31 страница

23. Базельская Конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением: Конвенция, 22 марта 1989 г.: утв. Указом Президента Респ. Беларусь, 16 сент. 1999 г., № 541 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2000. – № 36. – 3/73.

ГЛАВА XXI. Правовая охрана окружающей среды и обеспечение экологической
безопасности населенных пунктов

§ 1.Понятие правового обеспечения экологической
безопасности населенных пунктов

Охрана окружающей среды населенных пунктов является одним из направлений обеспечения экологической безопасности. В качестве объекта правового регулирования в данном случае выступает окружающая среда населенных пунктов, которая представляет собой сложное природно-антропогенное образование, включающее природные, природно-антропогенные и антропогенные элементы, обеспечивающие развитие населенных пунктов. Окружающая среда населенных пунктов является качественно новым природно-социальным явлением, устойчивое функционирование которого обеспечивается не естественными законами природы, а целенаправленной деятельно­стью человека по поддержанию экологического равновесия в населенных пунктах. Использование компонентов природной среды на территории населенных пунктов имеет комплексный характер, направлено прежде всего на удовлетворение жизненно важных потребностей населения.

Размещение и развитие населенных пунктов является одной из наиболее сложных форм взаимодействия общества и природы. Правовое регулирование отношений, возникающих при обеспечении экологической безопасности населенных пунктов, направлено на то, чтобы обеспечить правовыми средствами благоприятное качество окружающей среды населенных пунктов. Предметом правового регулирования в данной области общественных отношений являются не только отношения по сохранению и рациональному использованию компонентов природной среды на территории населенных пунктов, но и общественные отношения в социально-экономической сфере, которые влияют на качество жизненной среды и подвергаются экологическому регулированию.

Пределы и содержание правовой охраны окружающей среды населенных пунктов определяются их правовым статусом и выполняемыми функциями. Такой статус характеризуется главным образом административными признаками и зависит от положения населенных пунктов в системе административно-территориального устройства Республики Беларусь. Закон Республики Беларусь «Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь» определяет понятие населенного пункта как компактно заселенную часть территории Республики Беларусь, место постоянного жительства граждан, имеющую необходимые для обеспечения жизнедеятельности жилые и иные здания и сооружения, собственное наименование и установленные в соответствующем порядке территориальные пределы. При этом юридические критерии отнесения населенных пунктов к различным категориям (численность проживающего населения, уровень развития и специализации производственной и социально-культурной инфраструктуры и др.), по которым населенные пункты подразделяются на городские и сельские, не отражают их градостроительное значение и экологическое состояние.

К числу населенных пунктов относятся города (город Минск – столица Республики Беларусь; города областного подчинения; города районного подчинения), поселки городского типа и сельские населенные пункты. Населенные пункты подлежат учету и регистрации в Реестре административно-территориальных и территориальных единиц, который является составной частью государственного земельного кадастра.

Окружающая среда населенных пунктов своим воздействием может выходить за пределы территории самих населенных пунктов, границы которых установлены в рамках территориального устройства. Это касается в большей степени городских поселений, которые вовлекают в сферу своего влияния значительные территории, включая более мелкие населенные пункты, за рамками своих административных границ. Так, в процессе урбанизации создаются новые формы территориальной организации (агломерации, территориальные системы расселения), которые не совпадают с существующим административно-территориальным делением. В экологиче­ском отношении такие образования можно рассматривать как целостный объект правового регулирования.

Охрана окружающей среды населенных пунктов основана на принципе устойчивого развития, который предполагает сбалансированное социально-экономическое и экологическое развитие населенных пунктов. Основные направления устойчивого развития населенных пунктов закреплены в Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 года.

В Республике Беларусь исторически сложилась система расселения, отражающая характерные особенности природных условий, хозяйственной деятельности, социально-демографического и историко-культурного развития государства, которая представляет собой сеть населенных мест, объединенных между собой пространственными, социально-экономическими и культурными связями
и находящихся в иерархичной соподчиненности. Она включает 213 городских поселений (в которых проживает 71% населения)
и 24,1 тыс. сельских поселений121.

Национальная стратегия устойчивого развития к факторам, препятствующим устойчивому развитию территорий, на которых располагаются городские и сельские поселения, относит недостаточное качество окружающей среды, загрязнение многих компонентов природной среды. Конкретные меры, направленные на
устойчивое развитие населенных мест, должны определяться в регио­нальных программах устойчивого развития областей и г. Минска. Среди таких мер в первую очередь необходимо осуществлять те, которые предусматривают:

• совершенствование региональной структуры экономики с учетом локальных экосистем;

• развитие отраслей и видов деятельности на основе имеющихся природных ресурсов с использованием прогрессивных, адаптированных к местным условиям технологий, гарантирующих охрану окружающей среды;

• осуществление мер по предоставлению населению социальных видов услуг на уровне установленных социальных стандартов, обеспечению экологической безопасности жителей регионов;

• создание комфортных условий проживания населения в городских и сельских поселениях.

Правовую охрану окружающей среды населенных пунктов можно рассматривать как систему правовых мер, направленных на обеспечение благоприятного состояния окружающей среды населенных пунктов и поддержание экологического равновесия в процессе размещения и развития населенных пунктов. Она представляет собой сложный комплекс правоотношений, которые объединены единством целей и единым объектом. Содержание этих правовых мер определяется различными отраслями законодательства (например, законодательством о санитарно-эпидемическом благополучии населения, об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, природоресурсным законодательством и др.).

Общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве и реконструкции населенных пунктов установлены ст. 43 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды». В соответствии с этой нормой при размещении, проектировании, строительстве и реконструкции населенных пунктов должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, обеспечивающие благоприятную для жизни и здоровья граждан окружающую среду. Эта задача решается посредством установления экологических требований к различным видам человеческой деятельности, в процессе которой оказывается воздействие на окружающую среду населенных пунктов и обеспечивается экологическая безопасность. К ним относятся:

• экологические требования к размещению и развитию населенных пунктов как центров расселения. Это направление определяется тем, что населенные пункты являются центрами территориального расселения людей, и предусматривает правовые меры охраны окружающей среды населенных пунктов в процессе территориальной организации Республики Беларусь, планировки и застройки населенных пунктов, которые закреплены в законодательстве об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности;

• экологические требования к хозяйственной деятельности в населенных пунктах как центрах размещения производительных сил. Объекты хозяйственной и иной деятельности в населенных пунктах должны размещаться с учетом требований охраны окружающей среды, а также санитарных, противопожарных, строительных и иных требований. Размещение и эксплуатация промышленных предприятий и других хозяйственных объектов должны соответствовать экологическим условиям, предусмотренным как в законодательстве об охране окружающей среды, так и в законодательстве, регулирующем экономическую деятельность;

• экологические требования, направленные на достижение санитарно-эпидемического благополучия, которые установлены санитарным законодательством. Правовое регулирование санитарно-эпидемического благополучия исходит из того, что благоприятное качество окружающей среды является составной частью социальных условий жизни населения. Законодательство предусматривает систему мер по предотвращению неблагоприятного воздействия на организм человека факторов среды его обитания, которые обеспечивают создание экологических условий, способствующих сохранению и восстановлению здоровья населения;

• экологические требования по рациональному использованию и охране природных компонентов в населенных пунктах. Эти требования закреплены в природоресурсном законодательстве, регулирующем использование и охрану отдельных компонентов природной среды, и направлены на то, чтобы обеспечить сохранение и функционирование в населенных пунктах природных экосистем, в том числе подвергшихся антропогенным изменениям.

§ 2.Экологические требования при размещении
и развитии населенных пунктов

Экологические требования при размещении и развитии населенных пунктов установлены Законом Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» и законодательством об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности. Содержание этих требований имеет два взаимоувязанных аспекта: размещение и развитие как населенных пунктов в системе территориальной организации Республики Беларусь, так и каждого отдельного населенного пункта в процессе его планировки и застройки.

Размещение и развитие населенных пунктов, которое обеспечивает территориальное расселение населения, происходит в процессе градостроительной деятельности, для которой Законом Республики Беларусь «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности» установлен ряд экологических требований. Так, градостроительная деятельность должна осуществляться с учетом историко-культурных, природных, экологических и иных особенностей территорий. Законом закрепляется право физических лиц на благоприятную среду обитания при осуществлении архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, на достоверную, полную и своевременную информацию о состоянии среды обитания и ее предполагаемых изменениях, которое предусматривает их участие в:

• градостроительном планировании развития населенных пунктов;

• осуществлении архитектурной, градостроительной и строительной деятельности;

• проведении общественного контроля в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности и иных мероприятиях.

Право на благоприятную среду обитания как сформировавшееся и целенаправленно изменяемое в результате архитектурной, градостроительной, строительной и иной деятельности пространство жизнедеятельности человека, элементами которого являются природные объекты, объекты материальной и духовной культуры, населенные пункты с объектами социальной, производственной, транспортной, инженерной и иной инфраструктуры, можно рассматривать как смежное право по отношению к праву граждан на благоприятную окружающую среду. Среда обитания, которая создается в результате градостроительной деятельности, охватывает территории поселений как интегрированное природно-антропогенное образование, включающее природные элементы и элементы окружающей среды, необходимые для жизнедеятельности человека.

Градостроительное законодательство содержит нормы о соблюдении требований в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, обеспечения безопасности территорий и их защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера при разработке градостроительной и проектной документации на строительство и застройку населенных пунктов. Также при осуществлении архитектурной, градостроительной и строительной деятельности должно обеспечиваться соблюдение требований в области сохранения недвижимых материальных историко-культурных ценностей и охраны особо охраняемых природных территорий.

В целях обеспечения прав граждан на отдых и оздоровление в пригородных зонах и зеленых зонах городов, имеющих благоприятные природные лечебные факторы и ресурсы для организации профилактики и лечения заболеваний, массового отдыха и туризма, организуются курортные зоны, зоны отдыха и туризма, статус и границы которых устанавливаются в соответствии с законодательством. Размещение объектов рекреационного и оздоровительного назначения осуществляется в пределах границ таких зон и должно соответствовать требованиям законодательства и градостроительной документации. В системе рекреационных территорий городов выделяются места для организации кратковременного отдыха и туризма постоянно проживающего населения.

Экологические требования, предъявляемые к размещению и развитию населенных пунктов, реализуются в процессе градостроительного планирования при разработке градостроительных проектов различного уровня, а также при планировке и застройке населенных пунктов. Градостроительными проектами общего планирования, в соответствии с которыми происходит развитие населенных пунктов, являются:

• государственная схема комплексной территориальной организации Республики Беларусь, которая утверждается Президентом Республики Беларусь;

• схемы комплексной территориальной организации областей и иных административно-территориальных и территориальных единиц, которые утверждаются: по областям – Президентом Республики Беларусь; по другим административно-территориальным и территориальным образованиям – местными исполнительными
и распорядительными органами;

• генеральные планы городов и иных населенных пунктов. Генеральные планы города Минска и областных центров утверждаются Президентом Республики Беларусь, генеральные планы городов областного подчинения, за исключением областных центров, утверждаются Советом Министров Республики Беларусь, генеральные планы городов районного подчинения утверждаются местными исполнительными и распорядительными органами.

На местном уровне для населенных пунктов могут разрабатываться градостроительные проекты специального планирования:

• отдельных территорий;

• границ пригородных зон;

• социальной, производственной, транспортной, инженерной инфраструктуры;

• территориальные схемы охраны окружающей среды;

• детального планирования (детальные планы частей населенных пунктов – территориальных зон, кварталов, микрорайонов, улиц, территорий предполагаемой инвестиционной деятельности).

Градостроительные проекты разрабатываются на основании данных государственного градостроительного кадастра, содержащего сведения по каждой административно-территориальной и территориальной единице.

Государственный градостроительный кадастр создается как многоцелевая геоинформационная система и содержит сведения об утвержденной градостроительной документации, планах и прогнозах комплексного социально-экономического развития административно-территориальных образований Республики Беларусь, их обеспеченности градостроительными ресурсами и представляет собой систему учета, хранения и предоставления соответствующей информации, регистрации градостроительных правил (регламентов) использования территорий и данных об их градостроительной ценности. Градостроительный кадастр создается и ведется для территории Республики Беларусь, столицы Республики Беларусь, областей, городов областного и районного подчинения, других административно-территориальных и территориальных единиц по единой системе путем:

• использования единой нормативно-правовой и методической документации;

• проведения топографо-геодезических и картографических работ;

• разработки и регистрации градостроительной документации, устанавливающей порядок использования территорий в процессе их застройки и благоустройства;

• использования данных о территориях различного функционального назначения, размещенных на них объектах, элементах инфраструктуры, сведений об их состоянии и статусе, имеющихся в государственных кадастрах, регистрах и иных информационных системах.

В рамках градостроительного кадастра формируется банк данных о территориях, характеризующий:

• границы административно-территориальных единиц;

• зоны перспективного развития населенных пунктов;

• участки территорий различного функционального назначения и градостроительные правила их использования в процессе застройки и благоустройства;

• здания и сооружения, транспортные и инженерные коммуникации;

• состояние объектов социальной, производственной и инженерной инфраструктур;

• социально-демографическую, социально-экономическую
и природно-экологическую ситуацию;

• планы и прогнозы комплексного социального развития административно-территориальных образований.

Градостроительный кадастр позволяет нормировать антропогенные нагрузки на окружающую среду в процессе градостроительной деятельности, которая должна вестись с учетом градостроительных ресурсов среды обитания. Понятие градостроительных ресурсов в законодательстве в настоящее время не используется, поэтому отсутствует возможность комплексного нормирования нагрузок на окружающую среду при размещении населенных пунктов.

Экологические требования при планировке и застройке населенных пунктов предусматривают рациональную организацию территории населенных пунктов в соответствии с утвержденными архитектурными и градостроительными проектами. Проверка соответствия этих документов требованиям охраны окружающей среды производится в ходе государственной экологической экспертизы, объектами которой являются в том числе градостроительная документация (генеральные планы населенных пунктов, проекты и схемы детальной планировки), а также проектная документация (архитектурный, строительный проекты и др.).

Архитектурно-планировочное задание, которое является обязательным при разработке проектной документации на строительство, не может включать требований и условий, не обоснованных необходимостью сохранения характера сложившейся застройки населенного пункта, охраны окружающей среды и историко-культурных ценностей.

Основным градостроительным мероприятием, которое обеспечивает экологическую безопасность населенных пунктов в процессе их планировки и застройки, является функциональное зонирование территории населенных пунктов. Градостроительное зонирование предусматривает деление территории на зоны при градостроительном планировании развития населенных пунктов с определением видов градостроительного использования установленных зон и огра­ничений на их использование.

В пределах границ (черты) населенных пунктов могут выделяться территориальные зоны следующих видов:

• жилые зоны – территории, предназначенные для застройки жилыми домами, на которых допускается размещение отдельно стоящих объектов социально-культурного, культового назначения, бытового обслуживания населения, стоянок автомобильного транспорта, промышленных, коммунальных и складских объектов, для которых не требуется установление санитарно-защитных зон и деятельность которых не оказывает вредного воздействия на окружающую среду (шум, вибрация, магнитные поля, радиационное воздействие, загрязнение почв, воздуха, воды и иное вредное воздействие);

• общественно-деловые зоны – территории, предназначенные для размещения центров деловой, финансовой и общественной деятельности, административных и иных зданий и сооружений, учреждений культуры, образования, научно-исследовательских учреждений, объектов культового назначения, организаций торговли, общественного питания, здравоохранения, бытового обслуживания населения, а также стоянок автомобильного транспорта;

• производственные зоны – территории, предназначенные для размещения промышленных предприятий, транспортной, инженерной инфраструктуры, коммунальных и складских объектов, обеспечивающих функционирование этих предприятий, включая территории санитарно-защитных зон промышленных предприятий и обслуживающих их объектов. В санитарно-защитных зонах промышленных и складских объектов не допускается размещение жилых домов, учреждений образования, организаций здравоохранения, физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений, объектов отдыха и сельскохозяйственного назначения;

• зоны транспортной, инженерной инфраструктуры – территории, предназначенные для размещения и функционирования сооружений и коммуникаций транспорта, связи, инженерного оборудования. Для предотвращения вредного воздействия сооружений и коммуникаций транспорта, связи, инженерного оборудования на окружающую среду обеспечивается соблюдение установленных расстояний от таких объектов до территорий жилых, общественно-деловых и рекреационных зон. Сооружения и коммуникации транспорта, связи, инженерного оборудования, эксплуатация которых оказывает вредное воздействие на окружающую среду и безопасность населенных пунктов, размещаются за их пределами с учетом территорий санитарно-защитных зон этих объектов в соответствии с законодательством;

• рекреационные зоны – территории, предназначенные для организации мест отдыха населения и включающие в себя парки, городские леса, лесопарки, пляжи и иные объекты отдыха и туризма. На этих территориях не допускаются строительство и расширение действующих промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов рекреационного и оздоровительного назначения, а также запрещается застройка жилыми домами, за исключением случаев, предусмотренных градостроительной документацией;

• сельскохозяйственные зоны – территории с преобладанием земель и объектов сельскохозяйственного назначения, предназначенные для ведения сельского хозяйства, выпаса скота и сенокошения, до принятия решения об изменении вида использования этих территорий в соответствии с генеральным планом и иной градостроительной документацией;

• зоны специального назначения – территории, предназначенные для размещения военных и иных объектов, в отношении которых законодательством установлены особый режим и порядок их использования, и иные территориальные зоны.

В соответствии со ст. 43 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» вокруг населенных пунктов создаются зеленые зоны. Размеры зеленых зон определяются при разработке схем и проектов районной планировки административно-территориальных единиц, генеральных планов, проектов детальной планировки и застройки, проектов благоустройства населенных пунктов и иных проектов с учетом численности граждан и природно-климатических условий. При застройке этих территорий в процессе строительной деятельности должна обеспечиваться безопасность объектов строительства для жизни и здоровья граждан, окружающей среды. Статьей 59 Закона Республики Беларусь «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности» предусмотрено, что при осуществлении строительной деятельности производится оценка воздействия объекта строительства на окружающую среду.

В архитектурных и строительных проектах должны быть преду­смотрены обязательные для осуществления при строительстве мероп­риятия, связанные с:

• исключением отрицательного воздействия строительных работ на окружающую среду;

• определением места (площадки) или специального объекта для складирования (захоронения) строительных и производственных отходов;

• снятием, сохранением и использованием плодородного слоя почвы при проведении строительных работ;

• рекультивацией земель;

• принятием иных мер по охране окружающей среды.

Не допускается ввод в эксплуатацию объектов строительства, по которым не выполнены в полном объеме все природоохранные требования, а также не осуществлены мероприятия, предусмотренные законодательством в области охраны окружающей среды и проектной документацией на строительство.

§ 3. Правовые меры санитарной охраны
населенных пунктов

Правовые меры санитарной охраны населенных пунктов за­креплены Законом Республики Беларусь «О санитарно-эпидемиче­ском благополучии населения» и направлены на обеспечение санитарно-эпидемического благополучия населения, под которым понимается такое состояние здоровья населения, при котором отсутствует неблагоприятное воздействие на организм человека факторов среды его обитания и созданы благоприятные условия для жизнедеятельности людей.

Критерии и требования к безопасности для человека факторов среды его обитания, санитарно-гигиенические и противоэпидемические требования по обеспечению благоприятных условий его жизнедеятельности устанавливаются санитарными нормами, правилами и гигиеническими нормативами. Санитарные правила содержат:

• требования к планировке и застройке населенных пунктов;

• критерии и требования к безопасности для человека объектов среды его обитания (атмосферного воздуха, поверхностных и подземных вод, почвы), условий жизнедеятельности, продовольственного сырья и пищевых продуктов, питьевой воды, других объектов;

• допустимые уровни риска возможного ухудшения здоровья в связи с неблагоприятным воздействием на организм человека факторов среды его обитания и условий жизнедеятельности.

Планировка и застройка населенных пунктов должны преду­сматривать создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения, комплексное благоустройство городов и других населенных пунктов, предотвращение и устранение неблагоприятного воздействия факторов среды обитания человека на его здоровье.

Строительные проекты, в том числе проекты реконструкции, расширения, технического перевооружения объектов социальной, производственной, транспортной, инженерной инфраструктуры, должны разрабатываться с соблюдением требований санитарных правил.

Обязательному согласованию с органами и учреждениями, осуществляющими государственный санитарный надзор, подлежат:

• предоставление земельных участков организациям и физиче­ским лицам, в том числе индивидуальным предпринимателям, для использования и застройки;

• градостроительные проекты общего и детального планирования;

• строительные проекты, разработанные с обоснованными отступлениями от требований санитарных правил или при отсутствии для них санитарных правил;

• расширение или увеличение мощности, изменение профиля объектов социальной, производственной, транспортной, инженерной инфраструктуры.

Ввод в эксплуатацию объектов, их отдельных очередей, технологических линий не допускается без положительного заключения органов и учреждений, осуществляющих государственный санитарный надзор.

Организации и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, ответственные за выполнение работ по проектированию и строительству объектов, в случае несоблюдения санитарных правил или невозможности их выполнения обязаны приостановить либо полностью прекратить проведение этих работ.

Территории населенных пунктов должны содержаться в соответствии с действующими санитарными правилами. Организация работ по благоустройству и обеспечению надлежащего санитарного состояния территорий населенных пунктов возлагается на местные исполнительные и распорядительные органы.

Специальные требования предъявляются к состоянию компонентов природной среды в населенных пунктах, влияющему на качество среды обитания населения. В соответствии со ст. 23 Закона Республики Беларусь «О санитарно-эпидемическом благополучии населения» содержание в почве потенциально опасных для здоровья людей веществ и соединений, биологических и микробиологических организмов не должно превышать нормативов, установленных санитарными правилами.

Статья 30 указанного закона устанавливает требования к питьевому и хозяйственно-бытовому водоснабжению для нужд населения, согласно которым жители городов и других населенных пунктов должны обеспечиваться водой в количестве, достаточном для удовлетворения питьевых и хозяйственно-бытовых нужд. Качество воды, используемой для питьевых и хозяйственно-бытовых нужд, материалы и изделия, контактирующие с ней на всех этапах ее получения, обработки и распределения, должны соответствовать стандартам и санитарным правилам. Организации и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, осуществляющие питьевое водоснабжение, в случаях несоответствия качества питьевой воды стандартам и санитарным правилам обязаны прекращать подачу ее потребителям и немедленно информировать о данных фактах органы и учреждения, осуществляющие государственный санитарный надзор.

Водное законодательство устанавливает приоритет хозяйственно-питьевого водоснабжения, которое может осуществляться на условиях централизованного и нецентрализованного водоснабжения. В соответствии со ст. 36 ВК для питьевых, хозяйственно-бытовых и иных нужд населения предоставляются водные объекты, качество воды которых соответствует действующим санитарным нормам и правилам. В интересах населения право пользования водами для питьевых и бытовых нужд населения не может быть прекращено в случаях нарушения правил и условий пользования и охраны водных объектов либо нецелевого их использования. В целях охраны жизни и здоровья граждан в необходимых случаях местные исполнительные и распорядительные органы устанавливают места, где запрещен забор воды для питьевых и бытовых нужд, осуществляемый на условиях общего водопользования.