Б) Поземельної книги, яка містить відомості про земельну ділянку

Загальна характеристика. Складність проблеми реєстрації "земельних ділянок" обумовлює необхідність розглянути її в комплексі. Тому пропонуємо коментар до статті в цілому.

Термін "реєстрація" походить від слова "реєстр", яке з'явилося в українській мові через польське "rejestr" від латинського "regestrum" - внесене, записане. Воно означає список, письмовий перелік кого-небудь або чого-небудь; книгу для запису справ, документів, майна, земельних володінь тощо⁴⁷⁷. Реєстрація потрібна насамперед для оголошення прав на майно широкому, заздалегідь невизначеному колу осіб у випадках, коли з фактичного стану речей наявність прав не очевидна. Так, якщо права на нерухоме майно оголошуються іншим особам самим фактом знаходження рухомої речі у власника, то щодо нерухомого майна "фактичного володільця" визначити може бути дуже важко. Саме тому практично в усьому світі права на нерухоме майно підлягають реєстрації. Виходячи із призначення реєстрації, вважаємо, що вона повинна застосовуватися саме щодо прав на майно. Реєстрація самого майна, правочинів щодо нього тощо позбавлена сенсу.

У регулюванні реєстраційних відносин існує певна неузгодженість між собою різних положень ЗКУ. Ст. 202 ЗКУ вживає термін "реєстрація земельних ділянок", ст. 100 - веде мову про державну реєстрацію прав на нерухоме майно, ст. 125 - про реєстрацію документів, що посвідчують права на земельні ділянки. Жоден із цих термінів в ЗКУ не визначається.

Натомість ст. 210 ЦК України передбачає реєстрацію правочинів щодо земельних ділянок, а ЗУ "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обме­жень" - реєстрацію прав на земельні ділянки. Розглянемо, що ж саме реєструється, та яке співвідношення різних реєстраційних процедур на прикладі переходу права на земельну ділянку при її відчуженні за цивільним договором.

Реєстрація правочину. Договори про відчуження земельних ділянок підлягають нотаріальному посвідченню (ч. 1 ст. 132 ЗКУ). При цьому відбувається реєстрація договору у Тимчасовому реєстрі правочинів відповідно до Тимчасового порядку державної реєстрації правочинів, затвердженого ПКМ від 26.05.2004 №671. Така реєстрація (запис до Реєстру вносить нотаріус одночасно з нотаріальним посвідченням договору) є, по перше, "не зовсім" законною, оскільки ст. 210 ЦК України вимагає здійснення реєстрації правочинів відповідно до "закону". По-друге, у випадку із правочинами щодо земельних ділянок така реєстрація позбавлена будь-якого сенсу, тому що вчинення правочину не означає виник­нення у набувача права власності - таке право виникне набагато пізніше, після реєстрації та видачі відповідного державного акту (ст.ст. 125, 126 ЗКУ). Ніяк не впливає реєстрація правочину і на момент вчинення правочину - адже у випадку із відчуженням земельних ділянок відповідний правочин вважається вчиненим не з моменту його реєстрації (ст. 210 ЦК України), а з моменту його нотаріального посвідчення (в силу ст. 9 ЦК України застосовується спеціальна норма - норма ч. 1 ст. 132 ЗКУ).

Реєстрація правоустановчого документа. Після укладення та реєстрації правочину набувач повинен замовити технічну документацію із землеустрою щодо складання державного акту на право власності на земельну ділянку (ст. 56 ЗУ "Про землеустрій"). В процесі виготовлення документації відбувається обтяжлива та забюрократизована про­цедура отримання бланку державного акту, його заповнення та реєстрація державного акту Центром державного земельного кадастру при Держкомземі України відповідно до положень коментованої статті, а також Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право приватної власності на землю, право колективної власності на землю, право власності на землю і право постійного користування землею, договорів на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди) та договорів оренди землі, затвердженої наказом Держкомзему України від 04.05.1999 №43, та Тимчасового порядку ведення державного реєстру земель, затвердженого наказом Держ­комзему України від 02.07.2003 N 174.

Формальна обов'язковість останнього нормативно-правового акту є сьогодні сумнівною. Так, Державним комітетом України з питань регуляторної політики та підприємництва було прийнято рішення від 18.04.2007 №35 "Про необхідність усунення порушень Державним комітетом України по земельних ресурсах принципів державної регуляторної політики згідно з вимогами ЗУ від 11.09.2003 N 1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності"⁴⁷⁸ щодо скасування згаданого наказу №174 як такого, що не відповідає основним принципам державної регуляторної політики. Оскільки наказ №174 скасовано не було, 27.06.2007 Держкомпідприємництва України направило повідомлення⁴⁷" про припинення дії наказу з 18.06.2007. Це повідомлення було оприлюднене і, до речі, зараз міститься у деяких правових базах даних. Між тим, Центр Державного земельного кадастру оскаржив дії Держкомпідприємництва у суді, і за його клопотанням в порядку забезпечення позову дія наказу №174 була відновлена, хоча якраз про цю обставину на сьогодні широкій громадськості невідомо. Як наслідок, наразі реєстрація земельних ділянок здійснюється відповідно до нормативно-правового акту сумнівної законності та обов'язковості, на що вже зверталася увага у публікаціях інших авторів⁴⁸⁰.

Хоча альтернативи наказу №174 сьогодні немає, і його скасування або припинення дії призведе до неможливості набуття права власності на земельні ділянки взагалі, відзначимо, що регулювання процедури реєстрації правоустановчих документів наказом в принципі не відповідає чинному законодавству України.

Як зазначено у коментованій нормі, реєстрація земельних ділянок (а фактично - право-установчих документів) здійснюється у складі державного земельного кадастру. Ведення державного земельного кадастру відповідно до ч. 2 ст. 204 ЗКУ повинно здійснюватися виключно на підставі акта рівня закону, а ніяк не наказу.

Крім того, ст. 204 кодексу однозначно відносить ведення державного земельного кадастру до компетенції "уповноваженого органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів". За наказом же реєстрація "земельних ділянок" (правоустановчих документів) здійснюється підрозділами спеціалізованого підприємства (хоч і державного) - Центру Державного земельного кадастру (Центр ДЗКУ).

Центр ДЗКУ діє на підставі Статуту, затвердженого наказом Держкомзему України від 23.05.2003 №135 "Про створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру та удосконалення структури державного підприємства "Центр державного земельного кадастру при Держав­ному комітеті України по земельних ресурсах". Діяльність Центру ДЗКУ регулюється також наказом Держкомзему України від 31.10.2003 №279 "Про схвалення Типових положень про регіональну філію державного підприємства "Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах" та про районний (міський) відділ регіональної філії державного підприємства "Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах".

Слід наголосити, що реєстрація державних актів за існуючою процедурою передує їх видачі. А згідно зі ст. 125 ЗКУ, лише після видачі державного акту виникає відповідне право власності. Тому виникає ситуація, коли реєстрація державного акту також не означає виникнення відповідного права.

Реєстрація права. ЗУ "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень" передбачає реєстрацію прав на нерухомість (існуючих) у Державному реєстрі прав на нерухоме майно (розділ III та ін. норми Закону). Для реєстрації права подають серед іншого і державні акти (ст. 19 Закону), які при їх видачі вже зареєстровані у Книзі записів реєстрації державних актів. Після реєстрації видається свідоцтво про державну реєстрацію речового права (ст.ст. 8, 26 Закону). Таким чином, передбачена Законом процедура реєстрації не виключає і не заміщає процедури реєстрації державних актів відповідно до ЗКУ. На наш погляд, існування двох паралельних реєстраційних процедур є недоцільним.

Через те, що Державного реєстру прав до сих пір не створено, реєстрація прав відповідно до Закону сьогодні не здійснюється - права просто немає де реєструвати, тому застосовується п. 5 Прикінцевих положень Закону - "до створення єдиної системи органів реєстрації прав, а також: до формування Державного реєстру прав у складі державного земельного кадастру реєстрація об 'єктів нерухомості проводиться комунальними підприємствами бюро технічної інвентаризації'' '. При цьому зауважимо, що права на земельні ділянки ніколи підприємствами БТІ не реєструвались і, з усією очевидністю, цих прав викладена норма не стосується. Натомість реєстрація прав на земельні ділянки (точніше, відповідних правоустановчих документів) продовжує здійснюватись в порядку, передбаченому Тимча­совим порядком ведення державного реєстру земель, затвердженим наказом Держкомзему України від 02.07.2003 N 174, тобто не у відповідності до ч. 2 ст. 204 ЗКУ.

Суб'єкт, на якого покладена функція "реєстрації земельних ділянок". Серйозні суперечності при регулюванні реєстраційних відносин виникають між приписами земельного законодавства та положеннями законодавства про місцеве самоврядування. Наприклад, за ЗКУ (ст. 202), державна реєстрація земельних ділянок здійснюється у складі державного земельного кадастру; ведення якого покладається на "уповноважений орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів" (ст. 204 ЗКУ).

Насправді реєстрацію "земельних ділянок" (а фактично - прав на них) сьогодні здійснює державне підприємство "Центр державного земельного кадастру" при Держкомземі України (Центр ДЗКУ). Центр ДЗКУ діє на підставі Статуту, затвердженого наказом Держкомзему України від 23.05.2003 №135 "Про створення єдиної системи державної реєстрації земель­них ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру та удосконалення структури державного підприємства "Центр державного земельного када­стру при Державному комітеті України по земельних ресурсах". Діяльність Центру ДЗКУ регулюється також наказом Держкомзему України від 31.10.2003 №279 "Про схвалення Типових положень про регіональну філію державного підприємства "Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах" та про районний (міський) відділ регіональної філії державного підприємства "Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах". Із прийнят­тям ЗУ "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень" від 01.07.2004 реєстраційна діяльність Центру ДЗКУ отримала законодавче підґрунтя, проте лише щодо ведення відсутнього нині Державного реєстру прав; натомість повноважень щодо ведення державного реєстру земель Закон Центру не надає.

Водночас, деякі органи місцевого самоврядування (зокрема, Київська міська рада рішенням від 23.05.2002 №18/18 "Про питання управління земельними ресурсами в місті Києві"⁴⁸¹), посилаючись на пп. З п. "б" ст. 33 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні" (який надає виконавчим органам місцевих рад повноваження щодо ведення земельно-кадастрової документації), претендують на те, що повноваження із ведення державного земельного кадастру повинні здійснювати саме їх виконавчі органи. Про серйозність колізії свідчить те, що за позовом Кабінету Міністрів України питання вирішувалося у судовому порядку⁴⁸². Суд став на бік Київської міської ради, і в результаті сьогодні реєстрація правоустановчих документів на землю в м. Києві здійснюється не Центром державного земельного кадастру, а Київським міським головним управлінням земельних ресурсів, що є підрозділом виконав­чого органу Київської міської ради - Київської міської державної адміністрації. Аналогічна ситуація склалася у деяких інших великих містах України.

Таким чином, можна констатувати, що у питанні визначення суб'єкта, який повинен реєструвати права на земельні ділянки, на сьогодні панує цілковитий хаос.

На наш погляд, слід докорінно реформувати реєстраційну систему, що стосується неру­хомого майна. Слід відмовитися від реєстрації правочинів та правоустановчих документів і провадити реєстрацію прав, яка повинна мати правоустановчий характер. Лише тоді реєстрація виконуватиме функцію, що на неї покладається.