Развитие российского законодательства в области образования

Преемственность образовательных традиций в современной российской высшей школе требует изучения истории становления российского образовательного права. Законов прямого действия в области образования, по существу, в Российской Федерации до 1992 года не было. Современное образовательное право возникло на базе первого в России Закона «Об образовании», принятого в 1992 году. Тем не менее, история законодательства в образовании насчитывает уже почти пять веков.

Исторически в славянских государствах свод правил фиксировался в документе, получившем еще в XII веке название «Устав«. Свои уставы стали разрабатывать и учебные заведения, начиная с украинских братских школ XVI века. Сохранились полностью Устав Луцкой школы 1624 года и Устав Львовской школы 1568 года. В дальнейшем в конце XVII – начале XVIII века в документах о школе в основном речь шла о назначении учебных заведений, содержании обучения, методах воздействия на учеников, правилах их поведения. В основном это были церковные, монастырские школы, где управление осуществлялось согласно церковным правилам и в соответствии с церковной иерархией. В конце XVII в. были попытки создать Устав для появившейся высшей школы, но для средней и начальной школы такие документы отсутствовали.

С петровского времени начали появляться различные положения о школах, корпусах, училищах, Уставы учебных заведений. Начало XVIII в. принято считать крупной вехой в развитии образования и отношении к нему государства. Впрочем, на первое место ставят создание Петром I армии и флота, обеспечение выхода России к морям. На самом же деле главное «состоит в том, что Петр I, потерпев ряд поражений и неудач, верно установил диагноз: отставание России и все ее поражения объясняются низким уровнем образования. Петр Великий первым установил в России то, что в дальнейшем принято называть обязанностью учиться. Один из его указов гласил: «Будя по свидетельству (Сената) явятся такие, которые ни в науку, ни в службу не годились и впредь не годятся, отнюдь женится и замуж идтить не пускать и венечных памятей не давать и деревень наследственных и никаких за ними не справливать». Вслед за столичными вузами были созданы провинциальные школы, в которых к 1727 г. обучалось свыше 2000 человек. Хотя доступ к учебе имели все слои населения, образование, тем не менее, носило сословный характер, так как только потомки дворян и бояр имели возможность продолжать обучение на последующих ступенях и даже за границей. Основной целью политики Петра I и его приемников являлось создание сильного светского государства посредством активного приобщения российского общества к образцам западной цивилизации.

Созданная в 1725 году Академия Наук, в отличие от европейских учреждений такого типа, одновременно сочетала в себе как научно-исследовательскую, так и образовательную функцию путем одновременной организации при ней Академического университета. Следовательно, в России изначально шла интеграция образования и науки.

Во второй половине XVIII века в России возникли средние общеобразовательные школы-гимназии, в которых учились сыновья дворян и купцов. Женских гимназий не было. Екатерина II создала Смольный институт благородных девиц для дочерей дворян и Екатерининский институт для купеческих дочек. Это были первые женские школы-интернаты.

В 1787 году был утвержден Устав «О главных народных училищах». Именно начиная с этого документа, создаются один за другим правовые акты, регламентирующие деятельность учебных заведений. Таких документов в XVIII–XIX веках было издано несколько: 1787 г. - Устав о главных народных училищах; 1804 г. - Устав Московского, Харьковского, Казанского Университетов и подведомственных учебных заведений; 1828 г. - Устав гимназий и училищ уездных и приходских, состоящих в ведомстве Университетов: Санкт–Петербургского, Московского, Казанского, Харьковского; 1864 г. - Положение о средней школе; 1871 г. - Устав гимназий и прогимназий ведомства Министерства народного просвещения.

Социально-экономические и особенно политические ситуации в России в момент принятия этих Уставов значительно отличались друг от друга. Более того, именно различные общественные ситуации и порождали эти правовые документы. Устав 1787 г. отражал эпоху Екатерины II, кризисные явления в государстве, реакцию на пугачевское восстание. К началу XIX века российское общество благодаря административному давлению в основном завершает переработку привнесенных элементов западной цивилизации в собственные ценностные образцы и нормы. Вступивший на престол АлександрI провозгласил курс на продолжение начавшихся ранее просветительских реформ. Сложившаяся социально-экономическая ситуация в стране способствовала этому, так как характеризовалась развитием капиталистических отношений и усложнением административной структуры. Наметившиеся тенденции логично подвели к необходимости формирования целостной системы народного просвещения, предусматривающей развитие всех его ступеней. Так. Манифестом 8 сентября 1802 года в России образовались первые восемь министерств, среди которых было Министерство народного просвещения, созданное для «воспитания юношества и распространения наук».

Реформированию в первую очередь подверглась высшая школа. 24января 1803 года Министерство народного просвещения опубликовало «Предварительные правила», согласно которым вся территория страны была поделена на шесть округов – Петербургский, Московский, Казанский, Харьковский, Виленский, Дерптский, - в каждом из которых должен был быть свой университет. Устав 1804 г. свидетельствовал о либеральных устремлениях Александра I, о создании наиболее цельной и непротиворечивой образовательной системы в государстве. Принципиальным отличием университетского устава являлась университетская автономия, в рамках российской действительности предполагавшая выборность ректоров, проректоров, профессоров при тайном голосовании, право университета утверждать в ученых степенях, открывать кафедры и т.п., но в сохранении неоспоримой подчиненности правительственному руководству. Тем самым закладывается традиция государственного надзора за образовательными учреждениями. Перед Министерством просвещения ставится идеологическая задача: «..закрепить народным образованием политический состав общества, оберегать от иноземного влияния самобытность и нравственный строй народа, не отвергая при этом научные достижения других стран».

Устав 1828 г. продолжил создание единой системы образования в России, отражал преемственность Николаевской реформы в образовании. В тоже время, реакционность политики Николая I, вступление на престол которого сопровождалось восстанием декабристов, отразилось в содержании нового университетского Устава 1835 года, ограничившего автономию университетов и академические свободы. Устав определял «все Российские Университеты состоят под особенным покровительством Его императорского Величества, поэтому носят имя Императорских…Попечитель… обращает внимание на … благонравие Профессоров, Адъюнктов, учителей и чиновников Университета… и принимает законные меры к удалению неблагонадежных…».

Все это усугубило проблемы несовершенства подготовки кадрового состава научно-образовательной сферы и привело к окончательному упадку авторитета высшей школы к концу 50-х годов. В это время обозначились новые ориентиры во всей социокультурной жизни страны вследствие реформ правительства Александра II. Отмена крепостного права и переход от феодальной монархии к буржуазной повлекли за собой бурный рост промышленного производства, формирование внутреннего и внешнего рынка. Появилась потребность в образовании, что актуализировало необходимость коренного реформирования высшей школы. Под влиянием этих идей был утвержден и реализован автономный Устав 1863 года, считающийся наиболее прогрессивным из всех университетских уставов дореволюционной России, провозгласивший выборные начала республиканского коллегиального самоуправления университета во главе с Советом профессоров. Положение 1864 г. вписывалось в контекст «Великой реформы«, утверждало два типа гимназий – классическую и реальную, давало определенный простор педагогическому творчеству.

Однако события конца XIX века (убийство Александра II) провоцируют возврат к авторитарной политике правительства как в целом по стране, так и в области высшего образования. Студенческие беспорядки воспринимались властью как следствие «излишней вольности», как в поведении «учащихся», так и в поведении «учащих». Вследствие этого Устав 1871 г. явил собой выражение тенденций контрреформ, сокращение привилегий гимназиям, усиление регламентации. Характерно, что когда в 1880-е годы принимались законы, отменившие достижения 60-х годов, и был принят в 1884 г. один из реакционнейших университетских Уставов, Устав 1871 г. изменений не претерпел.

В конце XIX – начале XX в. новых Уставов не принималось, хотя всевозможные проекты Уставов разрабатывались и в 80-е годы при министерстве И.Д. Делянова (1882–1897), и в начале XX в. министрами Н.П. Боголеповым (1898–1901) и П.С. Ванновским (1901–1902). Как основной правовой документ продолжал действовать Устав 1871 г., но изменение общественной ситуации побуждало Министерство народного просвещения издавать множество дополнительных циркуляров, регламентирующих деятельность учреждений образования.

В первые годы после революции 1917 года новая власть приступила к культурным преобразованиям на основе коммунистической идеологии. Если в Российской Империи не было всеобщего права на образование не только ввиду его сословной ориентации, но и в силу целого ряда ограничений в праве на получение образования (по признакам пола, национальности, вероисповедания), то после февральской революции 1917 г. Временное правительство в своих законоположениях довольно последовательно пыталось внести в деятельность учебных заведений прогрессивные начала. 24 апреля 1917 г. разрешена организация совместного обучения, с июля 1917 г. директорами гимназий и прогимназий могли становиться и женщины (до этого начальницы были лишь в женских гимназиях, да и то без права председательствовать в педагогических советах, ибо это место принадлежало директору какой–либо мужской гимназии). В августе расширились права руководителей по подбору персонала, одновременно Временное правительство отменило ряд особо реакционных предписаний (о мерах по ограждению учебных заведений от преподавания неблагонадежных в политическом отношении элементов, о запрете на участие должностных лиц в политических партиях, о недопущении на учительские должности без личного согласия губернатора, о призыве к директорам проводить в жизнь в гимназиях лишь государственную идею и т.д.). Министерство народного просвещения при А.А. Мануйлове (со 2 марта по 2 июля 1917 г.) и при С.Ф. Ольденбурге (с 25 июля по 27 августа 1917 г.) разрабатывало важный основополагающий нормативный документ «Временное положение о средней общественной общеобразовательной школе», в котором упрощались требования к организации деятельности школ, расширялись права директора и изменялось само название: «лица, состоящие во главе педагогической коллегии, именуются одинаково – заведующими». Но широко обсудить, принять и ввести этот документ Временное правительство не успело.

В период Советской власти правовые нормы деятельности школ закладывались, в основном, в партийных документах, а затем транслировались и фиксировались в постановлениях правительства и приказах Комиссариата (затем Министерства) народного просвещения. 16 октября 1918 г. было издано «Положение о единой трудовой школе РСФСР» [12], которое стало основным нормативным документом, определившим правовое положение школы и ее должностных лиц. В этом Положении усилено внедрение коллективных начал в управление, школьный совет наделен полнотой власти в школе. Практически все вопросы школьной жизни, по этому документу, должны были решаться коллегиально. Однако уже к 1920 г. стало понятно, что коллегиальность в решении всех вопросов школьной жизни ведет к бесхозности школ, к отсутствию персональной ответственности за результаты деятельности школы, за обучение детей. В 1923 году был утвержден новый Устав школ, в котором был узаконен переход к единоначалию. Естественно, что Устав 1923 г. отражал те изменения, которые происходили в стране: медленное, но верное формирование административно-командной системы. В Уставе 1923 г. четко обозначалось, что «ответственность за руководство педагогической, хозяйственной, административной частью каждой школы возлагается на заведующего школой, который председательствует на школьном совете». Через 10 лет, в 1933 г. издается еще более жесткий по требованиям к деятельности образовательных учреждений Устав советской политехнической школы. В 1939 году издан еще один Устав школы, который был лишь опубликован в печати, но не оформлен как постановление правительства и может рассматриваться не столько как юридический документ, сколько как показатель уровня правовой предвоенной мысли, союзных органов народного образования.

Следует отметить, что к 1939 году содержание основных нормативных документов, регулирующих деятельность школ, практически полностью соответствует наиболее реакционным дореволюционным Уставам, положениям и циркулярам. Отличительной особенностью нормативно-правового регулирования деятельности образовательных учреждений в советские годы является то, что и Устав школы, и конкретизирующие его документы по своей правовой значимости и силе юридического воздействия уступали партийным постановлениям.

Уже в Законе «Об укреплении связи школы с жизнью и дальнейшем улучшении системы народного образования в СССР» от 24 декабря 1958 г. одной из главных задач высшей школы признается подготовка высококвалифицированных специалистов. В статье 4 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик 1973 г., констатируется, что одним из принципов образования в СССР является «равенство всех граждан СССР в получении образования независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, языка, отношения к религии, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств». Эта норма носила прогрессивный характер в обеспечении равных прав граждан на получение образования.

В девяностых годах нормативно-правовая база образования получила серьезное как качественное, так и количественное развитие. Основу правового регулирования отношений в области образования на федеральном уровне в настоящее время составляют соответствующие положения Конституции Российской Федерации и ряд федеральных законов. В 1992 г. Конституция РФ подверглась существенным изменениям. В ст.31 было признано, что общество и государство утверждают права и свободы человека, его честь и достоинство как высшую ценность. Ст. 43 Конституции РФ признает за каждым право на образование. Необходимо отметить, что нормы ст. 43 Конституции в полной мере отвечают нормам международного права. Для этого достаточно сравнить ее со ст.ст.13 и 14 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, принятого ООН 16 декабря 1966 г.

Прежде всего, в ч.1 ст.13 Международного пакта, как и в Конституции, провозглашается, что участники Пакта признают право каждого человека на образование. В ч.2 той же статьи Пакта установлено, что начальное образование должно быть бесплатным и обязательным для всех, а также страны-участники должны стремиться к введению бесплатного среднего образования во всех его формах, включая профессионально-техническое образование. В соответствии с этим сформулирована ч.2 ст.43 Конституции. В той же норме Пакта предусматривается, что высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей каждого. В конституции РФ установлено, что способности каждого к высшему образованию определяются на основании конкурсного отбора.
В Конституции РФ право на образование признано естественным и неотъемлемым в числе других прав и свобод человека.

В соответствии с ч. 4 ст.15 и ч. 1 ст.17 Конституции права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. К настоящему времени сформировалась развитая система международных соглашений, регулирующих отношения в области прав человека, и созданы механизмы контроля за их соблюдением государствами-участниками. Здесь стоит упомянуть такие акты, как: Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, принятый ООН 16 декабря 1966 г.; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.; Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.); Конвенция ООН о правах ребенка 1989 г.

В целом нормы, регулирующие образовательные правоотношения, соответствуют одному из требований системности: они связаны общим предметом правового регулирования и согласованы между собой. Однако в полной мере согласованности в таком значительном массиве норм достичь не удается, поэтому здесь имеются и пробелы, и несоответствия, и противоречия. Конечно, для устранения указанных недостатков необходимо вносить изменения и дополнения в действующее законодательство с учетом направлений государственной политики в области образования.

Таким образом, ретроспективный анализ становления образовательного права в России позволяет констатировать зависимость характера диспозиций нормативно-правовых актов от политической идеологии. Это обусловлено функциональной значимостью образования как социального института, формирующего образ конкретного социума через воспитание и обучение его нового поколения. В формально-юридическом смысле, «образование» представляет собой целенаправленный процессвоспитания и обучения в интересах человека, общества, государства,сопровождающийся констатацией достижения образовательных уровней(образовательных цензов). Следовательно, государство (в лице соответствующих органов власти) выступает заказчиком и надзорной инстанцией над институциональными образовательными надстройками. Формулируя доктринальные принципы государство определяет направление развития системы образования, а также разрабатывает нормы (стандарты) согласно своим потребностям.