Региональные (муниципальные) порядки. Говоря о сложившейся степени детализации государственных (муниципальных) заданий, можно выделить два основных подхода: задание устанавливается не на услугу

Говоря о сложившейся степени детализации государственных (муниципальных) заданий, можно выделить два основных подхода: задание устанавливается не на услугу, а на учреждение, по принципу «одно задание — одному учреждению» (главному распорядителю бюджетных средств) или задание устанавливается на одну услугу, оказываемую одним учреждением (главным распорядителем бюджетных средств). Унифицированный подход к установлению задания на услугу, а затем распространение данного задания на всех главных распорядителей бюджетных средств встречается в 4,4 % субъектов РФ (Новгородская, Ульяновская, Сахалинская области, Республика Саха) и 7,8 % муниципальных образований (Хабаровск, Подольский муниципальный район и др.). Распространен также опыт формирования одного задания для одного учреждения в разрезе нескольких услуг, оказываемых данным учреждением (см. рис. 2).

При определении требований к формированию нормативно-правовой базы, регулирующей применение заданий, Бюджетный кодекс РФ не делает различий между заданиями бюджетным и автономным учреждениям. При этом анализ региональных порядков показал, что примерно половина участвующих в анализе субъектов РФ утвердили отдельные региональные порядки для бюджетных и автономных учреждений.

Региональные (муниципальные) порядки распространяются, как правило, на учреждения. Также следует отметить, что небольшая часть регионов (муниципалитетов) распространяет действие регионального порядка не только на государственные (муниципальные) учреждения, но и на оказание услуг (выполнение работ) некоммерческими организациями, органами исполнительной власти субъекта РФ (органами местного самоуправления). Только в 9,4 % субъектов РФ и 11,5 % муниципальных образований утверждаются государственные (муниципальные) задания как для учреждений, так и для главных распорядителей бюджетных средств. В нормативно-правовых актах 22,2 % субъектов РФ и 11,5 %, участвующих в анализе муниципальных образований не урегулирован вопрос, для кого утверждаются государственные (муниципальные) задания (см. рис. 3).

Как было отмечено ранее, в настоящее время указанные задания в обязательном порядке формируются только для бюджетных и автономных учреждений и на органы исполнительной власти субъекта РФ (органы местного самоуправления), некоммерческие организации не распространяются.

Есть примеры субъектов РФ и муниципальных образований, которые в дополнение к разработанным региональным (муниципальным) порядкам, содержащим основные положения формирования задания, разработали методические рекомендации по формированию государственных (муниципальных) заданий. Например, методические рекомендации Московской области содержат описание подходов к организации главным распорядителем средств бюджета Московской области работы с государственными заданиями для бюджетных и автономных учреждений, а также рекомендации по заполнению формы государственного задания. На федеральном уровне в настоящее время разработан проект совместного приказа Минфина России и Минэкономразвития России «Об утверждении методических рекомендаций по формированию государственных заданий федеральным государственным учреждениям и контролю за их выполнением», а также представлен проект модельного нормативно-правового акта субъекта РФ «О порядке формирования государственного задания в отношении государственных учреждений субъекта Российской Федерации и финансового обеспечения выполнения государственного задания».

1.9.2. Финансирование учреждений. Определение размеров субсидий, выделяемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии с изменениями, внесенными в российское законодательство, в том числе в связи с принятием Федерального закона № 83-ФЗ, изменился принцип финансирования государственных и муниципальных учреждений. Традиционной формой финансирования казенных учреждений является бюджетная смета. Таким образом, изменения принципов финансирования казенных учреждений связаны исключительно с изменением методов расчета объема бюджетных ассигнований на оказание услуг, выполнение работ, функций.

Для бюджетного и автономного учреждений формой финансирования является обеспечение расходов на оказание государственных (муниципальных) услуг и выполнение работ в рамках задания учредителя с учетом:

· расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением учредителем или приобретенного учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду с согласия учредителя);

· расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки;

· расходов на мероприятия, направленные на развитие автономных учреждений, перечень которых определяется учредителем.

Финансовое обеспечение указанных расходов осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета. Кроме вышеперечисленных направлений расходов бюджетным и автономным учреждениям могут предоставляться субсидии на иные цели, а также бюджетные инвестиции.

Если в региональных порядках, утверждаемых органами исполнительной власти субъекта РФ (органами местного самоуправления), определены общие положения финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий, то для расчета финансового обеспечения задания на сегодняшний день в 52,7 % субъектов РФ и 42,5 % участвующих в анализе муниципальных образований применяется механизм определения нормативов затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг. Около 30 % субъектов РФ и 40 % участвующих в анализе муниципальных образований объем финансового обеспечения задания определяют методом индексации (см. рис. 4).

В настоящее время менее половины субъектов РФ и муниципальных образований утвердили рекомендации по определению нормативов затрат. Часть субъектов РФ (муниципальных образований) не планируют утверждать методические рекомендации, ввиду того что в ранее разработанных нормативно-правовых актах (например, в методике оценки потребности в услугах или методике расчета объемов бюджетных ассигнований на реализацию соответствующих расходных обязательств) утвержден механизм расчета стоимости услуг с применением нормативов (см. рис. 5).

Следует отметить, что механизм определения расчетно-нормативных затрат предполагает группировку затрат для целей расчета нормативов. Примерно 50 % субъектов РФ и муниципальных образований группируют затраты на оказание услуг и затраты на содержание имущества. Это можно объяснить, например, тем, что более 40 % субъектов РФ, представивших свои методики расчета, при разработке механизма финансового обеспечения затрат за основу взяли федеральные методики расчета нормативов затрат. Менее 20 % участников анализа затраты делят на прямые и косвенные. В 21,4 % субъектов РФ и 25 % муниципальных образований не сформированы решения о том, как будут группироваться затраты для целей расчета нормативов (см. рис. 6).

Среди иных способов группировки затрат можно выделить прямые, накладные и распределяемые затраты в Тверской области, расчетно-нормативные затраты на оказание государственных услуг, расчетно-нормативные затраты общехозяйственного назначения и затраты целевого назначения в Ростовской области, затраты в разрезе операций КОСГУ города Кургана и др.

С позиции Института экономики города в качестве основы для расчета финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий предлагается определять не нормативные затраты, а расчетно-нормативную стоимость государственной (муниципальной) услуги (работы). Речь идет именно об определении объема финансирования учреждений не на основе установленных нормативов затрат, а смешанным способом, когда часть затрат рассчитывается по нормативам, а часть — прямым счетом или путем индексирования фактических расходов за предыдущие периоды.

Предусмотренный для федеральных государственных учреждений расчет объема финансирования государственных заданий на основе нормативных затрат экономически является не вполне обоснованным. Дело в том, что нормативный метод расчета затрат основан на определении необходимого объема расходов на продукцию, услуги, работы на основе установленных натуральных норм использования ресурсов. То есть для расчета объема финансового обеспечения государственного (муниципального) учреждения таким способом предварительно должны быть определены и утверждены натуральные нормы по всем компонентам затрат.

Однако нормировать можно не все расходы учреждений. В мировой практике к числу нормируемых относятся прежде всего трудовые и материальные затраты. В целом нормированию поддаются только те расходы, которые находятся в прямой зависимости от количества потребителей соответствующих услуг или объема выполняемых работ (в экономической теории они называются «переменными расходами»). Расходы, которые не связаны с количеством потребителей услуг или объемом работ (постоянные расходы), экономически нецелесообразно финансировать на основе нормативов, потому что установить обоснованные нормы для этих расходов не представляется возможным — отсутствует объективная основа для нормирования.

Экономическая мысль давно пытается обойти эту проблему, делая попытки увязать, к примеру, потребление коммунальных услуг с площадью и установить нормативы коммунальных платежей в расчете на один квадратный метр. Однако если ставится задача не уравнять поставщиков государственных (муниципальных) услуг и работ по уровню расходов, а обеспечить предоставление ими услуг и работ установленного уровня качества, определить такие нормативы не представляется возможным. Очевидно, что здания и помещения разных типов потребуют разных затрат, к примеру, тепловой энергии в расчете на квадратный метр для поддержания температуры воздуха не ниже установленного уровня. А тип здания, как нам представляется, не должен оказывать влияния на качество оказываемой в нем государственной (муниципальной) услуги.