Эффективность организации государственной службы

Смысл наличия государственных служащих — в доведении воли господствующего класса до рядовых исполнителей этой воли, до граждан, организаций и юридических лиц. При этом господствующий класс может иметь как созидательные цели, так и цели разрушительные, что видно на практике современного российского государственного аппарата, провозглашающего разрушение потенциала Российской Федерации за благо присоединиться к "свободному рынку", где конкурентный характер отношений как раз признает именно наличие потенциала.

От качества работы государственного служащего зависит качество самого общества, на государственной службе которого он служит. Народ судит обычно не по заявлениям и декларациям верхов, до которых ему практически не добраться, а по результатам контакта с непосредственным, нижним во всей государственной иерархии чиновником, на уровне местного управления, и если при необходимости получить пенсию он обнаруживает, что самый мелкий чиновник говорит, что денег нет, а верхние чиновники ничего добавить не могут, то эти действия самого нижнего чина в государственной иерархии и есть характеристика эффективности всего государственного аппарата.

Федеральный закон № 119-ФЗ 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" содержит специальную главу V "Обеспечение эффективности государственной службы", которая, к сожалению, в противоречие с ее названием содержит предписания об организации органов управления государственной службой¹. Эффективность работы государственного аппарата, по моему мнению, заключается в прогрессивном движении всего общества, организуемом действиями государственных служащих. Если государственная служба работает хорошо, то атомные подводные лодки не взрываются, космические корабли не затапливаются, а граждане ритмично работают и исправно получают заработную плату. Ничего этого в современной Российской Федерации нет.

15 февраля 2002 г. Нижегородский суд признал распоряжение мэра города Нижний Новгород о проведении эксперимента по альтернативной военной службе распоряжением с превышением полномочий. И незаконным. Однако никаких правовых последствий для мэра не последовало. Известно, что право сильно не тяжестью наказания, а его неотвратимостью. Безнаказанность нарушителей — главный признак неэффективной работы государственного аппарата.

Способами изменения ситуации являются конституционные права народа на смену государственного аппарата, действия которого не отвечают его интересам. Однако вопрос революций — не тема данной научной и учебной работы. Закон позволяет воспользоваться приведенными выше методами влияния на качество работы государственного аппарата и его государственных служащих.

Свобода действий государственного служащего от имени представляемого им государства, свобода усмотрения при оценке конкретной управленческой ситуации и возможные в связи с этим злоупотребления заставляют продумывать систему контроля за деятельностью такого чиновника как со стороны властей, так и со стороны народа. Такой контроль может быть организован различными способами: периодически публикуемыми для всеобщего сведения отчетами государственного служащего о выполненной им на посту работе, декларациями о доходах и имущественном положении, правом гражданина вызвать государственное должностное лицо в административный суд для разбирательства правомерности его поведения на государственной службе и т. д. Но главным способом контроля законности деятельности государственного служащего является контроль вышестоящего должностного лица. Ибо если само вышестоящее в иерархии должностей лицо не будет выполнять своей контрольной функции, никакие правила не могут быть выполнены, за этим следуют анархия, беспорядок, развал.

В этом отношении примечательна научная дискуссия, является ли полномочие Президента РФ обеспечивать законность в стране его правом или обязанностью. Например, его право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ. На мой взгляд, отличие президента, да и любого другого должностного лица от обычного рядового гражданина заключается в том, что он выполняет публичную функцию. Публичное право имеет в качестве своей основной категории не права или обязанности, а компетенцию. Это основное отличие публичного права от частного. Так, Положение о министерстве содержит перечень того, что оно имеет право делать, но этот же перечень является и перечнем обязанностей министерства. То есть в публичном праве компетенция — это не права свободной личности, а общественные обязанности лица публичного права. Я лично согласен с Д. Ю. Скуратовым, когда он говорит, что "Президент не может, а обязан принимать участие в законотворчестве"¹. Так как это частный случай трактовки компетенции государственного органа или должностного лица. Приостановление действия незаконного акта органа исполнительной власти субъекта РФ — это прямая обязанность Президента, если он не делает этого, он является соучастником в правонарушении, покровительствует нарушителям.

Обязанность Президента РФ поддерживать режим законности в государственном аппарате изучалась и в конкретных судебных делах. Так, решение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 22 ноября 2000 г. № ВКПИОО-56 содержало установленный судом факт на основании объяснений представителя Министра обороны РФ и сообщения Министерства юстиции РФ, что оспариваемый "Движением" и Кужелевым С. В. приказ министра обороны РФ от 2 июня 1999 г. № 237 (приказ отменял 25%-ную надбавку содержания военнослужащим) государственную регистрацию не прошел. Несмотря на это, он направлен для исполнения в воинские части, учреждения и заведения Министерства обороны РФ. Суд признал приказ недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания. Но истцы, Общероссийское политическое движение "В поддержку армии, оборонной промышленности и военной науки" и Кужелев С. В., просили одновременно определить ответственность министра обороны РФ, начальника ГУВБиФа и других государственных служащих и должностных лиц, а согласно жалобе "Движения" также Президента РФ, Правительства РФ и Председателя Правительства РФ за действия (бездействие) и решения, приведшие к нарушению прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих. Суд не поддержал это требование с формулировкой: "Принимая во внимание, что изданием приказа министра обороны РФ от 4 февраля 1998 года № 61 права военнослужащих не ущемлены, требования заявителей обязать Президента РФ, Прави-тельство РФ, Председателя Правительства РФ, министра обороны РФ, начальника ГУВБиФ МО РФ устранить нарушение прав и определить ответственность этих и других лиц, а также поставить вопрос о возбуждении уголовного дела не подлежат удовлетворению"¹.

Исполнение решений любых правоохранительных и судебных органов в конечном счете возлагается на администрацию, первоначально и породившую спорную ситуацию. Этот факт вызывает сомнения в желании такой администрации очень хорошо выполнить решение суда. Н. Г. Салищева приводила пример, когда решение суда о восстановлении бывшего сотрудника на работе МИД не выполнял десяток лет, "ввиду отсутствия вакансий". Судебное обжалование длительное, дорогое и не обязательно приводит к прямому эффекту для истца, часто называемого жалобщиком, поскольку суд имеет право только решить вопрос о законности или незаконности акта, но исполнять это решение суда опять же должна действующая администрация.

Эффективность государственной службы заключается в эффективности самой государственной власти проводить свои решения. Если народ повинуется и выполняет право, то эффективность налицо, даже если при этом не видно бурных движений властвующих субъектов. И наоборот, если власть пишет законы, исполнение которых ей не нужно и она их не контролирует, при этом бурно шевелится, то эффективность государственной службы будет заключаться только в способах ее собственного обогащения. Но это уже не совсем служба.

Вопросы для самопроверки

1. Почему граждане не могут уклоняться от контроля за деятельностью государственных служащих, должностных лиц?
2. Для чего вводится обязанность государственного служащего предоставлять сведения о доходах и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности?

1. Чем характеризуется административный способ контроля режима законности в деятельности государственных органов и их должностных лиц?
2. Чем характеризуется судебный способ контроля режима законности в деятельности государственных органов и их должностных лиц?
3. Чем характеризуется административная юстиция как способ контроля режима законности в деятельности государственных органов и их должностных лиц?
4. Охарактеризуйте дисциплинарную ответственность государственных служащих.
5. Охарактеризуйте административную ответственность государственных служащих.
6. Охарактеризуйте уголовную ответственность государственных служащих.
7. Охарактеризуйте материальную ответственность государственных служащих.
8. Какими должны быть действия государственного служащего, получившего незаконный, по его мнению, приказ?
9. Что вы понимаете под эффективностью государственной службы и какие приемы ее достижения знаете?

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

После сравнительного изучения законодательства можно сделать вывод о принципиальной тождественности принципов правового регулирования государственной службы в различных правовых системах. Различие организации государственной службы в правовых системах отдельных государств и семей систем не столь велико, как это может показаться. Общие закономерности организации государственно организованного общества вынуждают власти действовать примерно одинаковыми методами, благодаря чему есть реальная возможность заимствовать опыт организации государственного аппарата, невзирая на различия правовых систем и способов организации власти. Конвергенция вызвана тем, что сущность государства исторически неизменна, интересы дела требуют более или менее одинакового регулирования аппарата, обеспечивающего реализацию функций того или иного общества, будь то светского, будь то религиозного или партийного. Однако религиозная или партийная идеология, сознательность государственных служащих значительно усиливают четкость и эффективность аппарата в сравнении с аппаратом наемных работников.

Рассмотренные выше тенденции правового регулирования государственной службы приводят к выводу о желательности серьезно обратиться к мировому опыту и реформировать государственную службу Российской Федерации в направлении ограничения субъективного фактора в комплектовании и работе государственного аппарата. Настоящие административные реформы лежат на пути профессионализации государственного аппарата. Необходимо ввести систему заслуг при комплектовании государственного аппарата. И это требует создания школ специализированного образования государственных служащих. Требуется создание специализированного единого органа управления государственной службой, отделенного от иных министерств и органов исполнительной власти.

Что касается формирования профессионального чиновничества, как цели Закона РФ о государственной службе, то, по моему мнению, этот институт исторически характерен для времен серьезного противоречия между властью и населением: при Иване Грозном, Наполеоне или Бисмарке. В открытом обществе каждый гражданин охвачен участием (в силу научно-технической революции) в едином производстве в рамках всеобщего разделения труда, имеет возможность участвовать на равных со всеми "чиновниками" в управлении государством. В этом контексте государственные служащие выполняют лишь один из видов общественно полезного труда. Выполнение государственными служащими общественных задач позволяет обществу и обязывает его наладить такой контроль за их деятельностью на благо этого же общества, при котором каждый гражданин, каждый управляемый субъект имел бы право и возможность влиять на параметры деятельности чиновников, то ли методом их избрания, то ли методом привлечения их к ответственности в публичном суде административной юстиции. То есть в обществе, где гражданин активен и участвует в делах общества, обособление части государственного аппарата в чиновничью закрытую касту (даже если это и возможно по системе блата) — не продуктивно и не является адекватным решением проблемы качественного управления обществом.

Административная власть в теократическом государстве организована, возможно, лучше и четче, чем в светских государствах в силу идеологического субстрата его деятельности. Религиозные схемы организации государственной службы отличаются более внимательным отношением законодателя к статусу служащего, когда регулируется весь комплекс жизни человека, а также высоким уровнем исполнительской дисциплины, чем деидеологизированные схемы общества. Наоборот, общества, охваченные идеологией наживы и обогащения, потенциально порождают конфронтацию и требуют для своего функционирования большего принудительного аппарата государства. Этот аппарат не создает прибавочный продукт, ложится прямыми расходами на государственный бюджет и дополнительно проводит черту отчуждения в обществе.

Создание открытых конкурсов для занятия должностей в государственном аппарате, судов административной юстиции и т. д. в Российской Федерации не является характерным. Практика идет в направлении еще большей концентрации в одних руках решения вопросов государственной службы; если при ЦК КПСС кадровый.вопрос решался относительно коллегиально, в ЦК, то теперь и этого узкого круга лиц нет. Система добычи ужесточается. В Администрации Президента РФ Б. Н. Ельцина государственный аппарат разбух, а главное, перестал выполнять свои координирующие функции, перешел на паразитическое обогащение. Как говорил В. Квасов, руководитель аппарата Правительства РФ, "госаппарат "разбух" за счет регионов, которые по федеральному договору самостоятельны в своих решениях. Федеральные органы контролируют их все меньше и меньше, и нам остается лишь "собирать статистику"¹. При этих условиях никакие предложения об улучшении строительства государственного аппарата не смогут изменить отрицательное положение вещей.

Обучение государственного аппарата за границей не может изменить качества государственного аппарата в принципе. Верную мысль высказал А. Я. Капустин. "Сама жизнь опровергла примитивные "романтические" иллюзии адептов безоговорочной "вестерни-зации" российского законодательства. Многие законы, поспешно принятые в постсоветскую эпоху и содержащие нередко в одном правовом акте нормы, воспринятые из принципиально различных правовых систем, вскоре самой правоприменительной практикой были отвергнуты как ненужные и не приспособленные к реалиям социально-экономической жизни нашего Отечества"¹.

Хотя ряд авторов считают, что "вполне определенно наметился постепенный переход к преимущественно административно-правовому регулированию всего комплекса отношений по государственной службе"², необходимо изменить все правовое регулирование государственной службы в Российской Федерации, резко отграничив его от иных трудовых отношений.

Приложение 1

Программа спецкурса
"Государственная служба"

Целевая установка

Целью курса является изложение обобщающих представлений слушателей о проблематике правового регулирования государственной службы в Российской Федерации и в современном мире. Слушатели должны знать различные воззрения в науке на: понятие; области действия государственной службы; порядок комплектования государственными служащими государственного аппарата; особенности прохождения государственной службы; права и обязанности государственных служащих; формы ответственности государственных служащих.

Тема 1. Происхождение, понятие и сущность государственной службы

Происхождение государственной службы. Реформы Солона. Соотношение рыночных и административных методов управления государством. Соотношение государственной и муниципальной службы. Государственная служба как институт административного права, как учебная дисциплина и отрасль законодательства.

Тема 2. Статус государственного служащего

Понятие государственного служащего. Государственно-властный характер функций государственного служащего. Нейтральность государственных служащих. Государственная должность. Государственная должность государственной службы. Классификация государственных служащих. Федеральный орган по вопросам государственной службы. Кадровая служба государственного органа. Личное дело государственного служащего. Реестр государственных служащих. Комплектование аппарата государства государственными служащими. "Система добычи" и "система заслуг". Специальные школы подготовки государственных служащих.

Тема 3. Прохождение государственной службы

Испытательный срок. Правовое регулирование должностных обязанностей. Основные обязанности государственных служащих. Ограничения, связанные с государственной службой. Права государственного служащего. Система стимулов. Аттестация. Повышение квалификации. Гарантии государственным служащим. Денежное содержание государственного служащего. Отпуск государственного служащего. Стаж государственной службы. Основания для прекращения государственной службы. Пенсия.

Тема 4. Ответственность государственных служащих

Способы контроля за законностью деятельности государственных служащих. Сведения о доходах государственного служащего как способ борьбы с коррупцией. Виды ответственности, применяемые к государственным служащим. Основание ответственности — должностной проступок. Виды наказаний. Ответственность государственного служащего за выполнение незаконного приказа руководителя. Эффективность деятельности государственного аппарата

Литература

• Адушкин Ю. С. Дисциплинарное производство в СССР. Саратов: Изд-во Саратовского университета, 1986.
• Атаманчук Г. В. Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации // Вестник государственной службы. М., 1992. Июнь. С. 5 — 16.
• Бахрах Д. Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург: Изд-во Государственной юридической академии, 1995.
• Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Государственная администрация, ее органы и служащие: Анатомия государственной администрации. Екатеринбург, 1998. — 113с.
• Безобразов В. П. Об условиях поступления на государственную службу в европейских государствах. М., 1875.
• Вельский К. С. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. № 4. С. 24 — 32
• Бойцова В. В., Бойцова Л. В. Политическая нейтральность государственных служащих в Англии // Государство и право. 1992. № 9. С. 117 — 124.
• Брэбан Г. Французское административное право. М.: Прогресс, 1988. — 488 с.
• Веделъ Ж. Административное право Фрайции. М.: Прогресс, 1973. — 512 с. ("Для научных библиотек").
• Гарнер Д. Великобритания: Центральное и местное управление. М.: Прогресс, 1984. — 367 с.
• Государственная служба основных капиталистических стран / Отв. ред. В. А. Туманов. М.: Наука, 1977. — 291 с.
• Демин А. А. "Система добычи" и "систем заслуг" как способы комплектования кадров государственной службы // В кн.: Вестник Российского университета дружбы народов. Серия "Юридические науки". 1998. № 2. С. 41 — 46.

• Драго Ролан. Административная наука. М.: Прогресс, 1982. — 245 с.
• Еремян В. В. Муниципальное право в странах Латинской Америки: Теория, история, практика. Ч. 1. М.: Изд-во РУДН, 1997.
• Зеленцов А. Б. Административная юстиция: Учебное пособие. М.: Изд-во РУДН, 1997.
• Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Отв. ред. — директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Л. А. Окуньков. М.: Юридическая фирма "КОНТРАКТ", 1998. — 368 с.
• Крылова И. С. Аппарат государственного управления современной Франции. М.: Наука, 1982. — 181 с.
• Крылова Н. С. Английское государство. М.: Наука, 1981. — 301 с.
• Куфакова Н. А. Правовое положение служащих государственного управления буржуазных стран: Учебное пособие. М.: Изд-во Университета дружбы народов им. П. Лумумбы, 1967. — 97 с.
• Курашвили Б. П. Борьба с бюрократизмом. М.: Знание, 1988. — 64 с.
• Матвеев В. М. Дипломатическая служба США. М.: Международные отношения, 1987. — 190 с.
• Ориу М. Основы публичного права. М.: Изд-во Коммунистической академии, 1929.
• Парамонов И. В. Учиться управлять: Мысли и опыт старого хозяйственника. 4-е изд. М.: Экономика, 1983. — 168 с.
• Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 1996. — 456 с.
• Старилов Ю. Н. Служебное право. М.: БЕК, 1998.
• Старилов Ю. Н. Административное право. Ч. 1: История, наука, предмет, нормы. Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 1998; Ч. 2. Кн. 1: Субъекты, органы управления, государственная служба. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2001; Ч. 2. Кн. 2: Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор, административная юстиция. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2001.
• Тейлор Ф. У. Научная организация труда. М.: НКПС "Транспечать", 1924.
• Файолъ А. Общее и промышленное управление. М.: Центральный институт труда, 1923.
• Форд Г. Сегодня и завтра. О США. М.: Государственное издательство, 1927. — 216 с.
• Эмерсон Г. Двенадцать принципов производительности. М.: Экономика, 1972.

Законодательство

Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты / Под ред. А. А. Демина. М.: Готика, 2001 (Законодательные акты России, США, Франции, Швейцарии, Ватикана, Ирана, Японии).

Об основах государственной службы Российской Федерации. Федеральный закон № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990.

Закон № 46-2294 от 19 октября 1946 г. об общем статуте чиновников // В кн.: Конституция и законодательные акты Французской Республики. М.: Госюриздат, 1958. С. 187 — 220.

Закон об этике служащих государственных органов (1987). Извлечения в кн.: Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, Универс, 1993. С. 176 — 180.

Правила административной процедуры. Свод законов США. Титул 5, глава 5. Извлечение в кн.: Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, Универс, 1993. С. 256 — 286.

Закон о реформе гражданской службы (1978). Извлечение в кн.: Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, Универс, 1993. С. 287 — 293.

Кодекс этики правительственной службы (Резолюция Конгресса 1958 г.). Извлечения в кн.: Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, Универс, 1993. С. 294 — 295.

Органический закон о Федеральной публичной администрации от 22 декабря 1976 г. // В кн.: Мексиканские Соединенные Штаты: Конституция и законодательные акты / Под ред. О. А. Жидкова. М.: Прогресс, 1986. С. 218 — 265.

Органический закон о мексиканской службе внешних сношений от 30 декабря 1981 г. // В кн.: Мексиканские Соединенные Штаты: Конституция и законодательные акты / Под ред. О. А. Жидкова. М.: Прогресс, 1986. С. 266 — 284.

Федеральный закон об ответственности государственных служащих от 30 декабря 1982 г. // В кн.: Мексиканские Соединенные Штаты: Конституция и законодательные акты / Под ред. О. А. Жидкова. М.: Прогресс, 1986. С. 285 — 315.

Приложение 2

СПИСОК ОСНОВНЫХ ТЕРМИНОВ
В УЧЕБНОМ КУРСЕ
"ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА"

Государственная служба — 1) совокупность государственных органов и их должностных лиц, осуществляющих государственную власть, то же, что и государственный аппарат; 2) возмездная деятельность личного состава государственных органов с властными полномочиями по реализации функций государства.

Муниципальная служба — профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления.

Государственный служащий — физическое лицо, на возмездной основе занимающее должность в государственном аппарате, действующее от имени государства, в силу чего его действия обеспечиваются государственным принуждением.

Доктрина совместимости (несовместимости) мандата — правила, устанавливающие возможность или невозможность депутату, как представителю законодательной власти, работать также и в органах исполнительной ветви власти.

Номенклатурный работник — служащий, в силу его высокой квалификации или высокой степени доверия к нему со стороны властей, свободно перемещаемый на любой государственный пост по необходимости.

Принцип нейтральности государственного служащего — отражение противоречия при организации государственного аппарата в буржуазных государствах, заключающегося в необходимости квалифицированного и потому несменяемого профессионального государственного аппарата в условиях одновременно действующей многопартийности, при которой после выборов различные партии сменяются у власти, но государственный аппарат обязан выполнять свои функции, невзирая на смену властвующих партий.

Государственная должность — первичная организационно-структурная единица государственной организации, совокупность прав и обязанностей, часть полномочий государственного органа.

Должностное лицо — государственный служащий, имеющий право совершать в пределах своих полномочий властные действия, влекущие правовые последствия для адресатов указания.

Представитель власти — должностное лицо, обладающее правом предъявлять юридически властные требования и применять меры административного воздействия к органам и лицам, не находящимся в его подчинении по службе.

Руководитель — должностное лицо, обладающее правом предъявлять юридически властные требования и применять меры дисциплинарного воздействия к органам и лицам, находящимися в его подчинении по службе.

Личное дело государственного служащего — организационный документ, отражающий основные характеристики прохождения государственным служащим государственной службы.

Реестр государственных служащих — наименования распределенных по группам государственных должностей федеральных государственных служащих и государственных должностей федеральных государственных служащих, замещаемых в порядке назначения для обеспечения деятельности лиц, избранных или назначенных на должности, предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами.

Назначение — способ комплектования государственного аппарата, при котором уполномоченное лицо своим решением определяет правовой момент предоставления какому-либо лицу полномочий государственной должности.

Конкурс — способ комплектования государственного аппарата, при котором уполномоченное лицо имеет право назначить на государственную должность лицо только по результатам победы на публичном, открытом конкурсе претендентов на эту должность.

Испытательный срок — время практической проверки пригодности принятого на государственную должность лица.

Должностная инструкция — документ, фиксирующий особенности полномочий государственной должности в конкретных условиях деятельности государственного служащего.

Аттестация государственного служащего — периодическая проверка уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности.

Дисциплинарная ответственность государственного служащего — форма наказания государственного служащего за должностные проступки, применяемая вышестоящим в порядке подчиненности государственным органом или должностным лицом.

Административная ответственность государственного служащего — форма наказания государственного служащего за должностные проступки и упущения, применяемая органом или должностным лицом, не являющимся иерархически вышестоящим по отношению к нему.