ВВЕДЕНИЕ. Учебное пособие разработано с учетом требований образовательного стандарта по специализации «Правоведение»

Федерации профсоюзов Беларуси

Учебное пособие разработано с учетом требований образовательного стандарта по специализации «Правоведение», «Менеджмент», утвержденного Министерством образования Республики Беларусь и предназначено для студентов факультета экономики и права, изучающих курс проблемы коррупции.

В целях повышения эффективности обучения, повышения качества знаний студентов, учебное пособие «Проблемы коррупции» включает в себя материал лекционного курса и текст основных источников по темам курса.

Учебное пособие «Проблемы коррупции» в сочетании с блоком уголовно-правовых дисциплин создает достаточно полное методическое обеспечение учебного курса.

В тоже время, учитывая постоянное обновление правового материала, на котором строится учебный курс «Проблемы коррупции», студентам необходимо, используя возможности электронных правовых информационных систем и официальные публикации правовых актов, постоянно самостоятельно работать с правовыми источниками курса.

Коррупция как социальное, экономическое и правовое явление известна человечеству с древних времен. На протяжении развития человечества представление о коррупции и отношение к ней общества неоднократно подвергались изменениям. Наиболее значительный общественный и политический резонанс факты коррупции стали вызывать в настоящее время. Причинами негативного отношения к коррупции являются увеличение масштабов коррупции из-за процессов глобализации и информатизации, неразрешенность проблемы конфликта интересов органа управления и частного интереса человека и окончательное осознание опасности коррупции во всех аспектах человеческой деятельности.

ТЕМА 1. «Понятие и содержание коррупции»

Вопросы:

1. Понятие и сущность коррупции.

2. Причины коррупции, ее содержание и последствия.

3. Субъекты коррупционных правонарушений.

1. Коррупция представляет собой умышленное использование лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к ним, своего служебного положения и связанных с ним возможностей в целях противоправного приобретения для себя или близких родственников имущественных и неимущественных благ, льгот и преимуществ, а также подкуп указанных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами этих благ, льгот и преимуществ (ст.1 Закона Республики Беларусь «О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией»).

Современная коррупция представляет собой криминологическое, социально-экономическое явление, обладающее многоструктурным и многоуровневым содержанием, в объем которого входит комплекс неоднородных видов общественно-опасных деяний.

Коррупция способствует усилению влияния и глубокому проникновению преступного элемента в экономику, финансово-кредитную сферу и иные важнейшие сферы деятельности любого государства, препятствует эффективности решения государственных органов, наносит ущерб состоянию морали, нарушает принцип справедливого и беспристрастного правосудия и подрывает доверие граждан к власти.

При анализе сущности коррупции, как социального явления, выделяют нижеследующие факторы, препятствующие борьбе с ней:

1. Значительная распространенность коррупционных правонарушений в условиях ограниченности средств, выделяемых на нужды органов, призванных противостоять данному явлению;

2. Ограниченность возможностей уголовного законодательства в части формулирования признаков коррупционных преступлений и конкретных форм их совершения;

3. Трудности в оперативном выявлении и уголовно-процессуальном доказывании фактов коррупции;

4. Недостаточное предупредительное воздействие мер уголовной ответственности.

2. К основным причинам коррупции относятся:

1. отсутствие оптимальной системы антикоррупционных законов и подзаконных актов;

2. существенные недостатки и грубые ошибки в проведении экономических и социальных реформ;

3. слабость и нерешительность государственной власти;

4. кадровая, техническая и оперативно-тактическая неподготовленность правоохранительных органов противодействию организованной преступности, в том числе коррумпированным структурам;

5. минимальный риск разоблачения коррупционеров и отсутствие жестких по отношению к ним мер ответственности;

6. привилегии на распоряжение собственностью и услугами, которые находятся в руках ограниченного числа чиновников.

В содержании конкретных коррупционных деяний, в качестве основных включаются:

- взяточничество;

- криминальный лоббизм;

- покровительство на основе личных связей;

- незаконное участие в предпринимательской деятельности лично или же через близких либо доверенных лиц;

- предоставление эксклюзивных прав в целях корыстного использования;

- противоправное получение или отвлечение государственных средств и собственности для определенной группы;

- любое использование или манипулирование информацией, в том числе и служебной, в личных интересах;

- противоправные прямые или косвенные взносы в период избирательных компаний в пользу определенных партий или лиц, а также и на иные политические цели;

- незаконное распределение кредитов;

- нарушение порядка привлечения и использования инвестиций;

- проведение приватизации путем организации незаконных конкурсов, аукционов, фактического захвата пакетов акций, находящихся в государственной собственности;

- противоправное освобождение от таможенных платежей и налогов;

- незаконное применение системы льгот в отношении различных субъектов хозяйствования и отдельных лиц.

Коррупционные проявления влекут за собой ряд негативных последствий и обостряют существующие проблемы общества.

Порождаемые коррупцией негативные последствия подразделяются на:

- экономические;

- социальные;

- политические.

Вышеуказанные негативные последствия коррупции позволяют сделать вывод о том, что под угрозу ставятся гарантированность прав и свобод всех членов общества, сохранение конституционного строя, законности и правопорядка в государстве.

3. Субъекты коррупционных правонарушений подразделяются на нижеследующие группы:

1. государственные служащие, должностные лица, работающие в государственных органах (организациях), получающие заработную плату за счет государственных средств, лица, осуществляющие функции представителя власти или наделенные организационно-распорядительными либо административно-хозяйственными полномочиями;

2. должностные лица коммерческих и некоммерческих организаций, их представительств и филиалов (директора, президенты и т.п.);

3. физические или юридические (с учетом международно-правового опыта) лица, предоставляющие двум вышеуказанным группам различного рода услуги, блага и преимущества.

Вышеуказанные лица вступают в коррупционные отношения с целью реализации своих законных интересов при отсутствии действенного и оперативного механизма их решения.

Коррупция государственных должностных лиц является наиболее опасной, так как ее участниками становятся государственные служащие, призванные обеспечивать должный уровень законности в государстве. Государственная коррупция порождается тем, что чиновник может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами (бюджетные средства, государственная собственность, государственные заказы, льготы и т.п.) путем принятия или непринятия тех или иных решений, осуществление или неосуществление тех или иных действий.

Государственный служащий обязан принимать решения, руководствуясь целями и задачами, определяемыми действующим законодательством (основополагающие обязанности государственных служащих в Республике Беларусь закрепляются в Законе Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь»).

ТЕМА 2. «Международно-правовое и законодательное противодействие коррупции. Реформирование антикоррупционного законодательства в Республике Беларусь»

Лекция 1. «Международно-правовое противодействие коррупции»

Вопросы:

1. Основополагающие источники международно-правового и законодательного противодействия коррупции.

2. Международно-правовые стандарты в противодействии коррупции.

1. К основополагающим источникам международно-правового и законодательного противодействия коррупции относят международно-правовые акты (конвенции, договоры и т.п.), кодифицированные и законодательные акты, указы Президента Республики Беларусь, постановления Совета Министров Республики Беларусь, приказы различных министерств и ведомств, а также постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь. Среди них ключевое место занимают:

- Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999 г., подписанное Республикой Беларусь в г.Страсбурге 23.01.2001 г.;

- Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 15.11.2000 г., принятая в г.Палермо (Италия), подписанная Республикой Беларусь 14.12.2000 г.;

- Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ от 03.04.1999 г. № 13-4 «О правовом обеспечении противодействия преступности на территории стран Содружества»;

- Постановление Межпарламентского Комитета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Киргизской Республики и Российской Федерации от 07.12.1998 г. № 7-10 «О модельном законе «О борьбе с коррупцией»»;

- Уголовный кодекс Республики Беларусь от 09.07.1999 г. № 275-З;

- Кодекс об административных правонарушениях Республики Беларусь от 06.12.1984 г.;

- Закон Республики Беларусь «О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией» от 26.06.1997 г. № 47-З;

- Закон Республики Беларусь «О мерах по предотвращению легализации доходов, полученных незаконным путем» от 19.07.2000 г. № 426-З;

- Закон Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь» от 14.06.2003 г.;

- Указ Президента Республики Беларусь от 02.10.2002 г. № 500 «О государственной программе по усилению борьбы с коррупцией на 2002-2006 годы»;

- Указ Президента Республики Беларусь от 30.06.1995 г. № 244 «Вопросы Межведомственной комиссии по борьбе с преступностью, коррупцией и наркоманией при Совете Безопасности Республики Беларусь»;

- Указ Президента Республики Беларусь от 14.09.2003 г. № 408 «Об образовании департамента финансового мониторинга Комитета государственного Контроля Республики Беларусь»;

- Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 05.11.2003 г. № 1471 «Об утверждении плана мероприятий по противодействию коррупции в государственных органах»;

- Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 07.04.1994 г. № 217 «Об организационных мерах по усилению борьбы с преступностью и коррупцией»;

- Приказ МВД Республики Беларусь от 21.11.1997 г. № 241 «Об упорядочении работы по выполнению статьи 8 Закона Республики Беларусь «О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией»»;

- Постановление Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 26.06.2003 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве».

2. Международно-правовые акты в аспекте противодействия коррупции отличаются своей спецификой.

Особенностью всех международных конвенций в области уголовного права является то, что они лишь описывают деяния, которые должны влечь уголовную ответственность. При этом в международно-правовых нормах отсутствуют санкции, указания о конкретных видах и мерах уголовной ответственности за такие деяния, хотя и могут содержаться рекомендации относительно того, какие меры ответственности следует применять к лицам, их совершающим.

Участник международной конвенции реализует ее положение в своем национальном уголовном праве посредством формулирования соответствующего состава преступления, который должен отвечать международно-правовой норме, а также традициям, характеру и правилам, отличающим национальное уголовное право.

Ключевое значение в международно-правовом противодействии коррупции принадлежит Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (г.Страсбург) и Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности (г.Палермо).

В соответствии с вышеуказанными международно-правовыми актами к числу подкупаемых лиц относятся национальные и иностранные публичные должностные лица, а также должностные лица международных организаций, международных парламентских собраний, а также лиц, занимающих судебные должности, или должностных лиц международного суда, т.е. лиц, которые согласно национальному уголовному праву относятся к должностным лицам, публичным служащим, мэрам, министрам, судьям, лицам, занимающим судебные должности, а также прокурорам.

Данные международно-правовые акты устанавливают уголовную ответственность за активный и пассивный подкуп, злоупотребление влиянием в корыстных целях и отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией, а также уголовной или административной ответственности за правонарушения в сфере бухгалтерского учета, т.е. за фальсификацию бухгалтерских документов с целью совершения, сокрытия или предоставления в ложном свете указанных выше преступлений.

Настоящие международно-правовые акты под «злоупотреблением влияния в корыстных целях» понимают преднамеренное обещание, предоставление или предложение, прямо или косвенно, любого неправомерного преимущества любому лицу, которое утверждает или подтверждает, что оно может оказать неправомерное влияние на принятие соответствующего решения каким-либо лицом за вознаграждение, независимо от того, предоставляется ли такое преимущество ему самому или кому-либо еще, а также просьбу принятие или согласие с предложением или обещанием предоставить такое преимущество за вознаграждение, независимо от того, оказано ли такое влияние и был ли получен или нет в результате предположительно оказанного влияния желаемый результат.

Лекция 2. «Законодательное противодействие коррупции в Республике Беларусь»

Вопросы:

1. Национальное законодательство Республики Беларусь в противодействии коррупции.

2. Перспективы реформирования антикоррупционного законодательства в Республике Беларусь.

1. Национальное законодательство Республики Беларусь содержит достаточное число нормативно-правовых актов, нормы которых ориентированы на противодействие коррупции.

Так, Уголовный кодекс Республики Беларусь, в зависимости от субъекта подкупа выделяет нижеследующие виды коррупционных преступлений:

- коммерческий подкуп (ст.252);

- получение взятки (ст.430);

- дачу взятки (ст.431);

- посредничество во взяточничестве (ст.432);

- получение незаконного вознаграждения работниками государственного органа либо иной государственной организации (ст.433).

Для Закона Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь» также характерно антикоррупционная направленность. В данном законодательном акте предусмотрен ряд ограничений, связанных государственной службой. Так, в соответствии со ст.22 настоящего Закона, государственному служащему запрещено принимать от физических и юридических лиц любые непредусмотренные законодательством вознаграждения, включая подарки, в связи с исполнением служебных обязанностей, за исключением сувениров.

Особое место в системе национального антикоррупционного законодательства призван занять разработанный в проекте Закон «О борьбе с коррупцией» (проект разработан в 2002 г.).

Меры, направленные на противодействие коррупции в белорусском государстве, также предусматриваются и в Государственной программе по усилению борьбы с коррупцией на 2002-2006 годы, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 02.10.2002 г. № 500. Так, в частности, в данной программе предусматривается:

- разработка Кодекса этики служащих государственного аппарата, стандарты и принципы деятельности для данной категории лиц, их ответственность за уклонение от принятия решений, волокиту и другие проявления бюрократизма;

- внедрение криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов, направленных на регулирование правовых отношений в финансово-экономической сфере, в сферах природоохраны, образования, здравоохранения и социальной защиты;

- рассмотрение вопросов совершенствования законодательного регулирования оснований и процедуры ограничения неприкосновенности судей, депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики Национального Собрания Республики Беларусь исходя из требований Конституции Республики Беларусь.

Во исполнение данной программы, Указом Президента Республики Беларусь № 408 от 14.09.2003 г. образован департамент финансового мониторинга Комитета государственного контроля Республики Беларусь с правами юридического лица. Данный департамент призван осуществлять в установленном порядке сбор и обработку информации о финансовых операциях, подлежащих особому контролю, а также иные функции, направленные в том числе и на противодействие легализации доходов, полученных незаконным путем.

2. Действующее законодательство Республики Беларусь регулирует различные аспекты противодействия коррупции. Ряд нормативно-правовых актов имеет недостатки и не согласуются между собой. Данные недостатки связаны с отсутствием единообразия в используемой терминологии и определении признаков публичных служащих. Кроме внутренней несогласованности, национальное законодательство не в полной мере соответствует международным правовым нормам, ориентированным на противодействие коррупции. Насущной необходимостью является совершенствование антикоррупционного законодательства Республики Беларусь посредством разработки проекта Закона «О борьбе с коррупцией». Данный проект широко использует положение Модельного Закона «О борьбе с коррупцией».

С учетом положений Модельного Закона определяются нижеследующие основные принципы борьбы с коррупцией:

1. обеспечение четкой правовой регламентации деятельности государственных органов, законности и гласности их деятельности, государственного и общественного контроля за ней;

2. совершенствование структуры государственного аппарата, кадровой работы;

3. четкое разграничение служебных обязанностей и личных интересов государственных должностных и приравненных к ним лиц.

Данные принципы являются основополагающими в вопросах правового регулирования служебной деятельности государственных должностных и приравненных к ним лиц.

В соответствии с положениями вышеуказанного Модельного Закона все коррупционные правонарушения подразделяются на:

- правонарушения, создающие условия для коррупции;

- коррупционные правонарушения (связанные с противоправным принятием имущественных и неимущественных благ и преимуществ).

В настоящем проекте предусматриваются деяния, создающие условия для коррупции, в том числе:

- неправомерное вмешательство должностного лица в деятельность иных государственных органов и других юридических лиц;

- неправомерное использование должностным или приравненным к нему лицом информации, составляющей охраняемую законом тайну;

- искусственное создание государственным должностным или приравненным к нему лицом препятствий физическим и юридическим лицам в реализации их прав и законных интересов.

В данном проекте устанавливается перечень субъектов коррупционных правонарушений, к которым отнесены как государственные должностные лица (Президент Республики Беларусь, депутаты республиканского и местного уровней, судьи и др.), так и приравненные к ним лица (граждане, зарегистрированные в установленном законом порядке в качестве кандидатов в Президенты Республики Беларусь, депутатов республиканского и местного уровней, лица, уполномоченные в установленном порядке на совершение юридически значимых действий и др.).