03.06.2008)

Угоди (у тому числі довіреності), укладені під час дії заборони на купівлю-продаж або іншим способом відчуження земельних ділянок та земельних часток (паїв), визначених підпунктами "а" та "б" цього пункту, в частині їх купівлі-продажу та іншим способом відчуження, а так само в частині передачі прав на відчуження цих земельних ділянок та земельних часток (паїв) на майбутнє є недійсними з моменту їх укладення (посвідчення).

(Пункт 15 розділу X із змінами, внесеними згідно із Законами №2059-IV від 06.10.2004, №3415-IVeid 09.02.2006; в редакції Закону №490-V від 19.12.2006)

Загальна характеристика. На сьогодні положення коментованого пункту діють в редакції з неодноразовими змінами, що мали місце після набрання чинності ЗКУ.

Запровадження мораторію не знаходить підтримки і у багатьох правознавців⁵¹⁴. У літературі обґрунтовано відзначається⁵³⁵, що існування мораторію має цілу низку негативних наслідків:

• заблокована оптимізація землеволодінь і землекористувань, що утворюються внаслідок паювання земель сільськогосподарського призначення, стимулюються негативні явища землекористування - черезсмужжя, вкраплення, малоземелля, далекоземелля тощо;

• селяни старших вікових груп, їх спадкоємці, що проживають у іншій місцевості тощо не можуть реалізувати своє право власності на землю;

• блокується створення великих, конкурентоспроможних сільськогосподарських підприємств;

• знижується кредитоспроможність сільськогосподарських виробників через неможливість іпотечного кредитування.

Зазначається, що через відсутність повноцінного ринку земель щорічно не використовується понад 2 млн. га орних земель⁵³⁶.

Статистика свідчить, що використання земель сільськогосподарського призначення є гранично неефективним. У сфері сільськогосподарського виробництва сьогодні працюють близько 20 % усіх зайнятих в економіці, що суттєво (у 3-7 разів) перевищує параме­три зарубіжних країн. Наприклад, в Угорщині ця частка становить 6,3 %, у Чехії - 4,8 %, Франції - 3,6 %, Канаді - 2,8 %⁵" (!). На наш погляд, ці цифри свідчать, що альтернативи концентрації земель немає, задача держави - зробити цей процес якомога менш безболісним для селян.

За приблизними оцінками, загальна вартість сільськогосподарських угідь в Україні вже на 2004 р. становила 361,3 млрд. грн.; земель несільськогосподарського призначення за межами населених пунктів - близько 2258,9 млрд. грн., земель населених пунктів - 1388,4 млрд. грн. Орієнтовна вартість земель в Україні становить 4008,6 млрд. грн.⁵³⁸ Ці цифри свідчать про те, який обсяг інвестицій можна залучити у сільське господарство лише за допомогою іпотечного кредитування у разі запровадження обігу земельних ділянок.

У разі запровадження обігу земельних ділянок товаровиробники отримають можливість стати справжніми господарями на землі, у той час, як на даний момент, як слушно відзначає Г.І. Балюк, "майже всі агроформування, крім хіба що фермерських господарство, створені на засадах орендних відносин, до того ж більш як 80 відсотків паїв передано в короткострокове користування... У такий спосіб відбувається процес відчуження реальних власників землі від своїх наділів"™.

Якщо звернутися до Конституції України, то її ст. 14 передбачає, що право власності на землю гарантується. Це право "набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону". Звідси логічно випливає те, що кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності (ч. 1 ст. 41 Конституції України).

У відповідності до норм Конституції Земельний кодекс України у ч. 1 ст. 78 також визначає, що право власності на земельну ділянку включає правомочність розпорядження, тобто можливість власника земельної ділянки вирішувати її юридичну долю⁵⁴⁰. Норма є загальною і не містить винятків для власників земельних ділянок тієї чи іншої категорії земель.

За умови існування принципу рівності права власності на землю різних суб'єктів (ст. 5 ЗКУ), важко пояснити, чому власники земельних ділянок сільськогосподарського призначення, на які поширюється мораторій (а це близько 41,1 млн. га, або 68% площі земельного фонду країни) не можуть взагалі ними розпоряджатися у встановлений законом спосіб, на відміну від власників земельних ділянок інших категорій земель.

До підпункту "а". У пп. "а" п. 15 Перехідних положень Земельного кодексу України йдеться про виняток із правила про заборону продажу земельних ділянок державної та комунальної власності: "... крім вилучення (викупу) їх для суспільних потреб". Наведена норма є некоректною, адже відповідно до ч. 1 ст. 146 ЗКУ викуп можливий тільки щодо земельних ділянок, які перебувають у власності громадян і юридичних осіб. Отже, це аж ніяк не можуть бути земельні ділянки державної чи комунальної власності.

Формулювання даної норми дає підстави для віднесення "вилучення" земельних ділянок до її "продажу". Відповідно до ЗКУ це не так. П. "б" до ч. 1 ст. 141 ЗКУ визначає вилучення підставою припинення тільки права землекористування, тоді як викуп до права землекористування не застосовується. І тільки у випадку з викупом ЗКУ у ст. 146 згадує про викупну вартість. У ст. 149 ЗКУ, присвяченій вилученню земельних ділянок, ні про який викуп або викупну вартість не йдеться. Виходячи з викладеного, вважаємо некорек­тно викладеною норму коментованого підпункту, яка дозволяє змішання купівлі-продажу і вилучення земельних ділянок.

До підпункту "б". Підпункт "б" теж викликає низку зауважень. Так, забороняється "купівля-продаж або іншим способом відчуження земельних ділянок і зміна цільового призначення (використання) земельних ділянок, які перебувають у власності громадян та юридичних осіб для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, земельних ділянок, виділених в натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) для ведення особистого селянського господарства, а також земельних часток (паїв)...". Побудова норми дозволяє стверджувати, що, якщо земельна ділянка спочатку виділена в натурі (на місцевості) власнику земельної частки (паю) для ведення особистого селянського господарства, а потім придбана іншою особою, то вона не підпадає під дію мораторію і може відчужуватись і далі. Більш того, будь-яка "підмораторна" земельна ділянка, виділена в рахунок земельної частки (паю), може бути виведена з-під дії мораторію за допомогою, наприклад, міни, що допускається коментованим пунктом (див. нижче).

Закріплений законом виняток з правила, що дозволяє обмін земельних ділянок, дозволив повернутися до ситуації, яка вже мала місце до внесення до п. 15 розділу X ЗКУ змін ЗУ "Про внесення змін до Земельного кодексу України" №2059-IV від 06.10.2004 із усіма наслідками такого регулювання.

Так, важко заперечити той факт, що норм, котрі забороняють доплачувати за об'єкт меншої вартості у процесі обміну, чинне законодавство не містить.

Аналогічно підпункту "а" п. 15, проаналізованому вище, важко зрозуміти законодавця, котрий встановив наступний виняток з правила про заборону відчуження земельних ділянок в частині їх можливого "вилучення". Оскільки в нормі пп. "б" п. 15 закону йдеться про земельні ділянки приватної власності, то можливість їх вилучення прямо суперечить ст. 149 ЗКУ та ст. 41 Конституції України, а тому наведена вище норма у відповідній частині не може бути застосована.

Спірним є питання про те, як співвідноситься мораторій із обов'язком іноземних фізичних та юридичних осіб відчужити земельні ділянки сільськогосподарського призна­чення, отримані ними у спадщину (ч. 4 ст. 81, ч. 4 ст. 82 ЗКУ). Поділяємо думку П.Ф. Кули-нича, за якою на вказані випадки мораторій не поширюється, виходячи із системного тлу­мачення кодексу та з урахуванням ступеню пріоритетів, які забезпечуються його окремими нормами⁵⁴¹.

До абзацу другого. Абзац другий п. 15 розділу X ЗКУ, дублюючи з якоюсь незрозумілою метою абзац перший, пов'язує зняття мораторію на відчуження земель сільськогосподарського призначення з набранням чинності законами про державний земельний кадастр та про ринок земель та з "визначенням особливостей обігу земель державної та комунальної власності й земель товарного виробництва". Вважаємо дане законодавче рішення необгрунтованим.

Щодо закону про державний земельний кадастр, то варто нагадати, що його розробка повинна була бути здійснена ще протягом першого півріччя 2002 року (пп. "в" п. 4 розділу IX ЗКУ). Згідно зі ст. 193 ЗКУ, державний земельний кадастр призначений для збирання та акумулювання відомостей про земельні ділянки усіх категорій та форм власності. Тим не менше, розпорядження земельними ділянками інших категорій не було зупинене до прийняття закону про державний земельний кадастр.

З іншого боку, система прав на земельні ділянки хоча і в недосконалому вигляді, але все ж існує сьогодні і охоплює, знову ж таки, землі усіх категорій. Важко зрозуміти, що ж особливого привнесе даний закон до регулювання розпорядження земельними ділянками сільськогосподарського призначення порівняно з ділянками інших категорій земель.

Необхідність прийняття закону про ринок землі для зняття мораторію також є сумнівною, зважаючи на аналогічну обставину. Невиконання закріпленого вже близько 5 років у чинному ЗКУ обов'язку розробки такого закону не заважає здійснювати перехід прав на земе іьні ділянки інших категорій.

До абзацу третього. Абз. З п. 15 розділу X ЗКУ імперативно визначила недійсна' 11, "ч моменту укладення (посвідчення) угод (у тому числі довіреностей), укладених під час дії заборони на купівлю-продаж або іншим способом відчуження земельних ділянок та земельних часток (паїв), в частині їх купівлі-продажу та іншим способом відчуження, а так само в частині передачі прав на відчуження цих земельних ділянок та земельних часток (паїв) на майбутнє". Існування подібної норми має місце в ЗКУ з початку 2006 року.

З часу впровадження в законодавство норми науковцями вже зазначалося, що на практиці проблематично без судового розгляду стверджувати про недійсність відповідних угод⁵⁴². Підтримуємо ми позицію і про те, що сумнівною є конституційність запроваджених змін, які передбачають фактично відповідальність для суб'єктів земельних відносин "заднім числом", адже за загальним правилом, закони не мають зворотної дії в часі (ст. 58 Конституції України).