Pound; i &, £ {о Ых .г Ф

Глава 9. Бюджетный процесс

§ 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы

ления и утверждения отчета об исполнении бюджета, которые пе­риодически сменяют одна другую. Сам бюджет действует в тече­ние одного года с 1 января по 31 декабря. Финансовый (бюджет­ный) год на территории РФ длится 12 месяцев¹. В соответствии со ст. 242 БК РФ финансовый год завершается 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря. Принятие денежных обязательств после 25 декабря не допускает­ся. Подтверждение денежных обязательств должно быть заверено органом, исполняющим бюджет, 28 декабря. Счета, используе­мые для исполнения бюджета завершаемого года, подлежат за­крытию в 24 часа 31 декабря.

Средства, полученные бюджетными учреждениями от пред­принимательской деятельности и не использованные по состоя­нию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь откры­ваемые соответствующим бюджетным учреждением лицевые счета.

Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок изменению не подлежит. В то же время каждый раз работа с новым бюджетом начинается снова, поскольку еже­годно изменяется объем национального дохода государства, по-разному перераспределяются средства в зависимости от задач, ре­шаемых государством в данный период.

Ежегодно изменяются потребности в денежных средствах каждой республики, области и других субъектов РФ, органов местного самоуправления в зависимости от того, как будет разви­ваться хозяйство и социальная сфера данной территории в следу­ющем году.

Однако порядок, предполагающий последовательность стадий составления, рассмотрения, утверждения бюджета, исполнения бюджета, составление, рассмотрение и утверждение отчета об ис­полнении бюджета, остается неизменным.

На каждой стадии бюджетного процесса решаются вопросы, которые не могут быть решены в другое время. Так, вопросы бюд­жетного регулирования за счет процентных отчислений от феде­ральных и региональных налогов, а также вопросы финансовой поддержки территорий, вопросы распределения дотаций и суб­венций территориям решаются в момент составления бюджета. Окончательно отчисления от регулирующих источников для нижестоящих территорий и вопросы финансовой поддержки, до-

таций и субвенций утверждаются вышестоящими представитель­ными органами в момент утверждения вышестоящего бюджета. Этим достигается, на стадии принятия закона о бюджете, сбалан­сированность показателей бюджета. •

Вопросы открытия бюджетных ассигнований решаются фи­нансовыми органами и банком только после утверждения соот­ветствующего бюджета и т.д.

В основе бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность правильно составить, утвер­дить и исполнить бюджет, чтобы средства государства были исполь­зованы экономно и с максимальной пользой для развития общества. В настоящее время в связи с принятием БК РФ для всей бюджетной системы предусмотрены следующие общие принципы:

единство бюджетной системы РФ;

разграничение доходов и расходов между уровнями бюджет­ной системы РФ;

самостоятельность бюджетов;

полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

сбалансированность бюджетов;

эффективность и экономность использования бюджетных средств;

общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

гласность;

достоверность бюджета;

адресность и целевой характер бюджетных средств¹.

Все эти принципы в той или иной мере присущи и бюджетно­му процессу. Однако некоторые из них имеют в бюджетном про­цессе свою интерпретацию и, кроме того, бюджетному процессу присущи также свои собственные принципы.

В основе бюджетного процесса лежит принцип последователь­ности вступления в бюджетную деятельность органов исполни­тельной и представительной власти, где проект бюджета обяза­тельно составляют исполнительные органы, закон или решение о бюджете принимаются представительным органом, а исполняют бюджеты всех уровней органы исполнительной власти.

Очень важен принцип ежегодности бюджета, который вклю­чает в себя такое важное основополагающее правило, как обяза­тельное принятие бюджета до начала планируемого года. Выпол-

См.ст. 211, 264БКРФ.

См. ст. 28БКРФ.

Глава 9. Бюджетный процесс

§ 2. Стадия составления проекта бюджета

нение именно этого правила делает бюджетную деятельность более прозрачной и обеспечивает более эффективную возмож­ность осуществлять бюджетный контроль за всеми потоками бюд­жетных средств. Кроме того, ежегодность дает возможность более точно выявить тенденции рыночного развития, более полно учесть происходящие изменения в темпах роста производства, внутреннего валового продукта, национального дохода, курса рубля и т.д.

Особого внимания в бюджетном процессе заслуживает прин­цип публичности и гласности, которые предполагают, что про­ект бюджета до его принятия широко обсуждается как предста­вительными органами, так и общественностью, принятый бюджет обязательно публикуется в печати. Широкое обсуждение проектов бюджетов, их обязательное опубликование после их принятия, а также отчетность исполнительных органов власти перед представительными органами власти об исполнении бюд­жета также служат обеспечению прозрачности бюджетной дея­тельности в государстве и таким образом помогают исполнить бюджет реально и с наименьшими потерями. Гласным должно быть и отклонение бюджета.

В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета или о неутверждении отчетов об исполнении бюджетов в средст­вах массовой информации должны быть опубликованы необходи­мые сведения о причинах принятия такого решения.

Решения представительных органов по бюджету должны пуб­ликоваться в печати.

Органы представительной и исполнительной власти также по­стоянно отчитываются перед широкой общественностью о ходе исполнения бюджета.

Важным для бюджетного процесса остается принцип специа­лизации бюджетных показателей, который состоит в том, что в основе и составления, и исполнения бюджета лежит бюджетная классификация¹, которая предполагает группировку всех дохо­дов бюджетов всех уровней по источнику возникновения, а расхо­дов по целевому назначению, по направлениям деятельности. В состав бюджетной классификации РФ входят:

— классификация доходов бюджетов РФ;

— функциональная классификация расходов бюджетов РФ;

' См.: Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Феде­рации» в редакции от 5 августа 2000 г. // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3338; 2001. № 33. Ст. 3437; 2002. № 19. Ст. 1796.

— экономическая классификация расходов бюджетов РФ;

— классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;

— классификация источников внешнего финансирования де­фицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;

— классификация видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ, видов муниципального долга;

— классификация видов государственных внешних долгов РФ и субъектов РФ, а также государственных внешних активов РФ;

— ведомственная классификация расходов РФ.

Принцип специализации показателей бюджета осуществляет­ся на всех стадиях бюджетного процесса. Бюджетная классифи­кация — специальный юридический акт, лежащий в основе всей бюджетной деятельности финансовых органов. Следует иметь в виду, что бюджетная классификация имеет значение не только для процессуальных норм бюджетного права, но и лежит в основе материальных норм бюджетных права.

§ 2. Стадия составления проекта бюджета

Эта стадия начинается с послания Президента РФ Федераль­ному Собранию, которое в соответствии с БК РФ должно посту­пить в Федеральное Собрание не позднее марта года, предшеству­ющего очередному финансовому году¹. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной поли­тике на 2002 год» было опубликовано в «Российской газете» 24 апреля 2001 г. и состояло из следующих разделов:

1. Основные итоги бюджетной политики в 2000 —• начале 113001 г.

2. Основные задачи бюджетной политики в 2002 г.

3. Первоочередные задачи бюджетной политики в области до-|">дов.

4. Первоочередные задачи бюджетной политики в области рас­ходов.

5. Политика в области межбюджетных отношений.

6. Политика в области управления государственным долгом.

7. Совершенствование казначейских технологий.

8. Совершенствование управления государственными финан­сами.

См. ст. 170БКРФ.

Глава 9. Бюджетный процесс

Затем составлением бюджета занимается Правительство РФ и соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Составление бюджета основывается на: Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития со­ответствующей территории на очередной финансовый год; основ­ных направлениях бюджетной и налоговой политики на очеред­ной финансовый год; прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории; плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей терри­тории на очередной финансовый год (п. 3 ст. 172 БК РФ). Поря­док и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюд­жета, определяются Правительством РФ (ч. 3 п. 1 ст. 184 БК РФ).

Всю практическую работу по составлению проекта федераль­ного бюджета осуществляет Министерство финансов РФ.

Правительство РФ за 10 месяцев до начала финансового года организует работу по составлению бюджета: доведению до пред­ставительных и исполнительных органов субъектов Федерации инструктивного письма об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на следующий финансовый год, в том числе о централизованно установленных социальных и финансовых нормах и нормативах и их изменениях.

Исполнительные органы власти всех уровней, исходя из необ­ходимости утверждения бюджетов до начала финансового года, доводят до представительных и исполнительных органов ниже­стоящего уровня соответствующие указания по разработке проек­тов бюджетов.

В случае несбалансированности доходов и минимально необ­ходимых расходов бюджетов субъектов Федерации и бюджетов органов местного самоуправления их исполнительные органы власти представляют в вышестоящие органы исполнительной власти необходимые расчеты для обоснования необходимости вы­деления отчислений от регулирующих доходов, средств фонда поддержки территорий, дотаций, субвенций, подлежащих пере­даче из вышестоящих бюджетов в бюджеты нижестоящие, а также данных об изменении состава субъектов, подлежащих бюд­жетному финансированию.

Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежат рас-

§ 2. Стадия составления проекта бюджета

смотрению межведомственной правительственной комиссией ко­торую возглавляет министр финансов.

^Разработка и согласование федерального бюджета на очеред­ной финансовый год завершаются не позднее 15 июля года пред­шествующего очередному финансовому году¹.

Для более полного учета всех финансовых ресурсов исполни­тельные органы власти каждой территории вправе составить^ер-риториальный сводный финансовый баланс доходов и расходов субъектов Федерации и местного самоуправления.

Предприятия, учреждения и организации всех форм собствен­ности, расположенные на соответствующих территориях, вклю­чая налоговые службы и органы статистики, обязаны безвозмезд­но представлять исполнительным органам власти все сведения необходимые для составления этих балансов. '

После представления нижестоящими субъектами Федерации предложений в вышестоящие органы исполнительной власти расчетов по распределению доходов и расходов бюджетов разных уровней Правительство РФ не позднее, чем за четыре с половиной месяца до начала финансового года доводит до всех представи­тельных и исполнительных органов субъектов РФ следующие данные: «улм^ис

проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регули­рующих доходов с учетом контингентов этих доходов, поступаю­щих на данной территории;

данные о дотациях, субвенциях и трансфертах, начисляемых к предоставлению из вышестоящих бюджетов нижестоящим бюд­жетам, и их целевое назначение;

перечень закрепленных в полном объеме и фиксированных долей (в процентах) доходов за бюджетами всех национально-го­сударственных и административно-территориальных образова-

НИИ.

В случае возникновения разногласий по проекту бюджета в процессе его подготовки и составления, исполнительные органы власти могут вносить в вышестоящие органы свои предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим орга-ном власти показателей.

Рассмотрение этих предложений первоначально производится в соответствующем вышестоящем исполнительном органе власти ^случае отклонения предложения полностью или частично этот

¹ См. ч. 2 п. 8 ст. 184 БК РФ.

Глава 9. Бюджетный процесс

вышестоящий орган исполнительной власти обязан совместно с нижестоящим заинтересованным органом составить протокол об имеющихся разногласиях в сроки, установленные соответствую­щим вышестоящим представительным органом власти.

Для рассмотрения возникающих разногласий представи­тельные органы власти на паритетных началах образуют согла­сительную комиссию. Результаты работы согласительной ко­миссии должны быть доведены до сведения соответствующих нижестоящих и вышестоящего представительных органов влас­ти в установленные сроки. Окончательное решение принимает­ся соответствующим вышестоящим органом представительной власти.

§ 3. Стадии рассмотрения и утверждения бюджета

Правительство РФ, правительства субъектов РФ и органы местного самоуправления (муниципальных образований) выносят уточненный проект бюджета на рассмотрение в соответствующий представительный орган. По всем финансовым вопросам, и в частности для работы с бюджетом, органы представительной власти разных уровней образуют специальные комитеты и комис­сии. Так, в Государственной Думе создан комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам, в Совете Федерации — комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулирова­нию. Эти комитеты корреспондируют предложения по бюджету других комитетов и комиссий палат Совета Федерации и Государ­ственной Думы и контактируют по вопросам бюджета между собой.

Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания должны провести постатейное рассмотрение представленного проекта бюджета и вынести по нему сводное заключение. Вопрос о рас­смотрении и утверждении бюджета в органах представительной власти настолько важен, что с 1994 по 1998 г. Федеральным Со­бранием РФ принимались специальные законы о порядке рас­смотрения и принятия федерального бюджета¹, где предусматри­вался подробный регламент рассмотрения и принятия федераль­ного бюджета. В настоящее время порядок рассмотрения бюдже­та в четырех чтениях закреплен в ст. 196 БК РФ.

§ 3. Стадии рассмотрения и утверждения бюджета

¹ См., напр.: Федеральный закон «О порядке внесения, рассмотрения и при­нятия Федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 год» // СЗ РФ-1996. №28. Ст. 3454.

БК РФ предусматривает, что Государственная Дума рассмат­ривает проект закона «О федеральном бюджете». Такое внимание представительного органа государственной власти к рассмотре­нию проекта закона о бюджете характерно для всех демократи­ческих государств.

Правительство РФ представляет Государственной Думе проект федерального закона о федеральном бюджете¹. К проекту закона прилагается ряд документов и материалов, таких как: -**'"

предварительные итоги социально-экономического развития РФ;

прогноз социально-экономического развития РФ на следую­щий год;

основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год;

план развития государственного и муниципального сектора экономики; прогноз сводного финансового баланса на территории РФ (на очередной финансовый год);

основные принципы и характеристики взаимоотношений фе­дерального бюджета с бюджетами субъектов РФ;

прогноз консолидированного бюджета РФ на следующий год;

федеральные целевые программы по развитию регионов, пред­усмотренные к финансированию за счет средств федерального бюджета;

проект адресной инвестиционной программы на очередной фи­нансовый год;.

проект программы приватизации государственных и муници­пальных предприятий;

расчеты по статьям классификации доходов и расходов феде­рального бюджета;

международные договоры о государственных внешних заимст­вованиях и государственных кредитах;

проект программы государственных внешних заимствований РФ и предоставлении государственных кредитов РФ иностран­ным государствам на очередной финансовый год;

проект структуры государственного внешнего долга РФ;

проект структуры государственного внутреннего долга РФ и проект программы внутренних заимствований, предусмотренных

' В ст. 192 БК РФ закреплено, что проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год вносится не позднее 15 августа текущего года.

Глава 9. Бюджетный процесс

на очередной финансовый год для покрытия дефицита федераль­ного бюджета, и т.д.¹

При необходимости внесения изменений и дополнений в зако­нодательные акты по налогам Правительство РФ представляет в Государственную Думу проекты соответствующих федеральных законов.

Расходы в проекте федерального закона о бюджете представ­ляются в разрезе функциональной и ведомственной бюджетной классификации с расшифровкой целевых статей и видов расхо­дов.

Правительство РФ представляет Государственной Думе проек­ты бюджетов государственных внебюджетных фондов: Пенсион­ного фонда РФ; Фонда социального страхования РФ; Федерально­го фонда обязательного медицинского страхования².

Центральный банк РФ представляет Государственной Думе со­гласованный с Президентом РФ и Правительством РФ проект ос­новных направлений денежно-кредитной политики на следую­щий год³.

До рассмотрения проекта федерального закона о бюджете в первом чтении комитеты и комиссии Госдумы представляют в ко­митет Госдумы по бюджету, налогам, банкам и финансам заклю­чения по данному законопроекту, на основании которых указан­ный комитет готовит заключение по проекту бюджета и представляет его на рассмотрение Госдумы.

При рассмотрении проекта Федерального закона о федераль­ном бюджете РФ в первом чтении Госдума обсуждает его концеп­цию и прогноз социально-экономического развития РФ на сле­дующий год — основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект про­граммы государственных внешних заимствований РФ в части ис­точников внешнего финансирования дефицита федерального бюд­жета, а также основные характеристики федерального бюдже­та, к которым относятся: доходы федерального бюджета по груп­пам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ; распределение федеральных налогов и сборов между бюдже-

¹ См. п. 1 ст. 192 БК РФ.

² Правовое положение этих фондов нашло закрепление в ст. 13 и гл. IT БК РФ, в частности в ст. 144.

³ См. ст. 45 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федера­ции (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

§ 3. Стадии рассмотрения и утверждения бюджета

тами субъектов РФ; дефицит федерального бюджета и источники его покрытия; общий объем расходов¹, принимает решение о при­нятии или об отклонении указанного законопроекта.

При отклонении проекта федерального закона о бюджете в первом чтении Госдума может передать законопроект в согласи­тельную комиссию по уточнению основных показателей проекта бюджета; вернуть законопроект в Правительство РФ на доработ­ку; поставить вопрос о доверии Правительству². В случае переДа*-' чи проекта бюджета РФ в согласительную комиссию, которая со­стоит из представителей Госдумы, Совета Федерации и Правительства РФ, ответственных за рассмотрение бюджета в первом чтении, она разрабатывает согласованный вариант основ­ных характеристик федерального бюджета на следующий год и представляет проект федерального закона о федеральном бюдже­те на рассмотрение Госдумы повторно в первом чтении.

Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием членов согласительной комиссии от Госдумы, Сове­та Федерации, Правительства РФ. Решение считается принятым стороной, если за него проголосовало большинство присутствую­щих на заседании согласительной комиссии представителей дан­ной стороны. Результаты голосования каждой стороны принима­ются за один голос. Решение считается согласованным, если его поддержали три стороны. Решение, против которого возражает хотя бы одна сторона, считается несогласованным³.

По итогам рассмотрения в первом чтении проекта закона о фе­деральном бюджете принимается постановление Госдумы о при­нятии в первом чтении проекта федерального закона о федераль­ном бюджете⁴.

Если Госдума не принимает решение по итогам работы согла­сительной комиссии, проект закона о федеральном бюджете счи­тается повторно отклоненным. Повторное отклонение проекта фе­дерального бюджета возможно лишь в случае, если Госдума ставит вопрос о доверии Правительству РФ⁵. Если федеральный бюджет на очередной финансовый год возвращают на доработку в Правительство РФ, то он дорабатывается в течение 20 дней с уче­том предложений и рекомендаций, изложенных в заключениях

¹ См. ст. 199 БК РФ.

² Часть 4 ст. 202 БК РФ.

¹ Пункты 1, 2 ст. 203 БК РФ.

⁴ Часть 1 п. 4 ст. 203 БК РФ.

⁵ Часть 3 п. 4 ст. 203 БК РФ.

Глава 9. Бюджетный процесс

комитетов по бюджету и экономической политике, доработанный законопроект вносится на повторное рассмотрение Госдумы в пер­вом чтении. При повторном внесении указанного законопроекта Госдума рассматривает его в первом чтении в течение 10 дней со дня повторного внесения.

В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта закона о федеральном бюджете, вновь сформированное Правительство РФ представляет новый вариант проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 30 дней после его сформирования¹.

При рассмотрении Госдумой проекта закона о федеральном бюджете во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда фи­нансовой поддержки субъектов РФ. Госдума рассматривает закон о бюджете во втором чтении в течение 15 дней со дня принятия его в первом чтении.

Именно во втором чтении Госдума направляет в органы испол­нительной и представительной власти субъектов Федерации све­дения о распределении доходов от федеральных налогов и сборов между бюджетами Российской Федерации, утвержденные при первом чтении, а также о размере Федерального фонда финансо­вой поддержки субъектов РФ и распределении его средств, ут­вержденных во втором чтении. Если бюджет отклоняется во вто­ром чтении, он передается в согласительную комиссию².

При рассмотрении проекта федерального закона о федераль­ном бюджете на очередной год в третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главным распорядите­лям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов РФ. Рас­сматривается распределение средств Федерального фонда финан­совой поддержки целевых программ и т.д. Субъекты права зако­нодательной инициативы направляют свои поправки по третьему чтению в комитет по бюджету (ст. 206 БК РФ).

Госдума рассматривает проект о бюджете в третьем чтении в течение 25 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.

§3. Стадии рассмотрения и утв_{ер5Кдения бюда((}

,<*

¹ Статья 204 БК РФ.

² Статья 205 БК РФ.

Поправки по распределению ср_едств ф_Р7ГРГ/^ЬНОГ° ^Ф°^НДа финансовой поддержки субъектов ф_еде ^еде^едварительно должны быть ассмотены к ^рации Совета Феде-

должны быть рассмотрены комитетом рации

у ^ОК)Д^же1-

Поправки субъектов права законодательной ^яниЧ^иативы' предусматривающие предоставление сред <t> ^^{ального бюд}" жета организациям любых форм собственности й^е P^acCMaTP^HBa' ются.

Ф^едеР^альном

/1^НЯ принятия

°^{M этапе рас}~ ^{вок не доп}У^с- ^{Госдумой}

Затем Госдума рассматривает проект; бюджете в четвертом чтении в течение 15 и указанного законопроекта в третьем чтении. смотрения проекта бюджета внесение

кается и законопроект голосуется в це_лом. Прин^ _{ается на рас}-закон о федеральном бюджете на очередной год nep<^ _{сле его} при-смотрение Совету Федерации в течение пяти дней ^ нятия.

„ _ ^ования в чет-

Следует обратить внимание на то, что после голсг _{ановится да}. вертом чтении в Госдуме проект закона о бюджете ' коном.,

Совет Федерации рассматривает федеральный **£° * 14 днТй ральном бюджете на очередной финансовый год в т<? _{на пре}д_Ме_Т со дня предоставления его Госдумой, при этом зак^ его одобрения голосуется в целом (ст. 208 БК РФ).

Одобренный Советом Федерации закон в течение ^одавания правляется Президенту РФ для его подписания и <Jr федерации В случае отклонения федерального закона Совет^_{тельная ко}. он посылается в согласительную комиссию. Согла<^ _{закон 0 фе}-миссия выносит на повторное рассмотрение Госдум^ „_{но рас}смат-деральном бюджете в течение 10 дней. Госдума повТ ривает закон о бюджете в одном чтении _л

т-, т-, *& Федерации

В случае несогласия Госдумы с решением Сове^ _{CJIK при по}.

закон о федеральном бюджете считается принятым»

вторном голосовании за него проголосовало не мене*

общего числа депутатов Госдумы (ст. 207 БК РФ)

Секретные статьи федерального бюджета рассма^ _{к с}.

закрытом заседании палат Федерального Собрания. * устанавли-ходования средств специальных секретных nporpaiv* вается Президентом РФ.

г, т-г Федеральном

В случае отклонения Президентом Рф _{закона о} & _переда-

бюджете на очередной финансовый год указанный 4* комиссию

ется в согласительную комиссию. В согдасительну'

обязательно включается представитель Президента ^

^ДВУ%

Глава 9. Бюджетный процесс

Если федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год не вступает в силу до начала года (в случае не­принятия Госдумой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год до 1 декабря текущего года, а также в случае невступления в силу закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год по другим причинам до 1 января очередного года), Госдума может принять закон о фи­нансировании расходов из федерального бюджета в первом квар­тале очередного финансового года. В этом случае федеральные ор­ганы исполнительной власти производят расходование средств федерального бюджета в соответствии с указанным федеральным законом (ст. 211 БК РФ).

В Бюджетном кодексе также урегулированы случаи внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете (см. гл. 23).

Если изменения финансирования по сравнению с утвержден­ным федеральным бюджетом составят более 10%, орган исполни­тельной власти вносит проект федерального закона о внесении из­менений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете, который рассматривается в Госдуме снова в трех чтени­ях в течение 15 дней.

Если проект закона о внесении изменений и дополнений не принимается в указанный срок, Правительство РФ имеет право на пропорциональное сокращение расходов бюджета, если в зако­не о бюджете не предусмотрено иное (ст. 213 БК РФ).

На территории каждого субъекта РФ и муниципального образо­вания порядок и условия рассмотрения и утверждения бюджета ус­танавливаются соответствующими представительными органами государственной власти и местного самоуправления, которые при­нимают законы (решения) о бюджетном процессе на данной терри­тории. Каждый такой правовой акт должен соответствовать общим принципам бюджетного процесса и правилам составления, рассмот­рения и утверждения федерального бюджета.

§ 4. Стадия исполнения бюджета

Практически бюджет исполняется специальными субъекта­ми — участниками бюджетных правоотношений, которые назы­ваются:

главный распорядитель бюджетных средств;

распорядители бюджетных средств;

получатели бюджетных средств.

§ 4. Стадия исполнения бюджета

Главный распорядитель средств федерального бюджета — орган государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распоряди­телям и получателям бюджетных средств, определенный ведомст­венной классификацией расходов федерального бюджета.

Главный распорядитель средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета — орган государственной власти субъ­екта РФ, орган местного самоуправления, бюджетное учреждв'' ние, имеющее право распределять бюджетные средства по подве­домственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета (ст. 158 БК РФ).

Распорядитель бюджетных средств — орган государствен­ной власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получа­телям бюджетных средств.

Получатель бюджетных средств — бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствую­щий год (ст. 162 БК РФ).

Исполнить бюджет — значит обеспечить полное и своевре­менное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и обеспечить финансированием все запланированные по бюджету расходы.

Правительство РФ по согласованию с правительствами (адми­нистрациями) субъектов РФ устанавливает порядок исполнения бюджетов. Исполнение бюджета обеспечивает в установленном порядке Минфин России, вся система органов управления финан­сами РФ. В процессе исполнения бюджета органы исполнитель­ной и представительной власти осуществляют корректировку бюджетных назначений с учетом динамики цен и поступлений до­ходов в федеральный бюджет, осуществляют контроль за испол­нением федерального бюджета и целевым использованием средств, выделяемых из федерального бюджета предприятиям, учреждениям и организациям.

До 1998 г. исполнение бюджета происходило через уполномо­ченные банки, в которых открывались специальные бюджетные счета и которые финансировали бюджетные учреждения и меро­приятия по общегосударственным и региональным программам в соответствии с ассигнованиями, выделенными по бюджету, и куда зачислялись налоги, сборы и другие платежи хозяйствую­щих субъектов и физических лиц для пополнения доходной части бюджета.

Глава 9. Бюджетный процесс

§ 4. Стадия исполнения бюджета

Эта деятельность государства называется кассовым исполне­нием бюджета, порядок осуществления которого в последнее время изменился. Дело в том, что коммерческие банки практи­чески не справились со своей задачей исполнения бюджета. Имея своей основной целью получение прибыли, они использовали пришедшие им на счета средства как бюджета, так и поступаю­щих в бюджет налогов в коммерческих целях (в частности, играя на рынке ценных бумаг), что вызвало в стране кризис неплатежей и задержку выплат заработной платы. Тогда было решено госу­дарственные деньги аккумулировать и перераспределять через государственные органы, что и было осуществлено.

В настоящее время в России осуществляется казначейское ис­полнение бюджетов, что закреплено в Бюджетном кодексе (ст. 215): «В Российской Федерации устанавливается казначей­ское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Ука­занные органы являются кассирами всех распорядителей и полу­чателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюд­жетных средств от имени и по поручению бюджетных учрежде­ний».

В настоящее время Российская Федерация полностью пере­шла на казначейскую систему исполнения федерального бюдже­та. Государственный фонд денежных средств почти полностью контролируется государством¹.

Федеральное казначейство регистрирует все операции, связан­ные с поступлением в федеральный бюджет доходов и других средств из источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также с санкционированием и финансированием рас­ходов федерального бюджета, регистрируемых в Главной книге Федерального казначейства.

Федеральное казначейство ведет сводный реестр получателей средств федерального бюджета².

В целях перехода на казначейскую систему исполнения бюд­жетов всех уровней в Федеральном законе от 10 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» было закреплено, что в целях управления средства-

¹ См. постановление Правительства РФ «О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета» // СЗ РФ. 1997. № 3G. Ст. 4170.

² См. ст. 243, 244 БК РФ.

ми местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета представительный орган местного самоуправления вправе созда­вать муниципальное казначейство за счет средств местного бюд­жета¹.

По федеральному бюджету в соответствии с Бюджетным ко­дексом учреждена Главная книга казначейства², где регистриру­ются все операции, связанные с поступлением в федеральный бюджет доходов и источников финансирования дефицита феде­рального бюджета, а также с санкционированием и финансирова­нием расходов федерального бюджета.

Главная книга казначейства ведется на основе плана счетов, утверждаемого федеральным казначейством. Записи в Главной книге казначейства осуществляются по факту совершения соот­ветствующих операций в процессе исполнения федерального бюд-жета, и данные этой книги являются основой для формирования отчетов об исполнении федерального бюджета.

Необходимым документом для исполнения бюджета является бюджетная роспись. Сводная бюджетная роспись федерального бюджета составляется Минфином России и утверждается мини­стром финансов РФ в течение 15 дней со дня принятия федераль­ного закона о федеральном бюджете³. Она предусматривает по­ступление и расходование бюджетных средств поквартально таким образом, чтобы поступающие в определенные временные промежутки доходы смогли покрыть предстоящие в данные про­межутки времени расходы. Утвержденная сводная бюджетная роспись федерального бюджета, составленная в полном соответст-вии с законом о бюджетной"классификации, передается на испол-нение федеральному казначейству и направляется для сведения в Федеральное Собрание и Счетную палату РФ. {

Бюджетная роспись — обязательный документ для практичес-кого исполнения бюджета Федерации для субъектов Федерации и для органов местного самоуправления (муниципальных органов).

Все бюджетные изменения, связанные с его исполнением, должны обязательно отражаться через бюджетную роспись.

Завершается работа по исполнению бюджета, и это касается бюджетов всех уровней, 31 декабря. Лимиты бюджетных обяза­тельств прекращают свое действие 31 декабря. Принятие бюд­жетных обязательств после 25 декабря не допускается. Под-

¹ СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464; 1999. № 28. Ст. 3492.

² См. ст. 256 БК РФ.

³ См. ст. 246 БК РФ.

Глава 9. Бюджетный процесс

§ 5. Отчет об исполнении бюджета

тверждение бюджетных обязательств должно быть завершено Фе­деральным казначейством 28 декабря. До 31 декабря включи­тельно Федеральное казначейство обязано оплатить принятые и подтвержденные бюджетные обязательства. Счета, используемые для исполнения федерального бюджета, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.

Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпри­нимательской деятельности и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь открываемые со­ответствующими бюджетными учреждениями лицевые счета.

После завершения операций по принятым бюджетным обяза­тельствам завершившегося года остаток средств на едином счете федерального бюджета подлежит учету в доходах федерального бюджета наступившего финансового года в качестве остатка средств¹.

§ 5. Отчет об исполнении.бюджета

Бюджетный процесс завершается составлением и утверждени­ем отчета об исполнении бюджета. Этому вопросу посвящены ст. 271, 272 и 273, а также гл. 27 БК РФ. Отчет об исполнении бюджета начинается с того, что в конце финансового года ми­нистр финансов издает распоряжение о закрытии года и подготов­ке отчета об исполнении бюджета в целом и каждого государст­венного внебюджетного фонда в отдельности². Отчет об исполне­нии бюджета готовит орган, исполняющий бюджет, на основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств³. Отчет об исполнении бюджета представля­ется в соответствующий представительный орган в форме проекта закона (решения) вместе с документами и материалами, преду­смотренными БК. По исполнению бюджета проводится внешняя проверка Счетной палатой РФ, которая дает заключение об ис­полнении федерального бюджета⁴.

Отчет об исполнении бюджета должен быть составлен в соот­ветствии с той же структурой и бюджетной классификацией, ко­торые применялись при утверждении бюджета⁵.

См. ст. 264 БК РФ. См. ст. 274 БК РФ. См. ст. 271БКРФ. См.ст. 277, 278БКРФ. См. ст. 272 БК РФ.

Вместе с отчетом об исполнении бюджета в Государственную Думу представляются следующие документы и материалы:

отчет о расходовании средств резервного фонда Правительства РФ и резервного фонда Президента РФ;

отчет Минфина России и иных уполномоченных органов о предоставлении и погашении бюджетных ссуд, бюджетных кре­дитов;

отчет Минфина России и иных уполномоченных органов о предоставлении государственных гарантий;

отчет о внутренних и внешних заимствованиях РФ по видам заимствований;

отчет о доходах, полученных от использования государствен­ного имущества;

сводные отчеты о выполнении плановых заданий по предо­ставлению государственных и муниципальных услуг;

сводные отчеты по сметам доходов и расходов бюджетных уч­реждений по главным распорядителям бюджетных средств;

реестр федеральной государственной собственности на первый и последний день отчетного финансового года;

отчет о состоянии внешнего и внутреннего долга РФ;

отчет федерального казначейства о рассмотренных делах и на­ложенных взысканиях за нарушение бюджетного законодатель­ства¹.

В ходе проверки бюджета может быть выявлено несоответ-' ствие" исполнения бюджета принятому закону (решению), тогда соответствующий представительный орган имеет право при­нять решение об отклонении отчета об исполнении бюджета и указанный орган имеет право обратиться в прокуратуру РФ для проверки обстоятельств нарушения бюджетного законодатель­ства и привлечению к ответственности виновных должностных лиц².

Ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство РФ представляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона, одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета за отчетный фи­нансовый год в Госдуму вносятся отчеты об исполнении бюдже­тов федеральных целевых бюджетных фондов³. В Государствен-

¹ См. ст. 276 БК РФ.

² См.ст. 273БКРФ.

³ См.ст. 275 БК РФ.

Глава 9. Бюджетный процесс

ную Думу вместе с отчетом по бюджету и целевым фондам представляется целый ряд документов в соответствии со ст. 276 БК РФ.

Счетная палата РФ дает заключение по отчету Правительства РФ об исполнении федерального бюджета, в которое включаются заключения:

по каждому разделу и подразделу функциональной классифи­кации расходов бюджетов РФ;

по каждому главному распорядителю бюджетных расходов с указанием руководителей органов государственной власти или должностных лиц, допустивших нарушения исполнения функци­ональной классификации¹.

Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении фе­дерального бюджета в течение полутора месяцев после получения заключения Счетной палаты РФ (ст. 279 БК РФ), при этом заслу­шиваются доклады: руководителя федерального казначейства, министра финансов, Генерального прокурора РФ, а также могут быть заслушаны председатели Конституционного, Высшего Ар­битражного, Верховного судов, которые могут выступить с анали­зом дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюд­жетного законодательства в течение года.

В итоге может быть принято следующее решение:

об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета;

об отклонении отчета об исполнении федерального бюджета.

В случае отклонения отчета об исполнении бюджета к ответст­венности привлекаются должностные лица, предоставившие не­достоверные или неполные сведения по исполнению бюджета.

Решение об отчете об исполнении бюджета должно быть опуб­ликовано в средствах массовой информации.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Что такое бюджетный процесс? Каково его значение?

2. Что является предметом регулирования бюджетно-процессуаль-ных норм? В каких нормативных актах они закреплены?

3. Каковы принципы бюджетного процесса?

4. Назовите стадии бюджетного процесса. Какой промежуток време­ни охватывает их продолжение?

5. Что такое бюджетная классификация? Какие виды бюджетной классификации установлены законодательством? Каково значение бюд­жетной классификации?

Контрольные вопросы

См. ст. 278БКРФ.

6. Как распределена компетенция между законодательными (пред­ставительными) органами государственной власти и местного самоуправ­ления по стадиям бюджетного процесса?

7. Охарактеризуйте стадию составления проекта бюджета. Какие ор­ганы ее осуществляют?

8. Охарактеризуйте полномочия Президента РФ в бюджетном про­цессе.

9. Каков порядок рассмотрения проекта бюджета законодательными (представительными) органами государственной власти и местного само управления?

10. Каково содержание понятия исполнения бюджета?

11. Какие органы государственной власти и местного самоуправле­ния участвуют в исполнении бюджета?

12. Каковы функции федерального казначейства в исполнении бюд­жета?

13. Что такое «кассовое исполнение бюджета»? Кто его осуществ­ляет?

14. Что означает казначейская система исполнения бюджета?

15. Кто является главным распорядителем бюджетных средств, рас­порядителем бюджетных средств и получателем бюджетных средств? Охарактеризуйте их правовое положение.

16. В каком порядке и в какой форме утверждается отчет об испол­нении бюджета?